Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4 Den Haag
Directie Integratie Europa DIE/IN
Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 27 februari 2001 Auteur J.W.H.M.Beaujean
Kenmerk 130/01 Telefoon 070 348 48 75
Blad /6 Fax 070 348 40 86
Bijlage(n) E-mail JW.Beaujean@minbuza.nl
Betreft Openbaarheid EU-instellingen
C.c.
Zeer Geachte Voorzitter,
Tijdens het algemeen overleg van 21 juli 2000 over het voorstel voor een
verordening van het Europees Parlement, en de Raad inzake de toegang van het
publiek tot de documenten van het Europees Parlement, de Raad en de
Commissie hebben wij u toegezegd u op de hoogte te zullen houden van de
voortgang van de behandeling. In het onderstaande willen wij deze toezegging
gestand doen. Tevens willen wij ingaan op de vraag die werd gesteld tijdens
het algemeen overleg op 18 januari jl. ter voorbereiding van de Algemene
Raad, van 22 en 23 januari 2001, naar de juridische en praktische
consequenties in het geval dat de verordening niet voor 1 mei 2001 tot
stand zou komen.
1. Stand van Zaken:
Op grond van artikel 255 EG heeft iedere burger recht op toegang tot
documenten van de Raad, het Europees Parlement en de Commissie, volgens
beginselen en onder voorwaarden die nader moeten worden bepaald. De regeling
die dit recht moet verwezenlijken moet tot stand zijn gebracht binnen twee
jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, dus voor 1 mei
2001. De Raad moet deze regeling, in co-decisie met het Europees Parlement,
met gekwalificeerde meerderheid aannemen.
Het Commissie-voorstel dat nodig was om deze regeling tot stand te brengen
kwam met vertraging tot stand. Het aftreden van de Commissie in 1999 maakte
dat pas in januari 2000 een voorstel is voorgelegd aan de Raad en het
Europees Parlement.
De Raad heeft in de Raadswerkgroep Informatie en op het niveau van de
permanente vertegenwoordigers onder Portugees en Frans Voorzitterschap van
de Europese Unie aan het Commissie-voorstel gewerkt aan de
openbaarheidsregeling. Na de initiële algemene commentaren van alle
lidstaten zijn specifieke thema's aan bod gekomen. De aanvankelijke
commentaren van de lidstaten waren algemeen van aard en gaven duidelijk aan
dat er aanzienlijke verschillen van inzicht bestaan. Bij de behandeling van
de specifieke thema's van de regeling kwamen deze tegenstellingen nog
helderder naar voren. Het Franse Voorzitterschap heeft getracht teksten op
te stellen die als compromis zouden kunnen dienen, maar deze teksten waren
voor een aantal lidstaten, waaronder Nederland, moeilijk acceptabel omdat
ze de openbaarheid te zeer beperkten. Op dit moment is er een kleine groep
landen, waaronder Nederland, die actief het belang van zo ruimhartige
toegang en openbaarheid als mogelijk bepleit. Daar tegenover staat een
grotere groep landen die beduidend minder ver wenst te gaan. Er bestaat
onder andere verschil van inzicht over de doorwerking van de Europese
regelgeving op het niveau van de lidstaten, de formulering en toepassing van
de uitzonderingsgronden, het behandelen van gevoelige documenten, de
reikwijdte van de regeling, de definitie van het begrip 'document', de
inhoud van het register en de gevolgen van de toepassing van de regeling op
documenten van derden.
Het Europees Parlement heeft zich over het Commissievoorstel gebogen en
heeft amendementen opgesteld. Het Europees Parlement is kritisch en vindt
het Commissievoorstel te restrictief. Het Europees Parlement sprak zich dan
ook uit voor een ruimhartigere toegang tot documenten dan verwacht mag
worden op basis van het Commissie voorstel. De Commissie Vrijheden en
Rechten van de Burger, Justitie en Binnenlandse Zaken van het Europees
Parlement is verantwoordelijk voor de eerste rapportage over en lezing van
het oorspronkelijke voorstel. De Brit Cashman is hoofdrapporteur en wordt
bijgestaan door mw. Maij-Weggen, als co-rapporteur. Op 16 november nam het
Europees Parlement in plenaire sessie de amendementen aan die door de
verantwoordelijke commissie waren opgesteld. De amendementen werden
vervolgens terugverwezen naar deze commissie, om deze met de Raad te kunnen
bespreken en de posities nader tot elkaar te brengen. Daarmee heeft het
Europees Parlement officieel nog niet zijn eerste lezing afgerond, maar
ruimte geschapen voor een constructief overleg tussen Europees Parlement,
Raad en Commissie.
Inmiddels heeft het Zweedse Voorzitterschap aangekondigd zich in te zetten
om deze regeling af te ronden voor de gestelde datum van 1 mei 2001. Het
Voorzitterschap heeft, mede gezien de beperkte tijd, besloten om
tegelijkertijd binnen Raadskader en met het Europees Parlement te
onderhandelen. Het Zweedse Voorzitterschap benut daarmee de ruimte die het
Europees Parlement geschapen heeft voor toenadering tussen Europees
Parlement en Raad. Daartoe gebruikt het Voorzitterschap de zgn.
Triloog-procedure waarbij Europees Parlement, Raad en Commissie gezamenlijk
overleggen over hun verschillen van opvatting.
Het Voorzitterschap heeft zich ten doel gesteld om binnen de Raad en tussen
het Europees Parlement en de Raad tot een aanvaardbaar compromis te komen
zodat de verdere procedure met de gepaste spoed onder het Zweedse
Voorzitterschap kan worden afgerond.
2. Nederlandse inzet
In het algemeen overleg met Uw Kamer, d.d. 29 juni 2000, hebben wij
aangegeven samen met de Kamer van mening te zijn dat het Commissievoorstel
tekort schiet en teleurstelt. Tevens hebben wij gesteld dat een goede
regeling op het terrein van openbaarheid en een ruimhartige toegang van het
publiek tot documenten geldt als een van de essentiële voorwaarden en
uitgangspunten voor een goed functionerend, toegankelijk en controleerbaar
openbaar bestuur.
Zoals hierboven aangegeven tekent zich sinds dat overleg, binnen de Raad in
toenemende mate een scheiding der geesten af. Waar enerzijds een groep
landen, waaronder Nederland, actief het belang van ruimhartige toegang en
openbaarheid bepleit, is anderzijds een grote groep landen die beduidend
minder ver wenst te gaan.
De Regering zet zich in de onderhandelingen echter onverkort in voor een
regeling die de fundamenten legt voor een transparante en toegankelijke
bestuurscultuur. Uitgangspunt in die onderhandelingen is het bereiken van
grotere openbaarheid en een meer ruimhartige toegang van de burger tot
documenten dan tot nog toe in EU-verband het geval is. Doel is in de
regelgeving een mate van transparantie te bereiken die vergelijkbaar is met
de Nederlandse regelgeving op dit gebied. Om dat te verwezenlijken zal de
regelgeving zich moeten uitstrekken over alle EU-documenten en in ieder
geval een inhoudelijke belangenafweging moeten verankeren als basis voor de
besluitvorming over vrijgave.
Nederland streeft ernaar om een regeling tot stand te brengen die
gebruiksvriendelijk is en op heldere, efficiënte en snelle wijze toegang kan
bieden tot documenten. Nederland is van mening dat het eindresultaat een
acceptabele grondslag moet vormen voor een openbaarheidsregime binnen
EU-verband dat recht doet aan de uitgangspunten van transparantie en
toegankelijkheid. Daarbij is Nederland stellig van mening dat deze regeling
er niet toe mag leiden dat bestaande (ruimhartige) nationale
openbaarheidspraktijken worden ingeperkt door de komende Europese
regelingen.
Vanzelfsprekend beseft Nederland zich dat de op te stellen regeling de
samenwerking met derden, zoals lidstaten en internationale organisaties,
moet accommoderen door, indien dat noodzakelijk is op grond van de inhoud,
documenten afkomstig van derden passende bescherming te bieden. Tevens heeft
Nederland oog voor het feit dat de regeling voldoende waarborgen moet bieden
voor een effectieve bescherming van alle EU-documenten die, gezien de
informatie daarin, beschermd en niet-openbaar moeten worden. De
restrictievere opstelling van sommige lidstaten op basis van deze
aandachtspunten deelt Nederland echter niet.
De Regering is van mening dat in de huidige onderhandelingen voldoende
aandacht bestaat voor deze elementen en dat ook in de regeling die haar voor
ogen staat datgene beschermd zal worden wat beschermd moet blijven.
Om de voornoemde uitgangspunten en inzet te verwezenlijken ontwikkelt
Nederland initiatieven in Brussel maar ook daarbuiten. Bij bilaterale en
multilaterale gelegenheden draagt Nederland zijn inzichten over openbaarheid
uit. Door middel van uitwisseling van argumenten en informatie en door het
organiseren van een seminar, probeert Nederland steun te verwerven voor zijn
standpunten. Daarnaast vindt op gezette tijden overleg plaats met lidstaten
die gelijk georiënteerd zijn.
Een belangrijke rol spelen de opvattingen van het Europees Parlement in de
co-decisie-procedure, als vertegenwoordiger van het belang van de burgers
van Europa. Nederland heeft in eerdere instantie alle Nederlandse leden van
het Europees Parlement op de hoogte gesteld van de Nederlandse positie, en
onderhoudt tevens contact met andere leden van het Europees Parlement.
Met het huidige Voorzitterschap wordt op frequente basis contact onderhouden over inhoud en voortgang van de totstandkoming van de EU-regeling openbaarheid. Nederland ondersteunt, daar waar mogelijk, de inhoudelijke en procedurele lijn van dit Voorzitterschap en zal zich ervoor inzetten deze regeling op acceptabele wijze binnen afzienbare tijd tot stand te brengen.
De Regering hoopt dat nationale parlementen en maatschappelijke organisaties
van de lidstaten in hun onderlinge contacten ook aandacht zullen willen
vragen voor het belang van openbaarheid en zullen bijdragen aan een zo goed
mogelijk eindresultaat.
Gezien de huidige uiteenlopende visies binnen de Raad en tussen Raad en
Europees Parlement, is het niet uit te sluiten dat de afronding van dit
proces nog enige tijd op zich kan laten wachten. De regering is bereid die
tijd te nemen, indien dat dienstig is voor het bereiken van het gewenste
resultaat. Bij dit onderwerp, dat van fundamenteel belang is, is het zaak om
zorgvuldigheid en inhoud te laten prevaleren boven snelle besluitvorming.
3. Praktische en juridische consequenties na 1 mei 2001
De vertraging bij de start en de tegenstellingen tussen de lidstaten leiden
tot beperkte voortgang en nu de limiet van 1 mei nabij is, gebiedt realisme
om rekening te houden met de mogelijkheid dat de Raad en het Europees
Parlement niet in staat zullen blijken om voor die tijd een passende
regeling formeel tot stand te brengen.
Gesteld dat 1 mei niet gehaald wordt, doet zich de situatie voor dat de Raad
nalatig zal zijn gebleven te voldoen aan de opdracht van artikel 255 EG.
De vraag welke rechtsgevolgen zijn verbonden aan het uitblijven van
maatregelen als hier bedoeld, moet naar de opvatting van de Regering als
volgt worden beantwoord.
De in artikel 255 EG genoemde termijn van twee jaren, die op 1 mei as.
afloopt, moet worden gezien als een aansporingstermijn, waarmee druk op de
ketel wordt gezet. De bepaling bevat geen sancties die in werking treden bij
het verstrijken van de termijn.
In artikel 255 EG zijn geen bepalingen opgenomen die de rechtsgevolgen
regelen voor het geval dat gevraagde maatregelen uitblijven. In de praktijk
zullen de bestaande openbaarheidsregelingen van de instellingen dan, in
beginsel, geldig blijven zolang geen vervangend besluit is genomen dat
uitdrukkelijk in de plaats treedt van deze bestaande regelingen.
Het EG-Verdrag voorziet in een (juridische) procedure voor gevallen waarin
de Raad, het Europees Parlement of de Commissie, in strijd met het Verdrag
nalaten een besluit te nemen. Burgers van de Unie, Lidstaten en de overige
instellingen van de gemeenschap kunnen zich in dat geval op grond van
artikel 232 EG tot het Hof van Justitie wenden.
Op basis van artikel 232 EG is het Hof slechts in staat om een eventueel
nalaten vast te stellen. Deze bepaling biedt het Hof niet de bevoegdheid de
Raad tevens inhoudelijke aanwijzingen te geven met betrekking tot het te
nemen besluit.
Een andere vraag is of een burger na 1 mei 2001, bij ontbreken van nieuwe
maatregelen, met een beroep op artikel 255 EG de openbaarheid van documenten
kan afdwingen jegens de instellingen. Dit hangt af van de vraag of artikel
255 EG rechtstreekse werking toekomt. Van rechtstreekse werking is sprake,
volgens het Hof van Justitie, indien een bepaling onvoorwaardelijk en
voldoende nauwkeurig is en de tenuitvoerlegging ervan geen nadere
uitvoeringsmaatregelen vergt. Het eerste lid van artikel 255 EG maakt
duidelijk dat het recht op openbaarheid slechts bestaat "volgens de
beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden
bepaald". Hieruit blijkt dat het recht op toegang tot documenten niet
onvoorwaardelijk is en dat eerst uitvoeringswetgeving moet worden
vastgesteld.
Bovenstaande leidt volgens de Regering tot de conclusie dat burgers zich,
bij het uitblijven van nieuwe maatregelen na 1 mei 2001, tegenover de
instellingen niet rechtstreeks op artikel 255 EG kunnen beroepen om
onvoorwaardelijke toegang tot documenten te krijgen. De bestaande
openbaarheidsregelingen zullen het kader blijven en de (juridische)
grondslag vormen voor de uitoefening van het recht op toegang tot
documenten. Pas wanneer na 1 mei 2001 nieuwe maatregelen worden vastgesteld
volgens de in artikel 255 EG vastgestelde procedure, en de instellingen in
hun reglementen van orde de specifieke maatregelen hebben opgenomen, zullen
die nieuwe maatregelen in de plaats treden van de bestaande
openbaarheidsregelingen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken