Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Toespraak staatssecretaris Gijs De Vries over Gemeentelijke Internationale Samenwerking
Een toespraak bij het onderwerp BZK en de Europese Unie 28 maart 2001
De wereld rond in tachtig dagen. Voor die uitdaging stond de hoofdpersoon uit het befaamde boek van Jules Verne. Nog geen eeuw geleden was het een bijna ondenkbare prestatie. Dat is tegenwoordig nauwelijks nog voor te stellen aan het begin van dit nieuwe millennium. De wereld is een global village, mede als gevolg van de verbetering van wereldwijde communicatie- en transportmiddelen, waardoor de wereldproblematiek in het dagelijkse leven van burgers binnendringt. Burgers worden zich meer bewust van de complexiteit van hun internationale omgeving; niet weinigen raken ook op een of andere wijze betrokken bij de situatie elders in de wereld. De Europese Unie is uitgegroeid tot de vierde bestuurslaag van ons land.
Grenzen vervagen niet alleen voor de burger, maar ook voor het binnenlands bestuur. Interstatelijke en intergemeentelijke contacten nemen toe, met name in Europa. Decentrale overheden nemen deel aan grensoverschrijdende bestuurlijke netwerken. In de ontwikkeling van het denken van de Europese Commissie over de toekomst van de Europese Unie nemen steden en regios een belangrijke plaats in. Hier en daar klinken geluiden om de schaal van het binnenlands bestuur in ons land meer af te stemmen op de grootte van lokale en regionale autoriteiten elders in Europa. De samenwerking van Nederlandse gemeenten met Midden- en Oost-Europese lokale overheden heeft een aanzienlijke impuls gekregen na de Val van de Berlijnse Muur in 1989. Gezamenlijk spelen de rijksoverheid en decentrale overheden in op de aanstaande uitbreiding van de EU met landen in Centraal- en Oost-Europa. Nederlandse lokale overheden ondersteunen hun partners in Midden- en Oost-Europa bij de implementatie van Europese wet- en regelgeving. Ook bij de noodzakelijke versterking van het openbaar bestuur en de rechtsstaat ten oosten van de Oder wordt nuttig gebruik gemaakt van de deskundigheid en de ervaring in het Nederlands binnenlands bestuur. Zo wordt bijstand verleend bij de organisatie van verkiezingen.
Historie
Wat betreft gemeentelijke ontwikkelingssamenwerking kenmerkte de houding van de rijksoverheid zich zon 25 jaar geleden aanvankelijk nog door afwachtendheid of afwijzing. Het verlenen van ontwikkelingshulp werd gezien als een taak van het rijk. Gemeenten werd weinig ruimte toebedacht voor wat betreft activiteiten ten aanzien van het buitenland. Vanaf het einde van de jaren zeventig, begin jaren tachtig vond een omslag in denken plaats, en werden gemeentelijke activiteiten met betrekking tot
ontwikkelingssamenwerking niet alleen toegestaan, maar zelfs door het rijk gestimuleerd. Er vond een vermaatschappelijking van het gemeentelijke ontwikkelingsbeleid plaats. Daarnaast werd de houding van het rijk ten aanzien van gemeentelijke bemoeienissen met het buitenland in de jaren tachtig ingegeven door de kernwapenproblematiek. Hellevoetsluis en Arnhem werden van rijkswege berispt vanwege hun lokaal gevoerde
anti-kernwapenbeleid, dat indruiste tegen het landelijke beleid. Ook de Apartheidspolitiek in Zuid-Afrika zorgde voor de nodige frictie. Gemeentelijke maatregelen, zoals besluiten om geen zaken meer te doen met bedrijven die banden hadden met Zuid-Afrika, en besluiten om geen Zuid-Afrikaanse produkten meer te kopen, werden niet door de regering gewaardeerd.
Inmiddels doet ruim driekwart (76%) van alle Nederlandse gemeenten iets aan internationale samenwerking. Van de gemeenten groter dan 50.000 inwoners ligt dat percentage zelfs op 92%. Honderdzeventig gemeenten werken samen met ontwikkelingslanden en ongeveer 250 gemeenten met landen in Midden- en Oost-Europa. Het aantal contacten met zowel ontwikkelingslanden als Midden- en Oost-Europese landen is de laatste jaren sterk toegenomen. Good governance
In dit verband zou ik de aandacht willen vragen voor de grote betekenis van goed openbaar bestuur, van good governance. Het belang van good governance wordt in toenemende mate onderkend, zowel binnen als buiten de Europese Unie. Hierbij gaat het om fundamentele normen als democratische besluitvorming, transparantie van de overheid, verantwoordingsplicht, versterking van de rule of law, corruptiebestrijding, vrijheid van meningsuiting en respect voor mensenrechten. Goed bestuur is echter ook het resultaatgericht en efficiënt aanwenden van beschikbare gemeenschapsmiddelen ten behoeve van het algemeen nut. Het succes van overheidsbeleid staat of valt met het al dan niet voldoen aan de essentiële voorwaarden van effectiviteit en efficiëntie.
De bevordering van goed openbaar bestuur is een uitdaging die op alle niveaus moet worden aangegaan. Binnen mondiale organisaties als de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) en de Wereldbank is het besef doorgebroken, dat zonder deugdelijk handelen van de overheid de verwezenlijking van de mondiale ontwikkelingsdoelstellingen een illusie is. Ook op Europees niveau wordt de kwaliteit van het openbaar bestuur in toenemende mate tot een politiek thema. De Europese beleidsagenda heeft zich verbreed. Naast de klassieke aspecten van economische integratie behartigt de Unie inmiddels taken die vroeger werden gerekend tot de exclusieve competentie van de nationale staat, zoals monetair beleid, politiezorg en justitie. Er is sprake van een ontwikkeling van negatieve integratie (opheffen van handelsbelemmeringen) naar positieve integratie door middel van wetgeving en beleidscoördinatie. Dit vergt een actief en effectief overheidsoptreden, zowel op nationaal als op Europees niveau. Deze verbreding van de beleidsagenda op het snijvlak van nationaal en Europees bestuur doet belangrijke vragen rijzen naar de slagvaardigheid en democratische legitimatie van de betrokken overheden - vraagstukken dus van good governance. Nota European Governance
Ook de verhouding tussen de verschillende bestuurslagen in Europa staat centraal in de discussie. In oktober 2000 presenteerde de Europese Commissie een werkprogramma voor de opstelling van nota over European Governance, die volgens plan in juli van dit jaar zal worden uitgebracht. In deze nota - die in bureaucratisch jargon ten onrechte als Witboek door het leven gaat - wordt uitwerking gegeven aan één van de strategische doelstellingen van de Commissie, namelijk het bevorderen van nieuwe vormen van bestuur in de Europese Unie. Daarnaast zal worden ingegaan op de betrekkingen tussen het lokaal bestuur en de EU. Een betere institutionele en tegelijkertijd democratisch gelegitimeerde inbedding van de lokale en regionale bestuurslaag in de Unie en van de Unie zelf is niet alleen nuttig voor de betrokken regios en gemeenten, maar ook voor de EU als geheel: hierdoor, zo verwacht althans de Commissie, kan de Europese Unie dichterbij de burger worden gebracht. Het lokale bestuur is in vele opzichten het meest zichtbare en meest nabije overheidsniveau voor de (Europese) burger en kan ook gezien worden als hoeksteen van de democratie. Goed bestuur, zo moge duidelijk zijn, houdt dus niet op bij de grens. Daar waar grensoverschrijdende en, meer algemeen gesproken, internationale samenwerking van decentrale overheden bijdragen aan good governance, wordt een wezenlijk belang van de burger gediend. Goed lokaal bestuur
Kunnen wij nog een stap verder gaan? Is samenwerking met zustersteden of buurregios in andere landen wellicht als zodanig een aspect van goed decentraal bestuur geworden? Hoewel de stelling mij in zijn algemeenheid vooralsnog niet van toepassing lijkt op de Nederlandse decentrale overheden als zodanig, gaat hij in een aantal specifieke gevallen wel degelijk op. Samenwerking met buurgemeenten in België en Duitsland is van rechtstreeks belang voor de kwaliteit van bestuur in een groot aantal grensgemeenten. Denkt u bijvoorbeeld maar aan de rampenbestrijding. Of neem het minderhedenbeleid. Veel Nederlandse gemeenten zien zich gesteld voor de moeilijke taak van de integratie van minderheden. Samenwerking met partner-overheden in de landen van herkomst kan dan zeer lonend zijn, iets waar ik later nog op zal terugkomen in het kader van samenwerking met de Antillen en Aruba. In deze en vergelijkbare gevallen is internationale samenwerking dus geboden uit het oogpunt van de kwaliteit van bestuur.
Op een tweetal aspecten van het internationale werk van decentrale overheden wil ik nader ingaan: de samenwerking met Centraal- en Oost-Europa, en de samenwerking binnen de Europese Unie. Centraal- en Oost-Europa
Voor de twaalf kandidaat-lidstaten geldt dat goed openbaar bestuur in alle geledingen van cruciaal belang is voor een voorspoedige integratie in de Europese Unie. Maar het bevorderen van transparantie en integriteit, van doelmatigheid en democratische verantwoording vertegenwoordigt natuurlijk in de eerste plaats een hoog intrinsiek belang. De Unie heeft hier een unieke kans om substantieel bij te dragen aan de kwaliteit van het bestuur en de rechtsbescherming op het gehele continent. Dit is in letterlijke en figuurlijke betekenis een historische verantwoordelijkheid. Daarbij is samenwerking vereist tussen de overheden van de huidige en de toekomstige lidstaten van de EU. Op alle niveaus: Europees, nationaal, regionaal (provinciaal) en lokaal. Zaak is dat de activiteiten die op de verschillende niveaus worden ontplooid, elkaar aanvullen. De bevordering van goed lokaal bestuur dient te worden gezien als een samenspel van medeoverheden. Elk overheidsorgaan kan (met de eigen kennis en ervaring) een specifieke meerwaarde bieden door samenwerking met internationale partners op hetzelfde niveau. Of het nu gaat om een gemeente, een provincie of een ministerie. Elke bestuurslaag heeft een eigen rol te spelen in de internationale samenwerking. Gemeenten (en provincies) worden daarbij door het rijk gezien als medeoverheden, die beschikken over eigen bevoegdheden en eigen
verantwoordelijkheden. Daar hebben zij in de loop der jaren de nodige kennis en ervaring mee opgebouwd en het is van belang dat zij anderen daarin laten delen. Het aangaan van bilaterale samenwerkingsrelaties door Nederlandse gemeenten met partners in Midden- en Oost-Europa juich ik dan ook van harte toe. Het gevaar bestaat wel dat de uitwisseling van kennis, van ervaring te geïsoleerd blijft, wanneer enkel het middel van bilaterale banden tussen individuele gemeenten wordt gehanteerd. Ik zie hier een rol weggelegd voor het VNG en het rijk, in het bijzonder voor het ministerie van BZK. Ik doel op de samenwerkingsprogrammas met Hongarije en Tsjechië, waarvoor reeds de nodige voorbereidingen zijn dan wel worden getroffen. In dit kader zullen ideeën en ervaringen worden uitgewisseld over hervorming en verbetering van het openbaar bestuur op centraal, regionaal en lokaal niveau. Concrete themas die in de samenwerking met het Hongaarse ministerie van Binnenlandse Zaken aan de orde kunnen komen, zijn onder andere intergemeentelijke samenwerking en samenwerking tussen de verschillende bestuurslagen. Ook wordt gedacht aan het opstellen van trainingsprogrammas voor ambtenaren en bestuurders van lokale en regionale overheden en dan met name aan het voor de langere termijn creëren van de hiervoor benodigde institutionele onderwijscapaciteit. In het geval van Tsjechië zijn, wederom in nauwe samenwerking met de VNG, voorbereidingen gaande om naar analogie van het Nederlandse voorbeeld (de Teleac-cursus Leden van de raad) een pakket van opleiding en training te creëren voor (nieuw) gekozen functionarissen in het lokaal bestuur aldaar. Vooralsnog gaat ter voorbereiding op toetreding tot de EU de aandacht vooral uit naar Hongarije en Tsjechië. Daarnaast wordt ook samengewerkt met andere kandidaat-lidstaten zoals Polen.
Europese Unie
In de tweede plaats zou ik enige kantekeningen willen maken bij de samenwerking tussen decentrale overheden binnen de Europese Unie. Na de Tweede Wereldoorlog hebben veel gemeenten contacten aangeknoopt met partners in de andere lidstaten van de toenmalige Europese Gemeenschap. Veel van deze stedenbanden of jumelages bestaan nog altijd; andere zijn in de loop der jaren een stille dood gestorven. Daarnaast bestaan er van oudsher internationale organisaties en koepels van gemeenten en regios. Ik noem de Raad van Europese Gemeenten en Regios (de Europese tak van de wereldwijd opererende International Union of Local Authorities), het Congres van de Lokale en Regionale Autoriteiten van de Raad van Europa, de Vergadering van Europese Regios, en - sinds het Verdrag van Maastricht - het Comité van de Regios van de EU. In de derde plaats ontwikkelen zich de laatste jaren tal van min of meer informele netwerken tussen decentrale overheden, zoals Eurocities. Zeker de laatste ontwikkeling, netwerkvorming, biedt interessante perspectieven. Mits goed vormgegeven kunnen deze netwerken door middels van benchmarking, peer review en andere technieken veel bijdragen aan de beleidsontwikkeling van de deelnemers. Een aardig voorbeeld is het recente initiatief van een negental Europese steden, waaronder Amsterdam, om gezamenlijk een nieuwe generatie stadsbussen aan te schaffen. Deze milieuvriendelijke bussen lopen op waterstof en zuurstof en stoten geen gevaarlijke stoffen uit, maar stoom. Samen sta je bij zon aanschaf sterker. Intussen roept de bonte verscheidenheid van samenwerkingsvormen, waarvan ik zojuist de contouren heb geschetst, wel enige vragen op. Met inter-institutionele concurrentie hoeft niets mis te zijn
- denk aan Maos duizend bloemen - maar zijn al die koepelorganisaties niet wat veel van het goede? Zou de slagkracht niet kunnen verbeteren als de mogelijkheden van taakverdeling en fusie wat actiever zouden worden verkend?
Zou er bovendien niet veel te winnen zijn bij een betere informatievoorziening over de internationale activiteiten van decentrale overheden? De jumelages, netwerken en Europese koepels hebben gemeen dat zij onderling niet veel aan
informatie-uitwisseling doen. Hoeveel Nederlandse gemeenten hebben inzicht in wat andere Nederlandse gemeenten aan goede of slechte ervaringen opdoen - laat staan gemeenten in andere lidstaten? En wat hoort de burger ervan? Worden de inzichten en ervaringen die over de grens zijn opgedaan, gedeeld met de bevolking? Worden burgers betrokken bij het beleid? Blijft er niet nog veel hangen in de onderlinge circuits van de betrokken ambtenaren en politici? Ik ben van mening dat nog altijd te weinig wordt gekeken naar de ideeën en ervaringen in andere landen. Hoewel de situatie in elk land op zich staat, zou via bijvoorbeeld benchmarking toch meer voordeel gehaald kunnen worden uit interessante initiatieven die in andere landen worden ontplooid dan nu het geval is. Ik denk bijvoorbeeld aan maatregelen om met behulp van nieuwe media (ICT) tot een betere dienstverlening aan de burger te komen. Landen als Denemarken en Finland zijn bijvoorbeeld al veel verder gevorderd met interactief bestuur dan wij hier in Nederland. De daar ontplooide initiatieven verdienen hier de aandacht. Ook de ervaringen met bestuurlijke vernieuwing in ons eigen land zijn te waardevol om niet te delen over de nationale grenzen heen. Het is dan ook zaak om te komen tot een betere uitwisseling van ideeën en ervaringen tussen de verschillende landen onderling. In dit verband wil ik in de eerste plaats de aandacht vestigen op de schat aan informatie die in OESO-verband is en wordt vergaard. De talrijke rapporten over het openbaar bestuur in een groot aantal landen in de wereld bieden bij uitstek de gelegenheid om van elkander te leren.
Een concrete stimulans van de uitwisseling van kennis en ervaring over de grenzen heen zou verder een interactieve website op het internet zijn, waar individuele gemeenten hun eigen best practices kunnen delen met een breed internationaal publiek van ambtenaren, bestuurders, burgers, wetenschappers en journalisten. Een voor de hand liggende initiatiefnemer voor de opening van een dergelijke interactieve databank is in mijn ogen de Europese Commissie, in nauwe samenwerking met het Comité van de Regios. Nederlandse Antillen
Een ander onderwerp. Als staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties houd ik mij onder andere bezig met het beleid inzake de Nederlandse Antillen en Aruba. Vandaar dat ik nog enkele woorden wil wijden aan de samenwerking met de Antillen en Aruba, al gaat het binnen het Koninkrijk natuurlijk strikt genomen niet om internationale samenwerking. De ervaringen van de zogeheten Antillianengemeenten in Nederland kunnen ook interessant zijn voor andere gemeenten die eveneens te maken hebben met integratie van minderheden.
In de eerste plaats spreek ik mijn waardering uit voor de initiatieven die de VNG de afgelopen jaren ten aanzien van de Nederlandse Antillen en Aruba heeft ontplooid. Voor de Antillen is de ledenrelatie met de VNG van groot belang gezien de grote behoefte aan externe kennis en expertise. Ik spreek de hoop uit dat de Antilliaanse regering spoedig besluit het stage- en uitzendprogramma van de VNG te verlengen. Met dit programma heeft de VNG goed werk verricht. Tot 1999 hebben er meer dan 40 uitwisselingen plaatsgevonden. Ik hecht belang aan dit initiatief, als onderdeel van mijn beleid om ook op de Antillen good governance waar mogelijk te bevorderen. Momenteel wordt bezien hoe het VNG-programma een plaats kan krijgen binnen het meerjarenprogramma voor bestuurlijke ontwikkeling, waarover ik binnenkort overeenstemming hoop te bereiken.
Ondersteuning gemeenten
Voor een aantal gemeenten wordt de relatie met de Antillen in belangrijke mate bepaald door de problematiek rond jonge Antilliaanse nieuwkomers. Het kabinet steunt de aanpak van de gemeenten om grip te krijgen op deze problematiek. In oktober 2000 heeft de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid 24 miljoen gulden beschikbaar gesteld voor de 7 zogenaamde Antillianengemeenten. De plannen die door de bijdrage worden ondersteund, worden vanaf 1 april in uitvoering genomen. Naast deze financiële ondersteuning streeft het Rijk ernaar om de groep Antilliaanse nieuwkomers beter inzichtelijk te maken. Nog dit jaar zal het mogelijk worden om persoonsgegevens tussen de Nederlandse GBA en de bevolkingsadministraties van Aruba en de Antillen elektronisch uit te wisselen. Hierdoor kunnen gemeenten tijdig van de komst van een Antilliaanse nieuwkomer op de hoogte worden gesteld.
Afstemming tussen gemeenten onderling en gemeenten en Rijk De aanpak van de problematiek op gemeentelijk niveau vereist natuurlijk maatwerk. Ik stel vast dat steeds meer gemeentebestuurders en ambtenaren naar de Antillen afreizen om beter inzicht te krijgen in de achtergronden van de problematiek. Recentelijk brachten bestuurders uit Dordrecht en Capelle aan den IJssel een bezoek aan de West. Deze bezoeken kunnen zeer nuttig zijn. Gemeenten kunnen waardevolle kennis opdoen voor het ontwikkelen van een specifiek op Antillianen gericht beleid. De Antillen kunnen voorts profiteren van de ondersteuning die zij op tal van gebieden van onze gemeenten ontvangen.
De effectiviteit van gemeentelijke reizen naar de Antillen zou door een tweetal initiatieven verder kunnen worden vergroot. Goede voorbereiding is uiteraard noodzakelijk. Veel kennis en ervaring kan beschikbaar worden gesteld door de medewerkers van de directies Koninkrijksrelaties en Integratie Minderheden van het ministerie van BZK. Tijdig overleg tussen gemeenten en BZK kan sub-optimale resultaten helpen voorkomen. Ook overleg met andere Antillianengemeenten, vooraf en achteraf, is van groot praktisch belang, niet in de laatste plaats omdat nogal wat Antillianen in Nederland veelvuldig van woonplaats wisselen. Ik zou op dit punt dan ook willen pleiten voor een betere coördinatie tussen de gemeenten, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Nederlandse Vertegenwoordiging te Willemstad. Ook hier geldt dat het uitwisselen van best practices een praktisch en nuttig instrument zou kunnen zijn om alle gemeenten te laten profiteren van de kennis die beschikbaar is. Minister van Boxtel en ik nemen hiertoe graag binnenkort het initiatief.
Tot slot
Internationale samenwerking speelt zich inmiddels af op alle niveaus van de samenleving. Niet alleen nationale overheden werken met elkaar samen, ook lokale overheden hebben elkaar in grensoverschrijdend verband gevonden. Omdat lokale overheden dicht bij de burger staan, kunnen burgers rechtstreeks worden betrokken bij de verschillende samenwerkingsvormen. Nederlandse gemeenten dragen bij aan beter lokaal bestuur in landen waar dit nodig is. Als de wereld steeds meer een global village wordt, en Europa steeds meer één, moeten de verschillende overheden op die ontwikkelingen inspelen. Zo werken zij aan de verwezenlijking van de internationale rechtsorde, in de geest van de Nederlandse grondwet. Zo werken zij aan een Europa van en voor de burgers, in de geest van de Europese verdragen.
Ik spreek graag mijn waardering uit aan het adres van de VNG, die de internationale samenwerking tot thema van dit congres heeft gemaakt. Het is goed dat bestuurders de gelegenheid wordt geboden te horen wat anderen doen, en uit te leggen welke inzichten zij zelf hebben opgedaan. Ik ben benieuwd naar uw ervaringen; ongetwijfeld leent het verslag van uw besprekingen zich voor nader overleg met de betrokken ministeries, waaronder BZ en BZK. Wij kunnen van elkaar leren. Ik wens u daarom een vruchtbare en tevens aangename bijeenkomst toe.