OPTA
Visie op telecommunicatie- en postmarkt
Visie op telecommunicatie- en postmarkt
OPTA: STEVIGE REGELS EN TOEZICHT BLIJVEN NODIG VOOR EFFECTIEVE
CONCURRENTIE
Den Haag 10 mei 2001. De concurrentie op de telecommunicatiemarkt is
in 2000 over het algemeen toegenomen. Prijzen voor eindgebruikers,
zoals
bedrijven en consumenten, zijn gedaald. Investeringen en
werkgelegenheid zijn gestegen en nieuwe diensten worden
geïntroduceerd. Door het opleggen van toegangsverplichtingen en het
beslechten van geschillen door OPTA kon de concurrentie zich zowel in
diensten als in netwerken verder ontwikkelen.
Dat staat te lezen in de VISIE OP DE MARKT die OPTA vanochtend heeft
gepubliceerd.
In het komende jaar wordt duidelijk hoe de nieuwe Europese
telecommunicatieregels eruit zullen zien. Als iets duidelijk naar
voren komt uit de evaluatie van OPTA en het voorgenomen Europese
beleid, is het dat stevige regels en toezicht voorlopig nodig zullen
blijven om te zorgen dat de al bereikte voordelen van concurrentie
behouden blijven en verder uitgebouwd kunnen worden. Voor de kortere
termijn 2001 geldt dat OPTA zich verder zal inspannen om te zorgen
voor toegang én tempo zodat concurrenten tijdig gelijke kansen hebben,
en eindgebruikers meer keuzemogelijkheden krijgen.
1 TELECOMMUNICATIEMARKT
De concurrentie op de telecommunicatiemarkt is sterker geworden,
prijzen voor afnemers zijn flink gedaald. Door de ontwikkeling van
nieuwe diensten en technologieën stijgt het investeringsniveau en de
werkgelegenheid. Grote marktspelers zijn bezig hun posities te
behouden en tegelijkertijd nieuwe posities op te bouwen. Nieuwe
toetreders ervaren concurrentie op een andere manier: zij moeten
strijden tegen de gevestigde ondernemingen in de markt. Deze gebruiken
hun leidende positie onder meer om de toetreders een hard battle te
presenteren bij binnenkomst. Toezicht in deze sector is daarom
broodnodig. Hiervoor moeten dan wel geschikte regels aanwezig zijn.
Dat is niet altijd het geval.
Netwerkcapaciteit
Er is een zeer sterke behoefte aan netwerkcapaciteit, bijvoorbeeld
door de toename van het internetverkeer. Concurrenten richten zich
vooral op het uitrollen van netwerken voor het verlenen van
breedbanddiensten. Het is zaak dat deze netwerkcapaciteit vanuit
publiek belang goed bewaakt wordt.
De regels over interconnectie, levering en toegang tot de netwerken
bepalen voor een deel het investeringsklimaat.
Vaste telefonie
Investeringen in het segment vaste telefonie zijn het afgelopen jaar
toegenomen. Het betreft hier zowel de traditionele dienstverlening,
als investeringen in het technologische platform voor de toekomst. Ook
concurrenten investeren fors in dit segment. De concurrentie op de
markt voor vaste openbare telefonie heeft in 2000 een impuls gekregen
door carrier preselectie. Dit betekent dat gebruikers makkelijker
kunnen kiezen voor een concurrerende aanbieder van telefonie. KPN is
verplicht hieraan mee te werken. De aanbieders concurreren met name op
de markt voor nationaal en internationaal verkeer. Bij het lokaal
bellen (binnen het basistarief) blijft KPN de goedkoopste. De
concurrentie is hier minimaal.
Prijssqueeze
Concurrerende aanbieders zitten steeds vaker klem door een te kleine
marge tussen eindgebruikers-tarieven die over de hele linie zijn
gedaald als gevolg van meer concurrentie, en gestegen
interconnectietarieven. Deze zogeheten prijssqueeze bedreigt de
ontwikkeling van gezonde
concurrentie op langere termijn omdat deze werkt als
toetredingsdrempel voor nieuwe aanbieders.
Voor dit probleem is dringend een oplossing gewenst en die zal OPTA
ook bieden.
Mobiele telefonie
De markt voor mobiele telefonie is in 2000 weer zeer sterk gegroeid.
Er zijn inmiddels ruim 10 miljoen Nederlanders met een mobiele
telefoon. De concentratie van marktaandelen in de markt is verder
afgenomen. Door de mogelijkheid van nummerbehoud (portabiliteit) is
overstappen naar een andere aanbieder gemakkelijker geworden.
De mobiele markt wordt vaak genoemd als voorbeeld van een
telecommunicatiemarkt waar de concurrentie goed op gang is gekomen.
Dat is maar ten dele waar. Tarieven zijn weliswaar gedaald, maar de
markt heeft een enorme groei doorgemaakt, zodat vaste kosten per
eenheid alleen al door volumegroei gedaald zijn. Het is niet meer dan
logisch dat dit aan gebruikers ten goede komt. Dat betekent nog niet
dat er dus ook overal goede concurrentie is. Het beeld is sterk
gedifferentieerd.
Er is een hevige concurrentie op de markt voor nieuwe abonnees. Die
concurrentie speelt zich nu nog af op het terrein van kortingen op
toestellen. Onduidelijk is of er sprake is van concurrentie op
abonnementstarieven en op tikken. De marktdoorzichtigheid op de
mobiele markt laat veel te wensen over. OPTA heeft de indruk dat er
een overmatig accent ligt op het aantrekken van nieuwe klanten met
weer het nieuwste model toestel. Hierdoor én door hoge kortingen
lijken de consumentenkeuzes minder rationeel.
Markten werken hier nog niet goed. De concurrentie op de markt voor
nieuwe abonnees wordt nog steeds gefinancierd uit de nog steeds te
hoge tarieven voor het bellen van vast naar mobiel. De tarieven voor
vast naar mobiel zullen meer in lijn met kosten moeten komen. Dat zal
de marktwerking kwalitatief verbeteren, maar kan een interventie van
de toezichtshouder nodig hebben.
Dat de mobiele markt gebreken heeft blijkt ook wel uit de bijzonder
hoge tarieven voor het bellen van en naar een mobiel toestel in het
buitenland. Dit is een grensoverschrijdend probleem. Dit vraagt dan
ook een internationale oplossing. In het samenwerkingsverband van de
Europese toezichthouders zullen hiervoor in 2001 initiatieven worden
genomen om dit probleem op te lossen. Het is echter waarschijnlijk dat
hiertoe de regelgeving moet worden aangepast.
Antennes
Een knelpunt op de mobiele markt betreft antennes. Er is een tekort
aan locaties waar antennes geplaatst kunnen worden en er bestaan
problemen bij het verkrijgen van (gemeentelijke) vergunningen. Eén van
de oplossingen voor dit probleem is om de antennemasten die er al zijn
beter te benutten (site sharing). OPTA heeft daarom begin 2000 regels
opgesteld over het delen van antenne-opstelpunten. De rechter meende
echter dat dit buiten de bevoegdheden van OPTA valt. Een uitspraak in
hoger beroep, van het College van beroep voor het bedrijfsleven, heeft
zeer onlangs uitgewezen dat OPTA beschikt over een ruimere
beoordelingsruimte bij de uitleg van vage normen in de wet dan eerder
bepaald. Deze bevoegdheden zijn belangrijk, zeker omdat bij het
uitrollen van de nieuwe UMTS netwerken opnieuw problemen te verwachten
zijn met het plaatsen en delen van antennemasten.
UMTS
Voor de ontwikkeling van de derde generatie mobiele telefonie, UMTS,
is ook aan de orde of het mogelijk en wenselijk is dat operators
gezamenlijk een volledig netwerk opzetten. Een arrangement kan naar de
mening van OPTA op gespannen staan voet met de achterliggende noties
van infrastructuurconcurrentie. Juist het naast elkaar bestaan van
netwerken zorgt voor dynamische concurrentie, voor structurele
prikkels en technologische innovatie. Het aanleggen van een enkel UMTS
netwerk houdt directe risicos in voor concurrentie. Het zal dan nodig
zijn om goede toegangswaarborgen te creëren en daarop toezicht uit te
oefenen. Dit betekent in dit scenario dat meer specifieke regels nodig
zullen blijven.
Internet
Directe toegang tot het aansluitnet van KPN is cruciaal voor
concurrenten om bijvoorbeeld snel internet via ADSL aan te bieden.
Hier is meer laagdrempelige toegang nodig. De instrumenten hiervoor
zijn inmiddels gereed en worden nu toegepast, zodat alle concurrenten
gelijke kansen hebben.
ADSL is een voorbeeld van innovatie die verstrekkende gevolgen voor de
markt heeft. Voor zakelijk gebruik zijn breedbanddiensten al niet meer
weg te denken. De markt voor huurlijnen met hoge capaciteit groeit al
jaren bijzonder sterk, en hier zijn de marktaandelen al aardig gelijk
verdeeld. Toch zijn de beschikbaarheid en de prijzen op de
huurlijnenmarkt nog zeer problematisch. De levertijden van huurlijnen
zijn lang en de prijzen zijn hoog, vergeleken met andere landen. OPTA
werkt eraan dat dit probleem in 2001 is opgelost en dat geen grote
afwijkingen met de markt in andere EU-landen meer bestaat.
Ook voor de consumentenmarkt is snel internet een belangrijke nieuwe dienst. In 2000 is de ontwikkeling hiervan achtergebleven op de voorspellingen. Dat is niet anders in de meeste Europese landen. De komende één à twee jaar zijn bepalend voor de verdere ontwikkeling van ADSL en de concurrentieverhoudingen in deze nieuwe markt. Om dat proces te begeleiden is sinds 1 januari 2001 een Europese Verordening van kracht, die rechtstreeks aan de toezichthouders extra middelen geeft voor waakzaamheid en ingrepen waar nodig.
Een cruciaal element in de ontwikkeling van nieuwe diensten is de ontbundeling van de aansluitlijn. Dit is een bron van vertraging bij de invoering van ADSL. OPTA heeft hiervoor reeds sinds 1998 stappen gezet. In 2000 is het tarief voor ontbundeling vastgesteld. Ook zijn richtsnoeren voor collocatie het plaatsen van apparatuur van concurrenten in centrales van KPN vastgesteld. OPTA heeft in 2000 te maken gehad met een aantal geschillen over met name operationele problemen (vaak capaciteitsproblemen) bij bijzondere toegang tot het netwerk van KPN. Het is zaak dat investeringen in voldoende mate én op tijd worden gedaan om collocatie mogelijk te maken.
Voor een evenwichtige ontwikkeling van concurrentie dienen
concurrenten van KPN op precies dezelfde condities als KPN zélf,
toegang tot consumenten te hebben. Het beginsel van non-discriminatie
zal zó worden toegepast dat KPN niet anderen mag afhouden van toegang
tot zijn centrales als KPN zélf nog niet gereed is voor afname van
haar eigen breedbandfaciliteiten.
Kabel
De core business van de kabelbedrijven blijft nog altijd het doorgeven
van televisieprogramma's. Bij doorgifte van omroepen zijn
kabelbedrijven verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot
toegang tot het netwerk. OPTA heeft ook in 2000 verschillende
geschillen in behandeling gehad over kabeltoegang door
programma-aanbieders.
De rol van de kabelbedrijven als aanbieder van telefonie is nog
beperkt. Kabelbedrijven spelen wel in toenemende mate een belangrijke
rol wat betreft internettoegang tegen een vast tarief. De positie van
kabelbedrijven is hier bijzonder te noemen. Kabelbedrijven hoeven tot
op heden geen toegang tot hun netwerk te verlenen aan andere
telecommunicatiebedrijven of internetproviders. Op dit moment betekent
dit dat zij bij het aanbieden van breedband- c.q. tikkenloze diensten
vaak een regionale monopoliepositie hebben. In het kader van het
kabinetsvoornemen de kabelbedrijven te verplichten ook toegang te
verlenen aan andere partijen (vooral internetproviders), is de markt
geconsulteerd over de door OPTA en NMa opgestelde definitie van de
markten voor smalband en breedband internettoegangsdiensten. Voor het
eind van dit jaar komt OPTA met een nadere, meer specifieke analyse.
2- POST
De situatie op de postmarkt is vergelijkbaar met de
telecommunicatiemarkt van een aantal jaren geleden. De liberalisering
verloopt traag, maar de Nederlandse postmarkt presteert niet slecht in
vergelijking met het buitenland. OPTA ziet het hierbij als haar taak
om toe te zien op een zo goed mogelijk prestatieniveau van de
monopolist. Daarnaast zal OPTA meer dan tot nu toe de mogelijkheden
signaleren om de wettelijke instrumenten op dit punt aan te
scherpen.
3- HET BELEID VAN OPTA BELEID, DE REGELGEVING, DE TOEKOMST VAN
TOEZICHT
Nederland heeft behoorlijk wat bereikt qua marktwerking in de
telecommunicatiesector. Er is evenwel sprake van een kenterend
investeringsklimaat. Bovendien worden de marktstructuren op de
deelmarkten nog steeds door slechts enkele bedrijven beheerst en is
het de vraag of dit snel wezenlijk zal veranderen. Dit betekent dat
OPTA hard zal blijven werken aan bestendige concurrentie.
Een belangrijk knelpunt is de vertraging die nieuwe aanbieders ondervinden bij het toetreden tot de markt of het aanbieden van nieuwe diensten. Nieuwe toetreders hebben toegang nodig tot de netwerken van ex-monopolisten. Anders kunnen zij geen klanten bereiken. Die toegang moet bovendien tijdig worden verleend. Leidende principes voor het optreden van OPTA zijn dan ook om te zorgen voor gelijke toegang. Ook als dat betekent dat de voormalige monopolist zelf moet wachten met nieuwe diensten die door anderen worden voorgesteld. First mover advantages spelen in de dynamische telecommunicatiemarkt een sleutelrol bij het verwerven van marktaandelen.
Tijdigheid betekent ook iets voor het optreden van de toezichthouder. Het aantal geschillen is sterk toegenomen. De geschilprocedures zijn vaak lange juridische procedures waarmee impliciet de leveringstermijn van de gevraagde dienst wordt uitgesteld. De mogelijkheid om geschillen in te dienen is onmisbaar om de marktwerking op gang te brengen. Hiertoe is echter een zorgvuldige aanpak door OPTA noodzakelijk. Een nadeel ontstaat als nieuwkomers door de lange geschilprocedures later op de markt komen met nieuwe diensten dan de zittende partijen, en ze dus niet in staat zijn een first mover advantage te behalen. OPTA heeft tempo dan ook als speerpunt voor het interne beleid in 2001 benoemd. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de mogelijkheden om het palet aan instrumenten voor een efficiënte geschilbeslechting uit te breiden waardoor procedures een snellere doorlooptijd krijgen. OPTA zal in 2001 aandacht schenken aan het stroomlijnen van interne processen, waardoor een efficiëntere en doelmatigere besluitvorming tot stand kan komen
Regelgeving
Het is wenselijk is om de huidige regelgeving te bezien op
mogelijkheden tot verbetering. Dat gaat verder dan de herziening van
de Europese regels, die dit jaar naar verwachting tot afronding komt
maar pas eind 2002 in de Lidstaten moet zijn ingevoerd. OPTA heeft de
afgelopen periode dikwijls gewezen op hiaten en gebreken in wet- en
regelgeving. Zo kan OPTA niet uit eigen initiatief optreden, maar moet
wachten tot er een geschil is aangemeld. Dit beperkt de effectiviteit
en snelheid van handelen aanzienlijk en betekent onnodige inperking
van de slagkracht van het Nederlandse toezicht, in vergelijking met
andere landen waarmee wij wedijveren op het gebied van de
netwerkeconomie. Het belang van de samenwerking tussen de
toezichthouders in Europa neemt toe. Met het oog hierop speelt OPTA
een voortrekkersrol binnen het samenwerkingsverband van de Europese
regulators, de IRG.
Toekomst van toezicht
Naar aanleiding van de evaluatie van OPTA zal aan de orde komen hoe de
inrichting van het sectorspecifieke toezicht eruit moet zien. In haar
VISIE OP DE MARKT geeft OPTA aan dat er vooralsnog aanzienlijke
specifieke inspanningen nodig zijn om de ontwikkeling van concurrentie
te bewaken. Dat blijkt ook uit het omvangrijke pakket aan
herzieningsvoorstellen waarover in Brussel momenteel onderhandeld
wordt. OPTA vindt dat voor effectief toezicht een specifieke
inspanning nodig zal zijn, waarbij van belang is om expertise te
bundelen, een logisch samenhangend takenpakket aan
toezichtsactiviteiten te organiseren en waarbij middelen en regels
worden verschaft die garant staan voor slagvaardigheid.
De complete tekst van de VISIE OP DE MARKT wordt gepubliceerd op de
website van OPTA: WWW.OPTA.NL
OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit) bestaat
sinds 1997 en is door de Nederlandse overheid belast met het houden
van toezicht op de Nederlandse post- en telecommunicatiemarkt. OPTA
heeft verder tot taak zorg te dragen voor voldoende concurrentie in
deze markten. Daartoe heeft zij een aantal taken en bevoegdheden, die
in de wet zijn vastgelegd. Besluiten worden genomen door het
onafhankelijke college van OPTA en zijn voor de verschillende
marktpartijen bindend.
Noot voor de redactie,