Titel: Beleid Commissarissen van overheidswege
Aan:
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Uw brief van/kenmerk
Ons kenmerk
Den Haag
Fin/2001/197m
12 februari 2001
Onderwerp
Beleid Commissarissen van overheidswege
Inleiding
Onder invloed van ontwikkelingen op het gebied van corporate
governance, de wens tot meer transparante verhoudingen en heldere
afbakening van de publieke en private taken van de overheid, meent het
kabinet dat het huidig beleid ten aanzien van commissarissen van
overheidswege dient te worden bijgesteld. Het huidige beleid kan
leiden tot complexe en intransparante verhoudingen tussen de Staat en
zijn deelnemingen en tot situaties waarin personen in hun
functie-uitoefening geconfronteerd kunnen worden met
belangentegenstellingen tussen overheidsbeleid en ondernemingsbelang.
Het kabinet heeft daarin een aanleiding gezien om het beleid ten
aanzien van commissarissen van overheidswege in overeenstemming te
brengen met de huidige visie op de corporate governance van
vennootschappen. De huidige benoemingspraktijk is deels al in lijn met
het nieuwe voorgestelde beleid.
Historie
De overwegingen die in 1991 geleid hebben tot het vigerende beleid
inzake overheidscommissarissen zijn verwoord in de Nota inzake
commissarissen van overheidswege d.d. 28 maart 1991.
Conform de in de voormelde Nota 1991 gehanteerde definitie, werden
onder commissarissen van overheidswege begrepen de commissarissen die
door de Rijksoverheid werden benoemd uit hoofde van i) het
aandeelhouderschap hetzij ii) werden benoemd op grond van de daartoe
specifiek in de wet opgenomen mogelijkheid om in de statuten van de
betreffende vennootschap aan de Staat de bevoegdheid toe te kennen om
commissarissen van overheidswege te benoemen (artikelen 158, twaalfde
lid en 268, twaalfde lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek) hetzij iii) werden
benoemd op grond van de wettelijke mogelijkheid om in de statuten van
de vennootschap op te nemen dat de bevoegdheid tot het benoemen van
maximaal 1/3 van de commissarissen wordt overgedragen aan anderen dan
de algemene vergadering van aandeelhouders (artikelen 143 en 253 Boek
2 Burgerlijk Wetboek).
Als commissarissen van overheidswege konden dus niet alleen personen
worden benoemd die een aanstelling hadden als ambtenaar en een functie
vervulden binnen het overheidsapparaat, maar ook personen buiten de
overheid. In deze brief wordt niet ingegaan op de positie van de
commissarissen die worden benoemd door provincies en gemeenten. Het
kabinet acht het wenselijk dat de provincies en gemeenten een zelfde
beleidslijn volgen als op rijksoverheidsniveau.1
De Staat kon verschillende motieven hebben om in deelnemingen te participeren. Als voorbeeld konden worden genoemd het tekort schieten van particulier initiatief bij taken die voor de economie noodzakelijk werden geacht, verzelfstandiging van taken die werden uitgevoerd door een rijksdienst of als instrument om overheidsbeleid uit te voeren. De Nota 1991 ging er van uit dat, indien er reden voor de Staat was om in bedrijven te participeren, er ook reden was om een overheidscommissaris te benoemen. Dit vanwege de (soms grote) financiële belangen die gemoeid waren met participatie in vennootschappen, alsmede ter realisering van beleidsdoelstellingen of doelstellingen van algemeen belang bij participatie in vennootschappen met een beleidsdoelstelling (hierna: de beleidsdeelnemingen).
De bevoegdheid tot het benoemen van overheidscommissarissen werd gezien als enerzijds een geschikt instrument om een adequate invulling van het overheidsbeleid te waarborgen (de liaison-functie) en anderzijds als een middel om de relatie tussen de Staat en zijn deelnemingen te bestendigen. De commissaris bevorderde de communicatie tussen de Staat en de vennootschap en kon in geval van conflicten optreden als intermediair (communicatie -en signaleringsfunctie).
Het beleid zoals weergegeven in de Nota 1991 hield in dat een overheidscommissaris werd benoemd die afkomstig was van het vakdepartement dat verantwoordelijk was voor het overheidsbeleid terzake. De gedachte hierachter was dat zowel de vennootschap als de Staat hiermee hun voordeel konden doen. Indien de overheidscommissaris dit nuttig oordeelde, kon hij de beleidsopvattingen van het vakdepartement in de raad van commissarissen inbrengen, zodat deze opvattingen in de besluitvorming konden worden meegewogen. De vennootschap bleef zo op de hoogte van de bij de overheid geldende beleidsopvattingen en kon de vruchten plukken van de relevante vakkennis, deskundigheid en ervaring van de overheidscommissaris.
Daarnaast gaf de Nota 1991 aan dat tevens een overheidscommissaris werd benoemd die afkomstig was van het Ministerie van Financiën. Dat had tot doel dat de Financiën commissaris kennis kon inbrengen op het gebied van financieel-economisch overheidsbeleid, algemeen beleid ten aanzien van staatsdeelnemingen en de Comptabiliteitswet. In beginsel werd slechts een minderheid, één maar meestal twee, van de commissarisplaatsen vervuld door personen vanuit de Rijksoverheid.
In dit beleid bestond en bestaat wel aandacht voor de verschillende functies die de Staat vervult bij de staatsdeelnemingen: aandeelhouder, commissaris, beleidsmaker/wetgever en toezichthouder.
Ter voorkoming van potentiële belangenverstrengeling bij de Staat
tussen aandeelhoudersbelangen en vennootschappelijke belangen was het
in de praktijk gebruikelijk dat de behandeling van het aandeelhouders
-en commissarisdossier gescheiden werd gehouden. Dit impliceert o.a.
dat de ambtenaren die de Staat vertegenwoordigen in
aandeelhoudersvergaderingen niet tevens de rol van commissaris bij de
betrokken vennootschap vervullen en in geval van conflicterende
belangen ook niet over de specifieke informatie van de commissaris
beschikken.
In geval van potentiële belangenverstrengeling bij een van
overheidswege benoemde commissaris en het door het departement
gevoerde beleid, was het gebruik om in plaats van een beleidsambtenaar
een ambtenaar tot commissaris te benoemen die meer op afstand van het
beleid staat en hierop geen invloed kan uitoefenen. In de praktijk
heeft dit redelijk goed gewerkt.
Ontwikkelingen
Sinds de formulering van het beleid inzake commissarissen van
overheidswege in 1991, heeft zich een aantal maatschappelijke
ontwikkelingen voorgedaan.
Allereerst zijn van invloed de ontwikkelingen in de visie op de wijze
waarop vennootschappen worden aangestuurd en de verdeling van
bevoegdheden tussen de verschillende vennootschappelijke organen (raad
van commissarissen, aandeelhouder en bestuur). Deze vinden hun
weerslag in de aanbevelingen van het rapport van de Commissie
Corporate Governance (hierna:Commissie Peters) van 1997.
Hierin wordt onder meer gepleit voor een stelsel van omgangsvormen
voor de bij de vennootschap betrokken organen dat leidt tot regels
voor bestuur, toezicht en zodanige verdeling van taken en
verantwoordelijkheden die een evenwichtige invloed bewerkstelligen van
alle bij de vennootschap betrokkenen. De Commissie Peters heeft
hiertoe een aantal aanbevelingen geformuleerd ten aanzien van
integriteit, onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en toezicht,
hetgeen dient te resulteren in transparante verhoudingen binnen de
vennootschap en een duidelijke afbakening van bestuurlijke en
controlerende taken.
Naast bovenstaande ontwikkelingen is gebleken dat het
overheidscommissariaat in gevallen waarin de belangen van de
staatsdeelneming en van de overheid niet gelijk lopen, soms kan leiden
tot situaties waarin de functies van commissaris en beleidsmaker
moeilijk in één persoon verenigd kunnen worden. Dit betreft met name
overheidscommissarissen die tevens een aanstelling als ambtenaar
hebben en een functie vervullen binnen het overheidsapparaat, dat
belast is met een beleidsterrein, waarin ook de staatsdeelneming
activiteiten ontplooit. In de praktijk gaat het hier om een beperkt en
afnemend aantal commissariaten. Jegens derden kan hierdoor de schijn
van belangenverstrengeling worden gewekt en kunnen de bij de
deelneming betrokken overheidscommissarissen in een lastige situatie
worden gebracht. Dit geldt ook voor de overheid, omdat de overheid in
zijn hoedanigheid van aandeelhouder, beleidsmaker en/of toezichthouder
voor het functioneren van de deelneming en in het bijzonder van de
raad van commissarissen soms een verantwoordelijkheid wordt toegedicht
die gelet op de onafhankelijke positie van de overheidscommissaris
niet reëel is.
Bovenstaande gezichtspunten pleiten er voor zoveel mogelijk een
eenduidige en transparante verhouding tussen de Staat en zijn
deelnemingen na te streven. Invulling van het beleid en toezicht op de
implementatie daarvan dienen primair te geschieden door wet -en
regelgeving, subsidieregelingen en -voorwaarden en separate (externe)
toezichthoudende organen. Ook een overheidscommissariaat kan hierin
een nuttige functie vervullen. Bij de invulling daarvan is het echter
belangrijk dat belangenverstrengeling en de schijn van
belangenverstrengeling wordt vermeden.
Het rapport Corporate Governance pleit daarnaast voor een meer
geprononceerde rol voor de aandeelhouder, omdat die immers een
belangrijke kapitaalverschaffer is van de vennootschap. Behalve bij
structuurvennootschappen vormt het benoemingsrecht met betrekking tot
één of meer commissarissen een belangrijke bevoegdheid van
aandeelhouders, waarvan een marktconform opererende aandeelhouder
gebruik maakt. Dit is aanleiding de bevoegdheden van de Staat in zijn
positie als aandeelhouder te evalueren en de mogelijkheden voor een
sterkere invulling te onderzoeken. In de reeds aangekondigde notitie
inzake Beleid Staatsdeelnemingen zal aan dit aspect uitwerking worden
gegeven.
Nieuw beleid
Het kabinet is tot het oordeel gekomen dat het
overheidscommissarissenbeleid meer in lijn met bovenstaande
ontwikkelingen gebracht dient te worden. Daarbij realiseert het zich
ook dat rekening dient te worden gehouden met historisch gegroeide
verhoudingen tussen de Staat en zijn deelnemingen en publieke belangen
die door middel van participatie in deelnemingen worden gewaarborgd.
Bovenstaande heeft geleid tot het standpunt dat de Staat in zijn positie als aandeelhouder niet in een bevoorrechte positie ten opzichte van private aandeelhouders dient te worden geplaatst maar ook niet in een slechtere positie. Met andere woorden, de Staat dient in het algemeen dezelfde (wettelijke) bevoegdheden te hebben als private aandeelhouders. De uitwerking van dit principe verschilt afhankelijk van de juridische vormgeving en doelstelling van de deelneming. In situaties waarin het structuurregime van toepassing is, wenst de Staat zichzelf niet langer meer een bijzondere positie toe te kennen. Het kabinet is om die reden van mening dat de wettelijke bepalingen, die de mogelijkheid voor de Rijksoverheid (en de mede-overheden) creëren om overheidscommissarissen te benoemen, op termijn uit het Burgerlijk Wetboek dienen te worden geschrapt. Vanwege de consequenties bij mede-overheden, volstaat het kabinet thans met de overgangsmaatregel dat de Staat afziet van uitoefening van het recht om de statutaire mogelijkheid te creëren voor het benoemen van overheidscommissarissen in de situaties als aangegeven in de betreffende wetsbepalingen.2
Bij vennootschappen waar het structuurregime niet geldt, hebben de
aandeelhouders het recht de leden van de raad van commissarissen te
benoemen. Conform het standpunt, dat de Staat in dezelfde positie
dient te verkeren als de private aandeelhouders, geldt dit gelijkelijk
voor de Staat en dient de Staat actief van dit recht gebruik te maken.
Waar de Staat commissarissen blijft benoemen, zal echter de
problematiek van (de schijn van) potentiële belangenverstrengeling
moeten worden opgelost. Daarom stelt het kabinet voor om als algemene
beleidslijn aan te houden dat bij staatsdeelnemingen geen personen,
die een aanstelling als ambtenaar hebben en een functie binnen het
overheidsapparaat vervullen, door de Staat uit hoofde van zijn
aandeelhoudersbevoegdheid als overheidscommissaris zullen worden
benoemd. De functie van overheidscommissaris zal worden vervuld door
externe personen die geen functie binnen het overheidsapparaat
uitoefenen. Dit kunnen betreffen personen uit het bedrijfsleven,
voormalig binnen de (rijks)overheid werkzame danwel gepensioneerde
ambtenaren.
Het kabinet wil ten aanzien van één categorie vennootschappen een
uitzondering op de bovenstaande beleidslijn maken. Dit betreft
beleidsdeelnemingen in vennootschappen waarop het structuurregime niet
van toepassing is, waarin primair vanuit een publiek belang wordt
deelgenomen en die zonder inbreng van deskundigheid van een ambtenaar
als overheidscommissaris niet adequaat zouden kunnen functioneren. Ook
in dit geval richt de ambtenaar als overheidscommissaris zich
overigens naar het belang van de vennootschap.
Teneinde tegemoet te komen aan problematiek van potentiële
belangenverstrengeling tussen verschillende functies, zou de
commissaris in ieder geval niet afkomstig dienen te zijn van het
departement dat de deelneming houdt, maar dient het commissariaat
vervuld te worden door een ambtenaar van een ander departement. Om
aansluiting te hebben met de beleidsmissie, zal de commissaris wel
vanuit het vakdepartement dat de beleidsdeelneming houdt, worden
geadviseerd. Van belang hierbij is dat de betreffende commissaris
geheel onafhankelijk van de beleidsafdeling van het vakdepartement kan
functioneren. Op deze wijze kan belangenverstrengeling worden
voorkomen. Zoals eerder is aangegeven, wil het kabinet de bestaande
wettelijke mogelijkheid tot benoeming van de commissaris van
overheidswege bij structuurvennootschappen, niet meer benutten. Dit
geldt gelijkelijk indien het een beleidsdeelneming betreft.
Op de categorie niet-beleidsdeelnemingen (veelal deelnemingen die
kunnen worden vervreemd op een daartoe geëigend moment) kan de nieuwe
beleidslijn gewoon worden toegepast. De Staat heeft geen beleidsmatig
belang meer dat dient te worden bewaakt, doch slechts een financieel
belang. De gebruikelijke aandeelhoudersrechten dienen te volstaan om
dat belang te waarborgen.
Daar waar het structuurregime van toepassing is wil het kabinet zoals
gezegd de bestaande wettelijke mogelijkheid tot benoeming van de
commissaris van overheidswege niet meer benutten. Bij vennootschappen
met het gewone regime, waarin de Staat uit hoofde van zijn
aandeelhouderspositie commissarissen kan benoemen, evenals iedere
gewone aandeelhouder, is het kabinet daarentegen van mening dat de
Staat zijn recht om overheidscommissarissen te (doen) benoemen dient
te behouden. Het kabinet wil ook hier dat voor de invulling van deze
overheidscommissariaten personen worden gerekruteerd van buiten de
overheid. Op deze wijze verwacht het kabinet dat de kans dat zich een
situatie van potentiële belangenverstrengeling zal voordoen, nagenoeg
wordt uitgesloten.3
Implementatie
Het beleid gaat er in beginsel vanuit dat bij bestaande deelnemingen,
waar het structuurregime geldt, de commissaris van overheidswege zal
worden teruggetrokken en dat bij bestaande deelnemingen, waar het
gewone regime geldt, de personele invulling van het
overheidscommissariaat in overeenstemming gebracht zal worden met
hiervoor genoemde beleidslijnen. Het kabinet onderkent dat het nieuwe
beleid kan impliceren dat in veel gevallen de afstand van de overheid
tot de vennootschap wordt vergroot, in die zin dat de liaison-functie
van de commissaris van overheidswege, evenals de communicatie- en
signaleringsfunctie, indirecter wordt ingevuld en soms komt te
vervallen. De overheid zal uiteraard vanuit zijn publieke belangen wel
buiten de vennootschapsrechtelijke kaders met de betreffende
ondernemingen en de vennootschapsleiding kunnen overleggen. Voor het
kabinet weegt het belang van eenduidige en transparante verhoudingen
tussen de Staat en zijn deelnemingen en daarmee het uitgangspunt om
het risico van (de schijn van) belangenvermenging zo veel mogelijk te
vermijden zwaarder dan het handhaven van de signalerings en/of liaison
functie via de commissaris van overheidswege.
Bij de meeste deelnemingen zullen er geen beleidsmatige redenen zijn
die spoedige uitvoering van dit voornemen in de weg staan. Om
praktische redenen kan de implementatie echter wat langer duren,
bijvoorbeeld indien wetswijziging nodig is dan wel de commissaris
zojuist is benoemd. In een aantal gevallen zal de commissaris van
overheidswege eerst op termijn kunnen worden teruggetrokken, omdat
niet direct passende opvolging kan worden gevonden. Bepalend hiervoor
is de concrete bestaande situatie van de deelneming. De aanwezigheid
van een commissaris van overheidswege is immers van invloed op het
samenspel tussen alle betrokkenen. De commissaris van overheidswege
vormt onderdeel van de bestaande checks and balances in die
deelneming, ook al vertegenwoordigt hij daarin niet het
overheidsbelang. Een eenzijdig terugtrekken zonder meer van die
commissaris van overheidswege kan dus de belangen van de onderneming
en/of de Staat aantasten. Getoetst zal daarom moeten worden in
hoeverre deze belangen adequaat kunnen worden gewaarborgd via andere
weg, zoals het aandeelhouderschap, wet -en regelgeving of vergunning
-en subsidievoorwaarden.
Ook de belangen van de vennootschap zouden zich kunnen verzetten tegen
een onmiddellijke implementatie. Bijvoorbeeld omdat de vennootschap
zich in een ingrijpend veranderingsproces bevindt en de betrokken
commissaris in die fase niet gemist kan worden.
Een case by case benadering van bestaande deelnemingen moet dus
antwoord geven op de vraag of de beleidsvoornemens spoedig kunnen
worden geïmplementeerd, en zo ja, onder welke condities (bijv.
aangepaste statuten, aangepaste regelgeving etc etc). Daarbij zal
onder meer ook gekeken worden naar de fase waarin de deelneming
verkeert (net opgericht/infant industry) en het karakter van de
betreffende deelneming (beleidsdeelneming of juist nominatie voor
verkoop) en het belang van de vennootschap.
Er wordt niettemin gestreefd naar een niet geforceerde maar wel vlotte
overgang naar de nieuwe situatie. Beoogd wordt de overgang binnen één
à twee jaar afgerond te hebben.
De Minister van Financiën, De Minister van Economische Zaken,