Consultatiedocument
Evaluatiemoment price cap telefonie
OPTA 6 maart 2001
Consultatiedocument
Evaluatiemoment price cap telefonie
I. Inleiding
1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) heeft bij het instellen van het price cap-systeem voor de eindgebruikerstarieven van telefonie halverwege de price cap-periode een evaluatiemoment ingebouwd. De evaluatie kan eventueel leiden tot het aanpassen van de hoogte van de price cap (de zogenaamde X) voor het derde en laatste jaar van de price cap-periode. Het college is gestart met het uitvoeren van de evaluatie en wil met de onderhavige consultatie geïnteresseerden hier bij betrekken.
2. Op 1 juli 1999 is het price cap-systeem van kracht geworden voor een periode van drie jaar. Het price cap-systeem reguleert de bovengrens van de telefoontarieven voor eindgebruikers van KPN. In dit price cap-systeem is een evaluatiemoment ingebouwd na een periode van anderhalf jaar. De reden voor deze evaluatie was de onzekerheid ten aanzien van de groei van het internetinbelverkeer. Deze groei beïnvloedt de groei van het lokale telefoonverkeer en hiermee kan, afhankelijk van de groeicijfers, de hoogte van de price cap relatief sterk worden beïnvloed. Gezien deze onzekerheid en de invloed van de groei van het internetverkeer op het lokale telefoonverkeer heeft het college besloten om anderhalf jaar na de inwerkingtreding van het price cap-systeem een evaluatiemoment in te bouwen. Hierbij wordt uitsluitend gekeken naar de variabele die de reden was voor de evaluatie: de hoeveelheid lokaal telefoonverkeer. De hoeveelheid lokaal telefoonverkeer zal bij de evaluatie worden geactualiseerd en op basis daarvan zal de X eventueel worden aangepast. Bij die actualisering zal het adviesbureau Stratix het college ondersteunen.
3. Het college realiseert zich dat wijziging van de X van invloed is op de prijssqueeze1 die door andere aanbieders wordt ervaren. De evaluatie heeft immers betrekking op de X en daarmee op de bovengrens van KPN's telefoontarieven voor eindgebruikers en daardoor ook op de marge tussen deze eindgebruikerstarieven en interconnectietarieven. De prijssqueeze-problematiek wordt echter door het college separaat behandeld. Het effect op de prijssqueeze en wenselijkheid van bepaalde effecten vormt dan ook nadrukkelijk géén onderdeel van de evaluatie en van deze consultatie.
4. Dit consultatiedocument is opgebouwd uit twee delen. In het eerste deel schetst het college het
kader voor de evaluatie. Na de onderhavige inleiding bevat dit deel de volgende hoofdstukken. Hoofdstuk
2 geeft een korte beschrijving van het price cap-systeem. Hoofdstuk 3 gaat in op de reden en de inhoud
van het evaluatiemoment. In hoofdstuk 4 wordt aangegeven hoe lokaal telefoonverkeer is gedefinieerd.
Hoofdstuk 5 schetst de aanpak. In hoofdstuk 6 is aangegeven hoe geïnteresseerden op deze consultatie
kunnen reageren.
1 Prijssqueeze doet zich voor als de marge tussen KPN's telefoontarieven voor eindgebruikers (particulieren en
zakelijke consumenten) en KPN's interconnectietarieven zo klein wordt dat alternatieve aanbieders de
telefoondienst niet meer rendabel kunnen aanbieden. Zie voor een verdere behandeling van de problematiek het
consultatiedocument prijssqueeze van 9 oktober 2000 en de richtsnoeren prijssqueeze van 28 februari 2001
(www.opta.nl).
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 1
5. In deel twee van dit consultatiedocument geeft Stratix aan op basis van welk model zij een prognose zal maken van de hoeveelheid lokaal telefoonverkeer. Daarbij zal Stratix ook aangeven welke voorlopige waarden van de modelvariabelen zijn gebruikt en tot welke voorlopige prognose van de hoeveelheid lokaal telefoonverkeer dit leidt. De vragen aan geïnteresseerden partijen, die in dit deel zijn geformuleerd, hebben met name betrekking op de waarde van de modelvariabelen. Het college heeft in deze fase van de evaluatie nog geen oordeel over de voorlopige prognose van Stratix.
II. Korte beschrijving van het price cap-systeem
6. Het price cap-systeem reguleert de bovengrens van de eindgebruikerstarieven voor telefonie. Het
price cap-systeem is met het price cap-besluit2 van het college van kracht geworden en geldt van
1 juli 1999 tot en met 30 juni 2002 (drie jaar). De price cap (hierna: X) wordt uitgedrukt in een
percentage waarmee een aantal tarieven - waaronder ook het tarief voor lokale telefonie - jaarlijks
minimaal moet dalen of waarmee ze maximaal mogen stijgen. De hoogte van dit percentage is in 1999
voorafgaand aan de introductie van het price cap-systeem bepaald met een model. Dit model is door het
adviesbureau NERA3, in opdracht van OPTA, ontwikkeld. In het NERA-model is een prognose gemaakt van
de verwachte markt- en kostenontwikkeling. De kostenontwikkeling is mede bepaald aan de hand van
kosten-volume-elasticiteiten. Door schaalvoordelen zullen de kosten minder snel toenemen dan het
volume, waardoor bij een hoger volume de kosten per eenheid lager zijn. Een hoger verkeersvolume in
het NERA-model resulteert hierdoor in een hogere price cap en daarmee in lagere tarieven.
7. Het percentage waarmee de tarieven jaarlijks minimaal moeten dalen is vastgesteld op 5,3%. Dit
percentage mag door KPN nog gecorrigeerd worden voor de inflatie en veranderingen in het BTW-
percentage. In het eerste price cap-jaar bedroeg de inflatie 2% waardoor de tarieven gemiddeld met
3,3% zijn gedaald. In het vervolg van dit consultatiedocument zal deze inflatiecorrectie verder buiten
beschouwing worden gelaten.
8. Het price cap-systeem reguleert niet de tarieven van de individuele diensten maar van een groep van
diensten (een mandje). De tarieven van de totale groep diensten moeten dus jaarlijks met gemiddeld
5,3% dalen. Dit betekent dat sommige tarieven uit de groep van diensten kunnen stijgen. Daar tegenover
staat dat andere tarieven dan extra moeten dalen. Gemiddeld genomen moeten de tariefwijziging leiden
tot een daling van de tarieven van het totaal van deze groep diensten. De groep diensten die opgenomen
zijn in het price cap-systeem zijn:
* de aansluiting op PSTN en ISDN;
* lokaal telefoonverkeer;
* nationaal telefoonverkeer;
* telefoonverkeer van vast naar mobiel (uitsluitend voor wat betreft het verschil tussen de
eindgebruikerstarieven en de aan mobiele operators betaalde terminating access-vergoedingen);
2 Price cap-besluit kenmerk OPTA/JUZ/99/7983 van 1 november 1999. Het price cap-besluit verwijst naar het price
cap-oordeel (OPTA/EGM/99/7526 van 27 september 1999) waarin het price cap-systeem is vastgelegd.
3 NERA: National Economic Research Associates.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 2
* de gidsvermelding en de bijbehorende verstrekking van diensten;
* de telefonische inlichtingendiensten.
III. Evaluatie
9. In dit hoofdstuk wordt aangegeven waarom een evaluatie is voorzien en wat de evaluatie omvat. Bij de vaststelling van het price cap-systeem was de groei van het lokaal telefoonverkeer moeilijk te schatten. Oorzaak hiervan was de onzekerheid ten aanzien van de groei van internetinbelverkeer dat een groot aandeel heeft in lokaal telefoonverkeer. De schattingen van de jaarlijkse groei van internetinbelverkeer liepen uiteen van 80% tot enkele honderden procenten. De hieruit voortvloeiende onzekerheid ten aanzien van het volume aan lokale telefoonminuten, heeft een effect op de kosten per eenheid van verkeer over de price cap-periode en als gevolg daarvan op de hoogte van de X. Ter illustratie: 10% meer lokaal telefoonverkeer leidt tot een verhoging van de price cap met 0,8% (van min 5,3% naar min 6,1%: de tarieven moeten dan dus 0,8% meer omlaag), en andersom leidt 10% minder lokaal telefoonverkeer tot een verlaging van de price cap met 0,8% (van min 5,3% naar min 4,5%: van tarieven hoeven dan dus 0,8% minder omlaag te gaan).
10. In het price cap-oordeel heeft OPTA gekozen voor een toen enigszins conservatief lijkende schatting
van de groei van internetverkeer (1999: 100%, 2000: 50%, 2001: 25%, 2002: 12,5%, met andere
woorden: een afvlakkende groei). Gezien de invloed van de moeilijk te schatten hoeveelheid lokaal
telefoonverkeer op de X, is daarbij besloten om halverwege de price cap-periode een evaluatiemoment in
te bouwen waarbij de `Cumulatieve hoeveelheid Lokale Telefoonminuten over de hele price cap-periode'
(hierna: CLT) wordt geactualiseerd. Op basis van deze geactualiseerde schatting van de CLT wordt
vervolgens de X eventueel aangepast voor het laatste jaar van de price cap-periode. De evaluatie betreft
dus alleen de hoeveelheid lokale telefoonminuten en vormt daarmee de enige afwijking van het algemene
uitgangspunt dat de X voor de gehele periode wordt vastgesteld en tijdens de looptijd niet wordt
gecorrigeerd door modelvariabelen te actualiseren. In figuur 1 is een en ander schematisch weergegeven.
andere variabelen
lokale kosten
internet telefoon per
inbel minuten eenheid min X
verkeer van
CLT verkeer
Resultaat moeilijk te Evaluatiemoment: Evaluatiemoment: voorspellen actualisatie lokale geactualiseerde telefoonminuten min X
Figuur 1. Evaluatiemoment: schematische weergave
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 3
11. In het price cap-oordeel is het evaluatiemoment op de onderstaande wijze gedefinieerd.
Op 1 juli 2001 stelt het college vast of de X in de price cap voor het laatste price cap-jaar aanpassing behoeft. Het college zal slechts overgaan tot aanpassing van de X als het totale lokale telefoonverkeer, dus zowel het verkeer dat op het net van KPN eindigt als het verkeer dat op het net van andere aanbieders eindigt, opgeteld over de jaren 1999, 2000, 2001 en de eerste helft van 2002 meer dan 10% afwijkt van de hoeveelheid waarvan in het price cap-model is uitgegaan, zijnde cumulatief 167 miljard verkeersminuten. Daarbij zullen de aantallen over 1999 en 2000 gebaseerd zijn op realisatiecijfers en de aantallen over 2001 en de eerste helft van 2000 op een zo goed mogelijke inschatting door het college op dat moment. KPN, marktpartijen en overige belanghebbenden zullen over deze schattingen vooraf worden gehoord. Bij een afwijking van meer dan 10% zal het college een nieuwe waarde van X vaststellen in de price cap, afhankelijk van de omvang van de afwijking, op basis van de onderstaande formule:
X' = 5,3 + 0,8 G
waarbij:
X' = de `nieuwe' waarde van X, geldend van 1 juli 2001 tot en met 30 juni 2002;
G = een geheel getal dat staat voor elke 10% waarmee de in de eerste helft van 2001 te bepalen
schatting van het cumulatieve lokale telefoonverkeer over de gehele price cap-periode
afwijkt van de thans in het model vervatte prognose; bij minder dan 10% afwijking is G
gelijk aan 0.
De eventuele nieuwe waarde van de X geldt uitsluitend voor het laatste price cap-jaar. Indien
aanpassing van de X voor het laatste price cap jaar plaatsvindt, wordt voor het laatste price cap-
jaar in 5. het percentage van CPI-5,3 vervangen door CPI minus X'.
Bron: Hoofdstuk 6.3 van Price cap-oordeel OPTA/EGM/99/7526 van 27 september 1999
12. De volledige overwegingen die tot het bovenstaande onderdeel van het price cap-oordeel hebben
geleid, zijn opgenomen in hoofdstuk 5.3 van het price cap-oordeel en gevoegd als bijlage A van dit
consultatiedocument.
13. Het totale lokale telefoonverkeer opgeteld over de jaren 1999, 2000, 2001 en de eerste helft van
2002, wordt in dit consultatiedocument aangeduid als de CLT (`Cumulatieve hoeveelheid Lokale
Telefoonminuten'). Bij de berekening van de X in het NERA-model was de CLT 167 mld minuten. Bij het
evaluatiemoment dient de CLT te worden geactualiseerd. Indien de afwijking van de geactualiseerde CLT
meer dan 10% is, dient de X te worden aangepast. De nieuwe waarde van X (X' genoemd) geldt alleen
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 4
voor het laatste jaar van de price cap-periode. In figuur 2 zijn de verschillende periodes weergegeven in figuur 3 zijn de mogelijke effecten grafisch weergegeven.
Periode waarover CLT wordt gemeten
Price cap-periode
1999 2000 2001 2002
Evaluatiemoment Effect van evaluatiemoment: bijstelling min X voor derde en laatste jaar van de price cap-periode
Figuur 2. Price cap-periode
CLT
CLT = 167 mld
geen aanpassing
CLT > 167 mld
Bovengrens tarieven
1e jaar 2e jaar 3e jaar
van de price cap-periode
Figuur 3. Mogelijke effecten evaluatiemoment grafisch weergegeven.
14. De doelstelling van de evaluatie is:
Het vóór de ingang van het 3e jaar van de price cap-periode (1 juli 2001) actualiseren van de
verwachte `cumulatieve hoeveelheid lokale telefoonminuten over de price cap-periode' (CLT), ten
einde eventueel de X aan te passen voor het 3e jaar van de price cap-periode.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 5
IV. Begrip lokaal telefoonverkeer
15. In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat bij de evaluatie de X eventueel zal worden aangepast op basis van de geactualiseerde schatting van de `cumulatieve hoeveelheid lokale telefoonminuten over de price cap-periode' (CLT). Wat onder lokaal telefoonverkeer wordt verstaan vloeit reeds voort uit het price cap-oordeel en het NERA-model en vormt dus geen onderdeel van het evaluatiemoment en/of deze consultatie. Voor de duidelijkheid zal in dit hoofdstuk expliciet worden aangegeven welk verkeer wordt beschouwd als lokaal telefoonverkeer. Achtereenvolgens zullen worden behandeld: a. de definitie van `lokaal' (netnummergebied of lokaaltarief) b. de aard van de toepassing van het verkeer (spraak, data of een mix) en het gebruikte netwerk, c. omvat lokaal alleen vast of ook mobiel gebruik, d. de beschouwde netwerken (KPN, andere aanbieders, bedrijfsnetwerken), e. verkeer dat wordt gerouteerd over de netwerken van twee of meer aanbieders (originating en terminating verkeer).
A. Definitie lokaal
16. Onder lokaal telefoonverkeer wordt verstaan: telefoonverkeer tegen een lokaal tarief. In KPN-termen betreft dit zogenaamd BIBA (binnen basis) verkeer. Voor wat betreft andere aanbieders wordt onder lokaal telefoonverkeer verstaan: telefoonverkeer dat wordt aangeboden tegen een lokaal tarief en dat binnen een regio blijft, die vergelijkbaar is met een gebied waarin bij KPN het BIBA-tarief geldt.
B. Aard van de toepassing en het netwerk
17. De term lokaal telefoon verkeer betekent dat het gaat om een telefoondienst en dus niet over
dataverkeer dat wordt getransporteerd over een netwerk dat uitsluitend voor dataverkeer wordt gebruikt.
Indien het gaat om dataverkeer over een telefoonnetwerk (zoals internetinbelverkeer), dan wordt dit
verkeer wél beschouwd als telefoonverkeer. Dataverkeer, zoals internettoegang, via de kabel, xDSL,
huurlijnen, Wireless Local Loop en Fiber to the Home, maakt geen gebruik van een telefoonnetwerk en
wordt dus niet beschouwd als lokaal telefoonverkeer. Deze laatstgenoemde vormen van dataverkeer
worden niet in het NERA-model meegenomen bij de bepaling van X, omdat er nauwelijks een relatie is
met de kosten van telefoonverkeer.
C. Vast en mobiel gebruik
18. In het NERA-model is verkeer over mobiele netwerken niet meegenomen omdat er nauwelijks een
relatie is met de kosten van vast telefoonverkeer waarop de price cap betrekking heeft. In het NERA-
model wordt (lokaal) mobiel verkeer dan ook niet beschouwd als lokaal telefoonverkeer. Hieruit vloeit
voort dat mobiel verkeer ook bij deze evaluatie niet wordt beschouwd als lokaal verkeer. In feite gaat het
dus om vast lokaal telefoonverkeer.
19. In het NERA-model wordt bij volumes aan lokaal telefoonverkeer echter wel het lokale
telefoonverkeer meegerekend dat tijdens de price cap-periode is gesubstitueerd door mobiel verkeer. Bij
dit evaluatiemoment wordt er vanuit gegaan dat de cumulatieve hoeveelheid lokaal telefoonverkeer die is
gesubstitueerd door mobiel verkeer, gelijk is aan die in het NERA-model, zijnde 3,7 mld minuten. Dit
substitutie-effect zal dus niet worden geactualiseerd.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 6
D. Beschouwde netwerken
20. Het verkeer dat wordt beschouwd als lokaal telefoonverkeer, betreft het lokale telefoonverkeer in alle openbare telefoonnetwerken van Nederland. Het NERA-model kent zowel de hoeveelheid lokaal telefoonverkeer in de gehele markt als de hoeveelheid lokaal telefoonverkeer in het netwerk van KPN als variabelen. De 167 miljard minuten die dienen als ijkpunt bij de eluatie, betreffen de cumulatieve hoeveelheid lokale telefoonminuten van de gehele markt.
21. De keuze voor gehele markt is gemaakt omdat dit een variabele is, die onafhankelijk is van het
gedrag en de prestatie van KPN. Een keuze voor het actualiseren van een variabele die wél afhankelijk is
van de prestatie van KPN, zoals de hoeveelheid verkeer in het netwerk van KPN, lijkt in eerste instantie
wellicht logischer omdat er een meer directe relatie is met de kosten van KPN en daardoor met de X. Een
dergelijke keuze is echter in strijd met het oogmerk KPN te stimuleren tot een prestatie die beter is dan
de normale prestatie conform het model. Immers, actualisatie van het verkeer in het netwerk van KPN zou
betekenen dat een hoger marktaandeel van KPN (betere prestatie) resulteert in grotere verplichte
tariefdaling (bestraffing) en andersom. En dergelijke keuze is ongewenst en daarom is in het price cap-
oordeel gekozen om te actualiseren voor het lokaal telefoonverkeer van de gehele markt.
22. De keuze voor openbare lokale telefonie is gemaakt omdat er nauwelijks een relatie is tussen de
hoeveelheid telefoonverkeer in bedrijfsnetwerken en hoeveelheid telefoonverkeer in het netwerk van
KPN. De hoeveelheid telefoonverkeer in bedrijfsnetwerken heeft dan ook geen relatie met kosten van KPN
en de X, zodat het niet zinvol is dit mee te nemen.
E. Verkeer over twee netwerken
23. Lokaal telefoonverkeer dat over twee (of meer) netwerken loopt kan worden onderscheiden in4:
a. verkeer dat via originating access ontspringt in het netwerk van KPN (retail-verkeer van andere
aanbieders),
b. verkeer dat via terminating access eindigt in het netwerk van andere aanbieders (retail-verkeer van
KPN).
Er dient voorkomen te worden dat beide typen verkeer voor het berekenen van de CLT dubbel worden
geteld. Terminating access verkeer is retail-verkeer van KPN (vaak off net-verkeer genoemd) en dient te
worden meegenomen bij de lokale telefonie in het netwerk van KPN. Originating access is retail-verkeer
van andere aanbieders en dient meegenomen te worden bij de lokale telefonie in de netwerken van
andere aanbieders. Vormen van originating access zijn bijvoorbeeld: C(P)S, 0676 (MIACO), FRIACO
verkeer5.
4 Dit onderscheid gaat er van uit dat originating access verkeer altijd ontspringt in het netwerk van KPN. Hoewel dit
strikt gesproken niet zo hoeft te zijn, is dit op dit moment in de praktijk vrijwel altijd het geval. Andere situaties
zijn in het kader van dit onderzoek niet significant c.q. verwaarloosbaar.
5 C(P)S is Carrier (Pre) Selectie; 0676 (MIACO) is Metered Internet Call Origination; FRIACO is Flat Rate Internet Call
Origination.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 7
V. Aanpak
24. Voor het vaststellen van een geactualiseerde CLT zal het college gebruikmaken van de zienswijze van marktpartijen en andere belanghebbenden en van een advies van het adviesbureau Stratix.
25. In haar advies zal Stratix de CLT schatten op basis van onderzoek naar de gerealiseerde lokale
telefoonminuten in de eerste anderhalf jaar van de price cap-periode en een prognose voor de laatste
anderhalf jaar. Bij het maken van de prognose zal met name aandacht worden besteed aan
internetinbelverkeer. De prognose van de hoeveelheid internetinbelverkeer zal worden gedaan in het
licht van de ontwikkelingen op de totale markt voor internettoegang. Met name substitutie tussen
internetinbelverkeer en andere vormen van internettoegang, zoals kabel en ADSL, is daarbij van belang.
Ook het effect van een eventueel flat rate aanbod voor Internettoegang zal worden belicht.
26. De procedure om tot een geactualiseerde schatting van de CLT te komen is als volgt:
a. Het college maakt met de onderhavige consultatie bekend hoe de CLT zal worden geactualiseerd.
Belangrijk onderdeel van de consultatie is deel 2 waarin Stratix aangeeft hoe en met welk model zij
in haar advies tot een schatting van de CLT komt. In deel 2 zijn ook de vragen aan marktpartijen
opgenomen.
b. Marktpartijen en andere belanghebbende kunnen reageren op de consultatie.
c. Stratix maakt in haar advies aan het college een prognose van de CLT, waartoe zij gebruikmaakt van
de reacties op de consultatie.
d. Het college stelt op basis van het advies van Stratix en de reacties op de consultatie een
geactualiseerde CLT vast en zal op basis daarvan de X voor het laatste jaar van de price cap-periode
aanpassen, indien de geactualiseerde CLT meer dan 10% afwijkt van 167 mld minuten.
VI. Zienswijze geïnteresseerden
27. Het college wil in het kader van de evaluatiemoment price cap graag kennisnemen van de zienswijze
van marktpartijen ten aanzien van de ontwikkeling van lokaal telefoonverkeer in het algemeen en
internetinbelverkeer in het bijzonder. Het college is met name geïnteresseerd in de antwoorden op de
vragen gesteld in deel 2 van dit consultatiedocument. Het college zal deze zienswijze van marktpartijen
gebruiken bij het vaststellen van de CLT. Geïnteresseerden kunnen hun visie kenbaar maken op een
hoorzitting en/of met een schriftelijke reactie.
Hoorzitting
28. Er zal een openbare hoorzitting worden gehouden. Deze vindt plaats op:
Woensdag 28 maart 2001, van 10.00 uur tot 12.00 uur
op het kantoor van OPTA: Babylon-complex, toren B
Koningin Julianaplein 30
Den Haag
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 8
29. Partijen die bij de hoorzitting aanwezig willen zijn, wordt verzocht daarvan vóór 21 maart 2001 schriftelijk (of per e-mail) opgave te doen, en daarbij aan te geven of ook het woord zal worden gevoerd. De opgave kan worden gedaan bij het onder "schriftelijke reacties" vermelde adres.
Schriftelijke reacties
30. Geïnteresseerden kunnen tot vier weken na publicatie van dit consultatiedocument schriftelijk hun
visie aan het college kenbaar maken. Na afloop van de consultatieperiode kunnen alle reacties - met
uitzondering van bedrijfsvertrouwelijke passages - in beginsel openbaar worden gemaakt.
31. Het college verzoekt geïnteresseerden in de reacties op de consultatie:
a. onderdelen die worden beschouwd als bedrijfsvertrouwelijk, duidelijk als zodanig te markeren,
b. naam en telefoonnummer van de contactpersoon te vermelden, waaraan eventuele vragen over de
reactie kunnen worden gesteld.
32. Reacties dienen per brief én in elektronische vorm (floppy of e-mail) te worden gericht aan:
OPTA, afdeling Eindgebruikersmarkt, Secretariaat
Postbus 90420
2509 LK Den Haag
E-mail adres: SecrEindgebruikersmarkt@opta.nl
Ondervermelding van: consultatie evaluatiemoment price cap
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 9
Bijlage A
Overwegingen om het evaluatiemoment in te voeren
(uit hoofdstuk 5.3 van het price cap-oordeel)
Internetgroei
130. Voor de groei van Internet de komende jaren doen schattingen de ronde die variëren tussen de 80% en 2230% per jaar. De cijfers zijn gebaseerd op onderzoeken door verschillende consultants, waarbij opvalt dat groeiprognoses ver uiteen lopen.
131. NERA gaat in het price cap-model uit van een groei van 100% in 1999 en in de jaren daarna van een jaarlijkse halvering van de groei. Deze prognoses liggen een stuk lager dan de groeicijfers waarvan het onderzoeksbureau Stratix is uitgegaan in het kader van het schaarste-onderzoek6. Voor Internet- inbelverkeer gaat Stratix uit van exponentiële groei van 100% voor de eerstkomende jaren. Zo bezien lijkt de groeiverwachting van NERA aan de conservatieve kant.
132. Het effect van Internetgroei is van grote invloed op de groei van het lokaal verkeer en daarmee op de hoogte van de price cap. Als uitgegaan wordt van 100% groei per jaar in plaats van NERA's groeiscenario zal de waarde van X in de price cap bijna verdubbelen. Van welke groeicijfers in het model ook uit wordt gegaan, in alle gevallen is er een groot risico dat straks de werkelijke groei veel hoger of lager uitpakt en dat alsdan vastgesteld moet worden dat de X eigenlijk veel hoger of lager had moeten zijn. In het eerste geval is de kans groot dat KPN bovenmatige winsten realiseert, terwijl KPN in het laatste geval moeite zal hebben een redelijk rendement te realiseren.
133. Nu zijn zekere foutenmarges inherent aan het maken van (zo goed mogelijke) schattingen ten behoeve van het price cap-model. Er is geen reden te veronderstellen dat afwijkingen in de realisatie ten opzichte van de schattingen allemaal in dezelfde richting zullen wijzen. Omdat verschillende afwijkingen elkaar gedeeltelijk compenseren, hebben kleine afwijkingen tussen feitelijke realisatie en schattingen een gering effect op de uitkomsten in het price cap-model. Mede om verschillen in realisaties en schattingen zo klein mogelijk te houden heeft het college gekozen voor een niet te lange price cap-periode.
134. Voor de meeste verkeersdiensten kan een vrij goede inschatting gemaakt worden van de verwachte groei op basis van de trend in het verleden en op basis van ervaringen in andere landen. Dat laatste geldt niet voor de groei van Internet-inbelverkeer dat voor alle landen nieuw is en waarvan de geschatte groei door de één even plausibel is als die van de ander. Ook de voorgenomen uitkoppeling van Internet- inbelverkeer speelt daarbij een rol. Later in dit hoofdstuk komt het college hierop terug (§ 142-143). Vanwege het grote effect dat het Internet-groeiscenario heeft op de groei van lokaal verkeer en daarmee op de hoogte van de price cap, acht het college het niet verantwoord om zich bij het bepalen van de
6 `Schaarste in het telecommunicatienet van KPN Telecom', in opdracht van OPTA, maart 1999.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 10
hoogte van de price cap vast te pinnen op één bepaald groeiscenario. Het college zal daarom, uitsluitend voor de groei van het lokaal verkeer, een evaluatiemoment na anderhalf jaar inbouwen in het price cap- systeem. Als blijkt dat er sprake is van grote afwijkingen zal de price cap voor het laatste price cap-jaar worden aangepast.
135. Het hanteren van een evaluatiemoment is geen ongebruikelijke reguleringswijze. Uit een onderzoek van de ODTR7 (de Ierse telecomregulator) blijkt dat Duitsland, Frankrijk en Italië in hun vier jaar durende price cap-periode een (algemenere) evaluatie inbouwen na twee jaar. Voorzover het college bekend, is het de eerste keer dat de onzekerheid in de groei van Internet aanleiding is voor een evaluatie.
136. Aangezien de groeiscenario's van NERA en Stratix voor het eerste price cap-jaar niet van elkaar
afwijken en gelet op de evaluatie die na anderhalf jaar zal plaatsvinden, ziet het college geen aanleiding
af te wijken van het door NERA gehanteerde groeiscenario voor Internet-inbelverkeer. Volledigheidshalve
merkt het college op dat NERA's schatting voor de hele price cap-periode materieel gezien vrijwel
overeenkomt met die van KPN.
Evaluatie
137. In de eerste helft van 2001 zal het college onderzoeken in welke mate de werkelijke groei van het
lokaal verkeer (Internet-inbelverkeer valt thans niet te onderscheiden van lokaal verkeer) over de eerste
anderhalf jaar en de prognoses voor de laatste anderhalf jaar van de price cap-periode afwijken van de
groei waarvan in het price cap-model is uitgegaan. Aanpassing van de hoogte van de price cap dient naar
het oordeel van het college alleen bij significante afwijking plaats te vinden. Teneinde duidelijkheid te
verschaffen aan alle betrokkenen hecht het college eraan de wijze van evaluatie en de mogelijke
consequenties die daaraan verbonden worden vooraf kenbaar te maken.
138. Als het Stratix-scenario van 100% jaarlijkse groei uitkomt, zal er opgeteld over de gehele price cap- periode 40% extra lokaal verkeer zijn dan waarvan in het price cap-model zal worden uitgegaan. In dat geval is het evident dat aanpassing van de price cap nodig is: immers, indien vooraf voor dit scenario zou zijn gekozen zou dat tot vrijwel verdubbeling van de price cap hebben geleid. Het exponentiële groei- scenario van Stratix is ten behoeve van de evaluatie als bovengrens voor de mogelijke Internet-groei genomen. Het college meent dat een afwijking van minder dan tien procent ten opzichte van de prognose in het model nog als aanvaardbaar kan worden geacht. Een dergelijke afwijking beschouwt het college inherent aan het price cap-systeem, aangezien negatieve effecten voor KPN, concurrenten van KPN en eindgebruikers hierbij nog relatief beperkt zijn. Indien de afwijking gelijk of hoger is dan tien procent acht het college aanpassing van de price cap noodzakelijk.
139. Bekeken is wat het effect op de X in de price cap is bij 10%, 20%, 30% en 40% extra lokaal verkeer opgeteld over de gehele price cap-periode ten opzichte van de prognose in het model. Ook is gekeken wat
7 Office of the Director of Telecommunications Regulation: European benchmarking on the application of Price
Caps, augustus 1999.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 11
er gebeurt als het lokaal verkeer in werkelijkheid 10% lager blijkt uit te vallen. Thans wordt het cumulatieve aantal lokale verkeersminuten over de periode van 1999 tot en met de eerste helft van 2002 geprognotiseerd op 167 miljard minuten. Uit de analyse is gebleken dat de X in de price cap telkens met 0,8 toeneemt (respectievelijk afneemt) bij elke 10% extra (respectievelijk minder) groei ten opzichte van de huidige prognoses. Bij 20% extra lokaal verkeer, zou de X in de price cap dus met 1,6 moeten toenemen.
In formulevorm: X' = 5,3 + 0,8 G
waarbij: X' = de `nieuwe' X, geldend van 1 juli 2001 tot en met 30 juni 2002;
G = een geheel getal dat staat voor elke 10% waarmee de in de eerste helft
van 2001 te bepalen schatting van het cumulatieve lokale
telefoonverkeer over de gehele price cap-periode afwijkt van de thans in
het model vervatte prognose; bij minder dan 10% afwijking is G gelijk
aan 0; er wordt naar beneden afgerond, dus bij 29% meer verkeer is G
gelijk aan 2.
140. De aldus berekende `nieuwe' X in de price cap geeft aan wat de X gedurende de gehele price cap-
periode had moeten zijn als de Internet-groei van te voren bekend zou zijn geweest. Dit houdt in dat de
herziene X eigenlijk ook van toepassing zou moeten zijn op de eerste twee price cap-jaren. De herziene X
zou dus eigenlijk nog gecorrigeerd moeten worden voor het feit dat de X in de eerste twee jaar te laag of
te hoog is geweest. Echter, tegen de achtergrond van de doelstelling om vooraf zoveel mogelijk zekerheid
te bieden, acht het college dit niet wenselijk en redelijk. Immers, dan zou feitelijk bij de vaststelling van
de X in de price cap van het derde jaar, de X in de price caps voor de eerste twee jaren met terugwerkende
kracht worden bijgesteld. Het college zal daarom bij de evaluatie van de X in de price cap uitsluitend
corrigeren voor de effecten die zich in het laatste price cap-jaar voordoen.
141. KPN dient uiterlijk 1 april 2001 een door de externe accountant goedgekeurd overzicht aan het college aan te bieden van de aantallen lokale minuten in 1999 en 2000 vergezeld van haar prognose voor de aantallen over 2001 en de eerste helft van 2002. Het college zal ook andere partijen naar schattingen hiervan vragen. Uiteindelijk stelt het college vast van welke geprognotiseerde cijfers voor 2001 en 2002 bij de evaluatie wordt uitgegaan. Uiterlijk 1 juli 2001 beslist het college of voor het derde price cap-jaar aanpassing van de X in de price cap nodig is en zo ja, wat het gevolg voor de hoogte van de X dan is.
OPTA Deel 1 Consultatiedocument evaluatiemoment price cap 12