Titel: Kamervragen over de tijdelijke agentschapstatus
De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
14 mei 2001
BZ 2001-625 U
Onderwerp
Kamervragen over de tijdelijke agentschapstatus
Op 26 april jongstleden heeft u enkele schriftelijke vragen gesteld
naar aanleiding van de brief over de tijdelijke agentschapstatus
(kamerstuk 23.171 nummer 4). Bijgevoegd treft u de antwoorden op deze
vragen aan.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
Wat is het primaire doel van de tijdelijke agentschapstatus: het
tijdelijk voeren van een baten-lastenstelsel om te voorkomen dat
binnen korte tijd meermalen wordt veranderd van boekhoudkundig
stelsel, of het vervangen van een externe verzelfstandiging door
een interne verzelfstandiging?
Het doel van de tijdelijke agentschapstatus is een externe
verzelfstandiging te vervangen door een interne verzelfstandiging.
Dit betekent dat de inperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid veelal als gevolg van gewijzigde
(beleids)omstandigheden- wordt teruggedraaid. Daarbij wordt het
wenselijk geacht om het agentschapmodel in te voeren, hetgeen
gekenmerkt wordt door een resultaatgericht besturingsmodel in
combinatie met het voeren van een baten-lastenadministratie. De
meeste zelfstandige bestuursorganen voeren weliswaar een
baten-lastenadministratie, maar werken niet met een
resultaatgericht besturingsmodel.
Strikte toepassing van de instellingseisen voor agentschappen zou
er toe leiden dat de terugkerende diensten eerst de
verplichtingen-kasadministratie moeten invoeren en vervolgens een
traject moeten doorlopen om het resultaatgerichte besturingsmodel
aan te nemen in combinatie met de herinvoering van de
baten-lastenadministratie. Deze route is niet doelmatig. De
tijdelijke agentschapstatus heeft tot doel de periode te
overbruggen van de terugkeer binnen het ministerie tot aan het
verkrijgen van de formele agentschapstatus, waarbij de
administratie ongewijzigd kan worden gelaten en de energie kan
worden gestoken in het opheffen van de inperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid en het invoeren van een
resultaatgericht besturingsmodel. Wanneer een binnen de grenzen
van een ministerie terugkerende dienst niet kiest voor het
resultaatgerichte besturingsmodel van het agentschap, zal wel
moeten worden overgegaan tot invoering van de
verplichtingen-kasadministratie.1
Welke criteria worden gehanteerd om te bepalen of een extern
verzelfstandigd onderdeel weer terugkeert binnen de grenzen van
het moederministerie?
Het terugkeren van een extern verzelfstandigd onderdeel wordt in
ieder individueel geval beoordeeld. Het initiatief tot deze
heroverweging valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid.
Voor de beoordeling van de optimale bestuurlijk-organisatorische
vormgeving van een dienst wordt sinds 1995 het rapport van de
Commissie Sint (Verantwoord Verzelfstandigen2) gebruikt. Wat
betreft zelfstandige bestuursorganen zijn de Aanwijzingen inzake
zelfstandige bestuursorganen van toepassing.3 Overeenkomstig
aanwijzing 124x inzake zelfstandige bestuursorganen toetst het
Begeleidingsteam Verzelfstandigingen (het BiFi-team), bestaande
uit Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, alle
voorstellen tot externe verzelfstandiging. Dit geldt eveneens voor
de voorstellen tot interne verzelfstandigingen alsmede een
heroverweging van eerdere verzelfstandigingen.
Wordt de Kamer expliciet gevraagd om akkoord te gaan met het
terughalen van een taak binnen de grenzen van het
moederministerie, onderbouwd ten opzichte van de redenen die
destijds golden om de taak extern te verzelfstandigen?
Het voornemen om een extern verzelfstandigde dienst terug te halen
binnen de grenzen van een ministerie wordt over het algemeen met
de Tweede Kamer gecommuniceerd als onderdeel van een meeromvattend
beleidsplan. Ter illustratie, dit is het geval geweest met ESF
Nederland. Bovendien is voor het opheffen van de ZBO-status het
intrekken dan wel wijzigen van de instellingswet noodzakelijk. Het
intrekken van een instellingswet dan wel het wijzigen ervan wordt
aan de beide Kamers der Staten-Generaal voorgelegd. In voorkomende
gevallen zal dan ook ingegaan worden op het voornemen om het
agentschapmodel in te voeren en op de tijdelijke agentschapstatus
in de tussenliggende periode.
De agentschapaanvraag wordt afzonderlijk via een voorhangprocedure
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal voorgelegd zodra de
uitwerking van het resultaatgerichte besturingsmodel en de
baten-lastenadministratie van voldoende niveau is.
Voor hoeveel en welke extern verzelfstandigde organisatie-onderdelen
wordt momenteel overwogen deze binnen de grenzen van het
moederministerie te laten terugkeren?
Momenteel bestaat er naast ESF Nederland nog slechts één concreet
plan om een extern verzelfstandigde organisatie terug te laten
keren binnen de grenzen van een ministerie. Dit betreft de
Inspectie Werk en Inkomen (IWI), die zal ontstaan uit de
samenvoeging van het College Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV;
momenteel een zelfstandig bestuursorgaan) en de directie Toezicht
van het ministerie van SZW. Daartoe zal het CTSV deel van IWI
binnen de grenzen van het moederministerie terugkeren.
De verwachting bestaat dat als gevolg van de toegenomen aandacht
voor sturings- en beheersingsrelaties met zelfstandige
bestuursorganen vaker een heroverweging van de gekozen
verzelfstandigingsvorm zal gaan voorkomen.
Waarom wordt er niet eerst voor gezorgd dat de extern
verzelfstandigde organisatieonderdelen aan de
instellingsvoorwaarden van de agentschapstatus voldoen, voordat ze
terugkeren binnen de grenzen van het moederministerie?
Zoals bij vraag 1 is beantwoord is het doel van de tijdelijke
agentschapstatus om een externe verzelfstandiging te vervangen
door een interne verzelfstandiging. De tijdelijke agentschapstatus
dient dan om de periode te overbruggen van de terugkeer binnen het
ministerie tot het verkrijgen van de formele agentschapstatus,
waarbij de administratie ongewijzigd kan worden gelaten. Herstel
van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft over het algemeen
een hogere prioriteit dan de invoering van het agentschapmodel.
Dit kan alleen worden gerealiseerd door een instellingswet van een
zelfstandig bestuursorgaan in te trekken en de desbetreffende
dienst binnen de grenzen van een ministerie te brengen. Door deze
prioriteitenstelling is er niet de gelegenheid om eerst een proces
met een langere doorlooptijd- in gang te zetten dat is gericht op
het invoeren dan wel vervolmaken van een resultaatgericht
besturingsmodel.
In hoeverre beschikken extern verzelfstandigde organisaties over een
resultaatgericht besturingsmodel?
De externe verzelfstandigingvorm karakteriseert zich door de grote
variëteit in de uitwerking. De afstand tot het moederministerie
varieert bijvoorbeeld in sterke mate. In de nota Van
beleidsbegroting tot beleidsverantwoording (VBTB) wordt beschreven
dat over de bijdrage aan een zelfstandig bestuursorgaan dezelfde
informatie moet worden opgenomen als over de andere
begrotingsposten. De op te nemen informatie moet derhalve
betrekking hebben op beoogde en gerealiseerde effecten, prestaties
en activiteiten alsook de geraamde en besteedde middelen. Bij het
merendeel van de extern verzelfstandigde organisaties heeft dit
niet de vorm gekregen van een resultaatgericht interne en daarop
aansluitende planning- en controlcyclus.
Bij nieuwe externe verzelfstandigingen die vanaf het
begrotingsjaar 2000 plaatsvinden, worden de te verzelfstandigen
diensten mits opportuun - getoetst aan de instellingseisen die
eveneens voor de agentschappen gelden. De gedachte die hierachter
zit, is dat het relevante onderscheid tussen een zelfstandig
bestuursorgaan en een agentschap gelegen is in de inperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid. Beheers- of
bedrijfsvoeringsoverwegingen mogen voor de desbetreffende diensten
niet tot een afwijkende afweging leiden.
Het eerste op te richten zelfstandig bestuursorgaan waarvoor dit
van toepassing is, betreft het Centraal Bureau voor de Statistiek
van het ministerie van Economische Zaken. In het
interdepartementale beleidsonderzoek naar de bedrijfsvoering van
het CBS is de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan voorgesteld.
In een incidenteel geval wordt bij een bestaand zelfstandig
bestuursorgaan de planning- en controlrelatie met het
moederministerie alsnog vormgegeven conform het resultaatgerichte
besturingsmodel. In een interdepartementale beleidsonderzoek wordt
dit onderzocht voor het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)
van het ministerie van Justitie.
Hoe verhoudt dit zich tot de destijds benoemde noodzaak om
uitvoeringstaken zoveel mogelijk extern te verzelfstandigen omdat
dit mede een meer bedrijfsmatige uitvoering mogelijk zou maken?
De relatie tussen externe verzelfstandiging en een meer
bedrijfsmatige uitvoering is niet gelegd in termen van zoveel
mogelijk. Het geldende kabinetsbeleid inzake verzelfstandigingen
is verwoord in het rapport Verantwoord Verzelfstandigen. Het
rapport biedt een afwegingskader waarin de denkstappen aan de orde
komen, of de overheid een bepaalde taak (zelf) moet uitvoeren,
welke bestuurslaag en tenslotte welke bestuurlijk-organisatorische
vorm de meest ideale is.
In de laatste denkstap is het onderscheid tussen extern
(zelfstandig bestuursorgaan) en intern verzelfstandigen
(agentschap) begrepen. De vormgeving van een zelfstandig
bestuursorgaan wordt gekenmerkt door de inperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid. Aan de instelling van een
zelfstandig bestuursorgaan kunnen drie principiële overwegingen
ten grondslag liggen: (1) onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid, (2) participatie van
maatschappelijke organisaties is in verband met de aard van de
betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen en (3) strict
regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen.4 Daarnaast wordt in het rapport Verantwoord
Verzelfstandigen geconstateerd dat in de praktijk ook pragmatische
argumenten worden gehanteerd die een ruimere toepassing van
externe verzelfstandiging bepleiten. Dit betreft gevallen waar een
eenduidige aansturing van de uitvoering mogelijk is en de
ministeriële verantwoordelijkheid zonder risicos voor het
politieke primaat anders zou kunnen worden ingericht. Hieraan
wordt in de vraagstelling gerefereerd. Van belang is om te
beseffen dat in het genoemde rapport hier voorwaarden aan gesteld
worden, te weten een stabiele beleidsomgeving, geringe politieke
gevoeligheid en uitvoeringshandelingen van een
professioneel-technisch karakter.
Wordt overwogen om een resultaatgericht besturingsmodel ook
verplicht te stellen voor extern verzelfstandigde organisaties in
het kader van Kaderwet ZBOs?
Het resultaatgerichte besturingsmodel wordt vanaf 2000 waar
mogelijk toegepast voor externe verzelfstandigingen. Dit is in de
beantwoording bij vraag 6 uitgewerkt. Het streven is -om
vergelijkbaar met de agentschappen- tot een instellingsprocedure
voor zelfstandige bestuursorganen te komen. De
instellingsvoorwaarden en de instellingsprocedure voor
agentschappen zijn vastgelegd in een beleidslijn. Het is niet de
bedoeling dit met terugwerkende kracht het geval te laten zijn.
In welke mate moet een extern verzelfstandigd organisatieonderdeel
voldoen aan de instellingsvoorwaarden voor een agentschap om op
grond van de aanvangsdoorlichting te bepalen dat een organisatie
de potentie heeft om agentschap te worden? Wordt hiervoor
bijvoorbeeld een percentage gehanteerd?
De potentie om agentschap te worden, wordt met behulp van een
aanvangsdoorlichting gemeten. De doelstelling van deze
doorlichting is in de eerste plaats om in hoofdlijnen na te gaan
of een resultaatgericht besturingsmodel mogelijk is. Bijvoorbeeld:
heeft de dienst meetbare producten en diensten? Is dit niet het
geval, dan zal het niet mogelijk zijn een resultaatgericht
besturingsmodel in te voeren. In de tweede plaats heeft de
doorlichting tot doel om te bepalen hoeveel tijd nodig is om een
resultaatgericht besturingsmodel in te voeren. De uitgangspositie
van de dienst is daarvoor van wezenlijk belang en die wordt met de
doorlichting gemeten. Het antwoord op de vraag of de dienst
voldoende potentie heeft, wordt niet met behulp van een percentage
gemeten, maar wordt gegeven op grond van van ervaringen die het
Begeleidingsteam Verzelfstandigingen heeft met andere
verzelfstandigingen.
Kan de Kamer een voorstel om een tijdelijke agentschapstatus aan een
organisatie toe te wijzen afwijzen? Waarom is niet voorzien in een
voorhangprocedure voor het instellen van een tijdelijke
agentschapstatus?
Zie het antwoord op vraag 3.
Is de genoemde termijn van drie jaar waarin het tijdelijke
agentschap aan de instellingsvoorwaarden moet voldoen een harde of
een indicatieve termijn?
De genoemde termijn van drie jaar is indicatief. Er wordt bewust
een termijn genoemd om geen situatie te laten ontstaan dat
tijdelijke agentschappen ongelimiteerd kunnen blijven bestaan. Het
is uitdrukkelijk de bedoeling dat binnen afzienbare termijn alsnog
volledig aan de eisen van een resultaatgericht besturingsmodel
moet worden voldaan. Bij de aanvangsdoorlichting wordt bepaald
binnen welke termijn het redelijkerwijs mogelijk is om te voldoen
aan de instellingsvoorwaarden. Er wordt een instellingsbesluit
door de minister van Financiën en de vakminister getekend dat
geldt voor een bepaalde termijn. De betrokkenheid om binnen deze
termijn aan de voorwaarden te voldoen is naar verwachting
optimaal. Mocht het vereiste kwaliteitsniveau niet tijdig behaald
te kunnen worden, dan zal een verlenging van de tijdelijke status
wenselijk zijn; vanzelfsprekend voorzien van een motivatie van het
uitstel. Hierover wordt de Tweede Kamer dan geïnformeerd.
Wordt de Kamer in de periode dat een organisatie de tijdelijke
agentschapstatus heeft tussentijds geïnformeerd over de voortgang
op het voldoen aan de instellingsvoorwaarden voor de definitieve
agentschapstatus?
Het invoeren van een resultaatgericht besturingsmodel is een
complex veranderingsproces dat enige tijd in beslag neemt.
Weliswaar is het model vertaald in twaalf instellingsvoorwaarden;
deze hangen onderling nauw samen. Informatievoorziening over de
voortgang van het veranderingsproces kan deel uitmaken van de
mededeling over de bedrijfsvoering.
Indien na enige tijd blijkt dat de betreffende organisatie niet
kan voldoen aan de instellingsvoorwaarden voor een
agentschapstatus, wordt de tijdelijke status dan ingetrokken en
wordt de organisatie dan weer extern verzelfstandigd? Of blijft de
organisatie binnen de grenzen van het moederministerie onder het
gangbare verplichtingen-kasstelsel?
De keuze voor een (tijdelijk) agentschap betreft een bewuste keuze
gebaseerd op de kaders voor verzelfstandigingsbeleid- voor het
ongedaan maken van een beperking in de ministeriële
verantwoordelijkheid en te kiezen voor een resultaatgericht
besturingsmodel in combinatie met het voeren van een
baten-lastenadministratie. De aanvangsdoorlichting heeft tot doel
de in de vraag genoemde situatie te voorkomen. Het is niet
wenselijk dat de tijdelijke agentschapstatus niet wordt gevolgd
door de agentschapstatus. Problemen bij het veranderingsproces
zullen door draagvlak bij en inzet van alle betrokkenen moeten
worden opgelost. Het terugdraaien van een besluit tot instelling
van een tijdelijk agentschap is geen optie.