Toespraak staatssecretaris Gijs de Vries, over het lokaal bestuur
in Europees perspectief voor de Raad voor Europese Gemeenten en
Regios
Een toespraak bij het onderwerp BZK en de Europese Unie
29 maart 2001
Geacht bestuur, dames en heren,
Ik wil het in mijn betoog hebben over het lokaal bestuur in Europa
in democratisch perspectief. Hoe moet het lokaal bestuur in
Europa, in de lidstaten van de EU, functioneren om bij te dragen
aan een goede en democratische bestuursvoering?
Sprekend over een aspect van de toekomst is het echter vaak
verhelderend om eerst even terug te kijken en op een rij te zetten
hoe de zaken er in het verleden bij stonden.
Het lokaal bestuur in het verleden
Wat leert zon terugblik over het lokaal bestuur in Europa?
In de eerste plaats valt op dat in veel Europese staten het lokaal
bestuur heel oud is. De gemeenten en hun directe voorlopers kennen
een geschiedenis die teruggaat tot de vroege middeleeuwen. Veel
nationale staten zijn van aanmerkelijk jongere datum.
In het verlengde van die eerste constatering is het opmerkelijk
dat het lokaal bestuur zich door de eeuwen heen heeft weten te
handhaven. Dat was alleen mogelijk door aanpassing aan de zich
wijzigende omstandigheden. Zo is het takenpakket van de gemeenten
vandaag de dag heel anders dan honderd jaar geleden. Gemeenten
zijn er - zo lijkt het - in geslaagd hun functionele legitimatie
te behouden.
Daarnaast is het gemeentelijk bestuur ook institutioneel
mee-geëvolueerd met de veranderende normen. In de meeste Europese
staten werd het lokale bestuur in de loop van de 19e eeuw
gedeeltelijk gedemocratiseerd; dat wil zeggen dat toen een door
middel van een beperkt kiesrecht gekozen lokale
volksvertegenwoordiging werd ingevoerd. In de meeste Europese
landen kwam het algemeen mannenkiesrecht echter niet eerder dan
direct na de Eerste Wereldoorlog tot stand. In Frankrijk, België
en Italië volgde het algemeen vrouwenkiesrecht zelfs pas na de
Tweede Wereldoorlog.
Democratisch lokaal bestuur met reële taken van groot belang
Zowel ten aanzien van het takenpakket als ten aanzien van de
inrichting van het gemeentebestuur bestaan er - naast deze
overeenkomsten - ook aanzienlijke verschillen. Die verschillen
zijn nog groter als ook de politiek-bestuurlijke cultuur in
ogenschouw wordt genomen. Dat geldt zelfs voor gemeenten in één
land.
Toch is de overeenkomst meer in het oog springend: met
uitzondering van heel kleine en dus zwakke gemeenten bieden de
gemeenten in Europa de mogelijkheid voor burgers om direct of door
middel van gekozen vertegenwoordigers belangrijke besluiten te
nemen over tal van zaken die hun eigen (hun directe) leefomgeving,
zowel fysiek als sociaal, betreffen.
Dit democratisch èn functioneel gelegitimeerde lokale bestuur
vormde en vormt daarmee een essentieel onderdeel voor de
legitimatie van de overheid als geheel. De gemeente is voor veel
Europese burgers het gezicht van de overheid.
Anders gezegd: zonder een in democratisch opzicht goed
functionerend lokaal bestuur, dat bovendien ook echt over iets
gaat, is het al gauw slecht gesteld met dé politiek en hét bestuur
in het algemeen.
De uitdaging
Dit grote belang van het lokale bestuur voor de overheid als
geheel brengt met zich dat politici en bestuurders zich
voortdurend moeten afvragen of het functioneren van
gemeentebesturen nog steeds aan de maat is en bovendien of het
niet (nog) beter kan. Hiervoor is in de eerste plaats een goed
inzicht in voor het lokaal bestuur relevante ontwikkelingen
vereist.
Als ik mijzelf de vraag stel of het lokaal bestuur in Europa in
democratisch opzicht adequaat is toegerust voor de uitdagingen van
de nieuwe eeuw, durf ik die vraag niet zonder meer bevestigend te
beantwoorden.
Ik signaleer ten aanzien van het democratisch functioneren van het
lokaal bestuur in Europa een viertal, onderling met elkaar
samenhangende, problemen; problemen die overigens ook voor de
nationale politiek gelden.
1. De dalende opkomst bij lokale verkiezingen
In Nederland is de opkomst bij raadsverkiezingen de laatste
decennia geleidelijk gedaald tot 59,5%. In de meeste Duitse Länder
is bij lokale verkiezingen sprake van een vergelijkbare daling. Zo
schommelde in Hessen de opkomst in de jaren tot 1985 ronde de 75%;
daarna daalde zij tot ruim 60%. Het is verleidelijk deze daling
als iets exclusiefs Noordwest-Europees te beschouwen. Dat is
echter niet juist. In Portugal bedroeg de opkomst bij de laatste
lokale verkiezingen ook maar nauwelijks 60%. Bij de eerste ronde
van de Franse lokale verkiezingen van deze maand kwam amper de
helft van de kiezers opdagen in het stembureau. In 1983 bedroeg de
opkomst bij deze verkiezingen nog bijna 65%. In de tweede ronde
was de opkomst hoger, mogelijk omdat de kiezers toen het gevoel
hadden dat er werkelijk iets te kiezen viel.
In enkele landen is de opkomst bij lokale verkiezingen hoog
gebleven. Soms is de verklaring daarvoor gemakkelijk. Zo bestaat
in België nog steeds opkomstplicht. In Zweden vinden lokale,
provinciale en nationale verkiezingen op dezelfde dag plaats. Een
dergelijke gemakkelijke verklaring is echter niet voor handen voor
de hoge opkomstcijfers bij de Italiaanse
gemeenteraadsverkiezingen: rond de 80% in 1996!
Daar staat tegenover dat in Groot-Brittannië de opkomst bij lokale
verkiezingen altijd gering is geweest: nooit meer dan 40%.
Over de oorzaak van deze afnemende opkomst en over remedies voor
dit probleem is veel geschreven. Het is echter niet eenvoudig om
een sluitende verklaring te geven.
De meest plausibele verklaring is dat burgers het laten afweten
omdat er in hun ogen onvoldoende te kiezen valt. Dat zegt mogelijk
iets over de eigen vrije beleidsruimte van gemeenten (die is in
Groot-Brittannië inderdaad gering). Het zegt zeker iets over de
politieke cultuur in veel gemeenten. Om met de Amerikaanse
politicus George Wallace te spreken (die een goede neus had voor
onlustgevoelens bij de burgers): te vaak is het verschil tussen
partij A en partij B niet meer dan dat tussen tweedledee en
tweedledum.
Als het bij de stembus echt over iets gaat, komen de kiezers wel.
Ik wijs ter illustratie op het referendum dat vorige maand in de
Noord-Nederlandse stad Groningen plaatsvond om een zeer omstreden
plan het oude marktplein eens flink op de schop te nemen. De
opkomst was hoger dan bij de laatste raadsverkiezingen.
Er is echter meer aan de hand als het gaat op de belangstelling
voor burgers voor politiek en vooral de klassieke partijpolitiek.
2. Het dalende (en vergrijzende) ledenbestand van de meeste
politieke partijen
Symptomatisch voor de afnemende politieke (of beter gezegd:
partijpolitieke) belangstelling van de burgers is het dalende
ledental van de meeste politieke partijen. Dit verschijnsel doet
zich het meest uitgesproken voor in Nederland. Maar ook de
traditionele politieke partijen in Duitsland en Scandinavië kampen
met een teruglopend en vergrijzend ledenbestand. De SPD, de best
georganiseerde en krachtigste sociaal-democratische partij ter
wereld, kon in 1989 nog bogen op 921.000 leden. Dit ledental
betrof toen alleen West-Duitsland. Tien jaar later was het aantal
leden van de Duitse sociaal-democraten gedaald tot 775.000 (let
wel: voor geheel Duitsland)!
Het zal duidelijk zijn dat het bij dergelijke teruglopende
ledentallen voor politieke partijen steeds moeilijker wordt
voldoende en voldoende geschikte kandidaten te vinden voor
verkiezingen.
Voordat ik mij op het wat speculatieve pad van de verklaringen
waag, wijs ik er nog op dat niet alle politieke partijen te maken
hebben met deze trend. De Britse Labourparty is een
schoolvoorbeeld van een partij die er wél in is geslaagd veel
nieuwe leden te winnen; ook onder jongeren; ook in
maatschappelijke groepen waar deze partij vroeger nauwelijks
aanhang had (bijvoorbeeld bij ondernemers en vrije
beroepsbeoefenaren). Dit reveil van Labour heeft echter niet
geleid tot een reanimatie van de Britse lokale politiek.
3. Vervagende inhoudelijke verschillen tussen de meeste politieke
partijen; wegslijtende politieke aspiraties
In de meeste Europese landen speelt zich een proces van
ontideologisering af. Dogmatische verschillen boeten aan betekenis
in; pragmatische verschillen en de persoon van de politieke leider
worden belangrijker. Een gevolg van deze ontwikkeling is dat de
politieke partijen steeds meer op elkaar gaan lijken. Er heerst
verkeersdrukte op Blairs Derde Weg.
De Nederlands-Amerikaanse politicoloog Lijphart heeft hierover een
gezaghebbende theorie ontwikkeld. Deze theorie is weliswaar vooral
gebaseerd op de feitelijke ontwikkeling van verzuilde democratieën
als Nederland, maar kan ook op andere landen worden toegepast.
Wanneer de grote doelstellingen van de traditionele volkspartijen
(sociaal-democraten, christen-democraten) zijn gerealiseerd -
Lijphart doelt daarbij met name op de verzorgingsstaat en een
gelijkwaardige positie voor bijzondere scholen - komt het
ideologische vuur bij deze partijen op een lager pitje te staan.
Idealisme is niet langer het hoogste goed, maar goed bestuurlijk
management. Lijphart noemt een dergelijke ge-ontideologiseerd
stelsel een karteldemocratie. In zijn beschrijving is dit een
weinig aantrekkelijk model. Voor de kiezer is er namelijk niet
veel te kiezen. Toen Lijphart in de jaren 60 zijn model
ontwikkelde, bestond de karteldemocratie nog niet. Het ging om een
beredeneerde voorspelling. Een voorspelling die echter in
belangrijke mate is uitgekomen. Zijn model biedt een plausibele
verklaring voor de gestaag afnemende belangstelling in het
politieke bedrijf (dalende opkomst, dalende ledentallen politieke
partijen) in veel Europese landen. Die afnemende belangstelling
doet zich op alle bestuurlijke niveaus voor, maar is het meest
pregnant aanwezig op het lokale niveau.
Zoals ik al opmerkte is er immers met name bij de lokale
verkiezingen in veel Europese landen sprake van een dalende trend.
Toch roept Lijpharts analyse vragen op Hoe kan in dit model de
uitslag van de vorige Britse lagerhuisverkiezingen worden
verklaard? Hier was geen sprake van een dalende opkomst. Sterker
nog: het succes van Labour was het gevolg van een bewuste
ontideologisering van de Britse sociaal-democraten. Tegenover
Blairs succesvolle middenkoers, stond en staat de ideologisering
van de Britse conservatieven met hunnationalistische Euro-scepsis
en geroffel op de trom van law and order. Deze duidelijke
inhoudelijke profilering heeft de Tories tot nu toe weinig
opgeleverd.
Deze Britse ontwikkelingen lijken op het eerste gezicht
merkwaardig: een scherp inhoudelijk profiel (Labour in de tijd
voor Blair en de huidige Tories) leidt tot verlies; een
pragmatische middenkoers (New Labour) is succesvol. De partij die
zich het beste aanpast aan de eisen van de karteldemocratie (i.c.
Labour) is de winnaar. Kennelijk heeft ont-ideologisering niet
noodzakelijk een negatieve uitwerking op de politieke
belangstelling en op de deelname aan verkiezingen.Als ik op deze
manier Lijpharts theorie nuanceer, worden ook de ontwikkelingen in
een andere grote West-Europese staat, Frankrijk, beter
verklaarbaar. Ook in Frankrijk zijn de socialisten de laatste
jaren naar het politieke midden geschoven. Bovendien heeft de
Parti Socialiste zich onder leiding van Jospin het imago verworven
van een competente bestuurderspartij; een partij bovendien waar
interne conflicten beheersbaarDe ergernis onder de Franse
bevolking over de vele schandalen en de gebrekkige integriteit van
de politiek lijkt zich vooralsnog niet te richten op één partij in
het bijzonder.
De lagere opkomst bij de laatste Franse parlementsverkiezingen kan
echter wel als een indicatie voor het afgenomen vertrouwen van
veel Franse burgers in het politieke bedrijf worden beschouwd.
Zoals ik al zei, laten ook de opkomstcijfers bij de lokale
verkiezingen in Frankrijk een geleidelijke daling zien.
De verklaring van Lijphart voor afnemende politieke belangstelling
- vervaging van de ideologisch-inhoudelijke verschillen - betreft
veel meer een structurele ontwikkeling, waarvoor geen eenvoudige
oplossingen bestaan. Slechts als ont-ideologisering gepaard gaat
met een fris imago en een attractieve leidersfiguur (Labour onder
leiding van Blair) en de electorale concurrentie (de
conservatieven ten tijde van Major en Hague) om allerlei redenen
(interne conflicten, weinig aansprekend leiderschap) als een
buitengewoon onaantrekkelijk alternatief wordt gezien, lijkt het
alsof die structurele ontwikkeling wordt gestuit. Juist op lokaal
niveau, zeker in Groot-Brittannië, dreigt het politieke bedrijf
een volstrekt marginaal verschijnsel te worden.
4. Afnemende acceptatie publieke besluitvorming
In veel westerse landen is nog een vierde probleem te signaleren.
Dat is de verminderde aanvaarding van het geïnstitutionaliseerde
gezag. De emancipatie van de burger heeft geleid tot een toeneming
van de autonomie van het individu. Organische maatschappelijke
verbanden als gezin, dorp en wijk en kerk hebben veel van hun
oorspronkelijke betekenis verloren. Ook wetenschap en overheid en
hun vertegenwoordigers genieten niet langer het natuurlijke gezag
dat vroeger zo vanzelfsprekend was.
Op zichzelf juich ik deze ontwikkeling van harte toe. De
vanzelfsprekende aanvaarding van gezag en vooral de bevelen van
dat gezag hebben in ons deel van de wereld, met name in de vorige
eeuw al tot veel onheil geleid. Toch zit er ook een schaduwzijde
aan deze ontwikkeling. Individuele en groepsbelangen moeten in een
democratie worden afgewogen tegen andere doelstellingen. Steeds
vaker zie ik dat wanneer bepaalde beroepsgroepen economisch nadeel
ondervinden van bepaalde beleidsmaatregelen, zij door middel van
blokkades en andere ingrijpende protestmiddelen proberen hun zin
door te drukken. In Frankrijk zijn dit soort protesten al bijna
traditie geworden, maar ook andere landenkrijgen steeds vaker te
maken met dit soort vormen van protest.
Dit is een gevaarlijke trend. Waar politici niet meer durven
opkomen voor het algemeen belang, boeten zij in aan gezag. Waar
het recht van de sterkste lijkt te zegevieren, wordt het
vertrouwen van de burger in de overheid - ook de lokale overheid -
geschaad.
Op weg naar een antwoord
Op deze problemen wordt verschillend gereageerd. Er zijn mensen
die de problemen sterk relativeren of zelfs ontkennen. Er zijn ook
politici die weliswaar inzien dat er iets moet gebeuren, maar bij
elke oplossing die wordt bedacht dusdanig veel kanttekeningen
plaatsen, dat zij evenmin een bijdrage leveren.
Uit de korte schets die ik u heb gegeven, moge duidelijk zijn dat
naar mijn indruk de kwaliteit van de democratie in Europa zowel
wordt bepaald door structurele factoren - institutionele kenmerken
- als door culturele factoren. Het gedrag van politici - de
politieke cultuur- lijkt mij daarbij tenminste zo belangrijk als
de aard van de politieke structuren waarbinnen zij werken.
Meer van elkaar leren
Ik hecht er echter aan op deze plaats uit te spreken dat naar mijn
mening in Europa te weinig naar de ideeën en ervaringen in andere
lidstaten wordt gekeken. Te vaak probeert men zelf het wiel uit te
vinden. Natuurlijk is de situatie in elk land in veel opzichten
uniek. Toch zou er veel te winnen zijn bij een gemeenschappelijke
analyse van zowel de problemen als de mogelijke oplossingen. Wij
kunnen meer van elkaar leren dan tot nu toe gebeurt.
Ik noem hier enkele voorbeelden van interessante beleidsvoornemens
in afzonderlijke lidstaten die te meer bekendheid verdienen over
de respectievelijke nationale grenzen.
1. In België heef het kabinet-Verhofstadt gekozen voor een
systematische benadering van het onderwerp staatsrechtelijke
hervorming, daaronder begrepen de directe verkiezing van de
burgemeester door de burgers. Daarbij wordt met name gekeken naar
de functie die de burgemeester in het gemeentebestuur zou moeten
vervullen. Deze systematische, functionele aanpak is een
gelukkige, die ook buiten België inspirerend zou kunnen werken.
2. In enkele Duitse Länder - ik noem Noordrijn-Westfalen en
Nedersaksen is onlangs de direct gekozen burgemeester ingevoerd.
Wat zijn de effecten daarvan op het feitelijke functioneren van
het gemeentebestuur? Hoe reageren de burgers daarop? Zeer
relevante vragen voor landen waar men ook sleutelt aan de
aanstellingswijze van de burgemeester. In Hessen word het
kiesstelsel voor gemeenteraadsverkiezingen ingrijpend gewijzigd.
Het lijstenstelsel wordt vervangen door een meervoudig stelsel,
waarbij de kiezer meer op personen dan op partijen stemt. Ook deze
hervorming verdient buiten Duitsland meer belangstelling dan
waarvan tot nu toe sprake is.
3. Tot slot een voorbeeld uit Nederland. Daar heeft een
Staatscommissie een lijvig rapport uitgebracht met analyses en
voorstellen voor verbetering van het gemeentebestuur. Deze
voorstellen beogen van de gemeenteraad een echte
volksvertegenwoordiging te maken die formeel en functioneel
duidelijk wordt gescheiden van de executieve.
Een dergelijk dualistisch model bestaat nog bijna nergens in Europa,
of het moest in Londen zijn, waar vorig jaar een nieuw bestuursstatuut
is ingevoerd. Over het functioneren van dit nieuwe Londense bestuur
lees ik echter in Nederlandse bestuurskundige vakbladen niets.
Het gebrekkige vermogen om over en weer van elkaars ideeën en ervaringen te profiteren, is in mijn ogen merkwaardig.
Toenemende internationalisering ook van het lokaal bestuur Merkwaardig, omdat in de wereld van de lokale overheden in het algemeen sprake is van een toenemende internationalisering. Decentrale overheden onderhouden steeds meer en steeds vaker direct contacten met "Brussel"; dus zonder tussenkomst van de nationale overheden.
Ook tussen lokale en regionale overheden onderling groeit over de
nationale grenzen heen de samenwerking. Ik wijs op een netwerk als
Eurocities. Ik noem ook vaak praktisch gerichte samenwerking in
grensgebieden: de grensoverschrijdende samenwerking. Tot slot wijs ik
op de Europese koepels en platforms van gemeenten en regios:
* in de eerste plaats natuurlijk de Raad van Europese Gemeenten en
Regios, tevens de Europese tak van de aloude, wereldwijd
opererende IULA (International Union of Local Authories);
* de Assembly of European regions;
* het Congress of Local and Regional Authorities (van de Raad van
Europa), en
* last but no least het Comité van de regios van de EU.
Het witboek European governance
Voor al deze organisaties geldt dat voor hen versterking van de
democratische legitimatie van het lokaal bestuur een topprioriteit in
het eigen functioneren zou moeten zijn. De Europese koepelorganisaties
van decentrale overheden kunnen belangrijk werk verrichten door het
informeren van bestuurders over ontwikkelingen in andere landen. Het
Comité van de Regios zou hierbij een stimulerende rol kunnen
vervullen.
Het zou goed zijn als de nota European governance, die de Europese
Commissie in voorbereiding heeft, aandacht zou schenken aan het lokaal
bestuur als drager van de democratische legitimiteit in Europa.
Overeengekomen is als dat de nota zal ingaan op de betrekkingen tussen
het lokaal bestuur en de EU. Een betere institutionele en
tegelijkertijd democratisch gelegitimeerde inbedding van de lokale
bestuurslaag in de Unie is niet alleen nuttig voor de betrokken regios
en gemeenten, maar ook voor de EU zelf: door deze rechtstreekse
contacten kan de Europese Unie dichterbij de burger worden gebracht.
Openbare databank op internet
Tenuitvoerlegging van een Europees witboek is meestal een zaak van de
lange adem. Ik pleit ervoor dat al op korte termijn een betere
uitwisseling van ideeën en ervaringen tussen de verschillende landen
onderling wordt georganiseerd. Ik stel voor dat op internet een
website wordt geopend met een goed ontsloten en gemakkelijk te
raadplegen databank van concrete initiatieven en ervaringen van
gemeenten in de diverse lidstaten. Gemeenten moeten zelf in staat zijn
hun initiatieven en ervaringen voor de site aan te melden. Zo kunnen
best practices bekend worden gemaakt en vergeleken. Burgers,
bestuurders, wetenschappers en journalisten kan zo een instrument
worden geboden om de kwaliteit van het lokaal bestuur in eigen
landkritisch te toetsen en te vergelijken met ontwikkelingen elders in
Europa. Natuurlijk zou de website een interactief karakter dienen te
krijgen. De Europese Commissie zou het initiatief voor een dergelijke
databank op internet moeten nemen.
Bij dergelijke initiatieven gaat het niet alleen om institutionele
maatregelen als de wijze waarop burgemeesters worden benoemd of
referenda en verkiezingen plaatsvinden. Het kan ook gaan om de wijze
waarop moderne informatie- en communicatietechnologie (ICT) wordt
gebruikt om een betere dienstverlening aan de burger te
bewerkstelligen. Nogal wat overheden experimenteren met moderne
technologieën om de burger als het ware via één loket met lokale
diensten in contact te brengen. In Nederland is het streven dat in
2002 25% van de overheidsdiensten elektronisch kan worden afgehandeld.
Op dit moment is dat 18%. Gemeenten worden o.a. met subsidies
gestimuleerd hun belangrijkste diensten elektronisch aan te bieden. De
Nederlandse rijksoverheid heeft hiervoor het programma bureau
"Overheidsloket 2000" in het leven geroepen. Door dit bureau is een
productcatalogus ontwikkeld, die gemeenten aan hun website kunnen
hangen. Overheidsloket 2000 biedt daarnaast nog allerlei andere
handige hulpmiddelen die het lokale besturen gemakkelijker maken hun
diensten digitaal te leveren.
Ingewikkelder is het gebruik van moderne ICT bij het consulteren van
burgers; de interactieve beleidsvorming. In sommige landen is men al
veel verder is met elektronisch stemmen, dus thuis via de computer,
dan in andere landen. In Nederland wordt bij de komende provinciale
verkiezingen in 2003 hiermee een proef genomen. In Duitsland wordt
elektronisch stemmen bij de volgende Europese verkiezingen mogelijk.
De absolute koploper op dit vlak is echter Estland, waar elektronisch
stemmen voor alle verkiezingen wordt ingevoerd. Het lijkt mij van
groot belang dat de ervaringen en voornemens in brede kring door de
betrokken overheden worden uitgewisseld - langs elektronische weg,
uiteraard!
Tot slot
Dames en heren,
We hebben gezien dat gemeenten al eeuwenlang een sleutelrol spelen in
de Europese democratie. De gemeente vormt de toegangspoort tot de
Europese democratie. Maar die poort is oud en behoeft onderhoud. Dit
besef dringt gelukkig in steeds bredere kring door. We hoeven niet
alle onderhoudstips zelf te verzinnen; we moeten binnen de Unie veel
beter naar elkaars ervaringen kijken, zodat we meer van elkaar leren.
Dán zijn we op de goede weg. En dat is belangrijk, want een
democratisch Europa begint dicht bij huis: bij de gemeente.
Ik dank u voor uw aandacht.
N.B. alleen het gesproken woord geldt.