http://www.minbuza.nl/content.asp?Key=408322
Amsterdam, 1 februari 2001
NB: Alleen het gesproken woord geldt
Er was en is sprake van een aantal spectaculaire ontwikkelingen in Europa's integratie:
- op het gebied van Europese defensie;
- op het gebied van asiel- en migratie, politie- en justitiesamenwerking;
- de monetaire unie;
en de doorwerking daarvan in het sociale en economische beleid. Van de Europese top van Lissabon, waar we het vooral over kenniseconomie hadden, naar het vervolg bij de top van Stockholm eind maart, waar we ook de gevolgen van vergrijzing voor het beleid in de Europese landen zullen betrekken.
Een Europa dus, waar beleidsinhoudelijk sprake is van versnelling, verdieping in de samenwerking. Tegelijkertijd een Europa waar de institutionele stappen relatief kleiner lijken te worden. We hebben het in december kunnen zien, op de veelbesproken Europese top in Nice. Het lijkt steeds moeilijker de beleidsinhoudelijke dynamiek te flankeren met voldoende modernisering van de Europese structuren, met vergaande hervorming van de instellingen.
Enerzijds beseffen we in Europa blijkbaar goed dat we op allerlei terreinen samen moeten optrekken in een wereld gekenmerkt door mondialisering. Anderzijds dringt Europa inmiddels zozeer door tot in de kernen van onze nationale soevereiniteiten, dat de angst toeneemt voor nieuwe institutionele stappen, zoals ten aanzien van verdere meerderheidsbesluitvorming.
De top van Nice heeft dan misschien niet de veel gehoopte grote sprong
voorwaarts te zien gegeven, qua institutionele hervorming is in Nice in
ieder geval de weg vrijgemaakt voor de uitbreiding van de Europese Unie met
nieuwe leden. Die uitbreiding, met vooral landen uit Midden- en Oost-Europa,
komt nu snel dichterbij.
De uitbreiding zal de Europese Unie uiteindelijk fundamenteel veranderen.
Toetreding van nieuwe leden met diverse historische, culturele,
maatschappelijke en economische achtergrond verandert het karakter van de
Europese samenwerking en integratie. In die zin heeft deze uitbreiding niet
alleen een kwantitatieve, maar eerst en vooral een kwalitatieve uitwerking.
Heterogeniteit, diversiteit, identiteit en variëteit worden kernwoorden. Een
eenvormig Europa, een monolithisch Europa, zal definitief niet ontstaan. Mag
ook niet ontstaan, want juist vanuit eigenheid kunnen de gemeenschappen
waaruit Europa is opgebouwd, hun kracht genereren. Juist vanuit eigenheid
wordt variëteit tot kracht. Eigenheid die we moeten koesteren en kracht die
we moeten bundelen. Om samen sterker te staan, in een wereld van
mondialisering. We kunnen alleen sterk staan in een sterk Europa. Dat geldt
voor Duitsland evenzeer als voor Nederland.
In het verlengde van de nieuwe, gevarieerde samenstelling, wordt een
uitgebreide Unie in bestuurlijke zin geen centralistische Unie. Welzeker,
het belang van sterke en effectieve Europese instellingen neemt met de
uitbreiding nog toe, zeker voor een land als Nederland. Maar kracht en
effectiviteit zullen die instellingen niet meer kunnen bereiken vanuit meer
traditionele centralistische noties. In die zin heeft 'Le Monde' gelijk,
toen het onlangs stelde dat de Franse intellectuele hegemonie over de
Europese institutionele vormgeving ten einde raakt.
Duitsland betoont zich ondertussen zeer actief in het post-Nice-debat, of
beter, gezegd, het debat over de toekomst van Europa. Een debat waarin ik de
kiemen van twee posities zich zie ontwikkelen. De crux ervan is de
wisselwerking tussen de institutionele structuur en de beleidsagenda.
Enerzijds neem ik een aandrang waar tot beperking van de Europese
beleidsagenda, als in een
Kompetenzkatalog
, samen met een versterking langs klassieke lijnen van de institutionele
structuur. Joschka Fischers' parlementarisering van de EU. Sommigen noemen
het federalisme. Ook Guy Verhofstadt, de Belgische eerste minister, lijkt
langs dergelijke lijnen te denken: een beperkte agenda, tegelijk met een
verstrakking van de Unie-structuur.
De andere positie die zich ontwikkelt in dit debat is die van een bredere en
meer dynamische beleidsagenda. Daarin wordt veel plaats ingeruimd voor
nieuwe integratie-methoden, zoals de open coördinatie-methode van
beleidsvergelijking. Deze visie wordt meestal gecombineerd, althans tot nu
toe, met minder nadruk op het belang van de institutionele structuur. Een
benadering waarin de structuur niet zomaar te vatten is in de dichotomie
centraal-decentraal.
Let wel, het gaat hier om een schematisch onderscheid dat ik zelf maak,
waarbij een keuze tussen het een of het ander misschien niet eens nodig is.
Maar een dergelijk onderscheid schept wel meer helderheid over de vragen die
we ons moeten stellen. Een vraag die bijvoorbeeld opkomt ten aanzien van de
eerste positie, die van de
Kompetenzabgrenzung
, is tot welke verschuivingen een dergelijke benadering gaat leiden. Het
onderwerp staat nu op de Europese agenda. Maar ik wil er wel over
waarschuwen: als het niet goed wordt ingevuld, heeft het een statische
uitwerking, die tot verstarring van de Europese dynamiek leidt. En er
bestaat ook het risico van een negatieve invulling, waarbij cruciale
communautaire bevoegdheden van het Europese niveau worden weggenomen, worden
gerenationaliseerd. Er zijn bijvoorbeeld, juist ook in Duitsland, politici
die de bevoegdheid van de Europese Commissie op het gebied van economische
mededinging eigenlijk graag beperkt zouden zien. Dat zou gevaarlijk zijn.
Voor de belangen van burgers als consumenten, voor het functioneren van de
interne markt, voor het ontwikkelen van concurrentiekracht voor de Europese
economie, voor het voortbestaan van sterke Europese instellingen in het
belang van ons allen.
Ten aanzien van de tweede positie, met een bredere beleidsdynamiek en een
wat vagere institutionele structuur, kunnen we ons afvragen hoe deze kan
leiden tot een versterking van de communautaire methode en tot versterking
van de democratische controle en legitimiteit. Ook daar is het antwoord niet
eenvoudig te geven.
Ik onderneem hier geen poging het debat te beslechten. Maar ik nodig graag
uit om over dergelijke vragen verder na te denken. Wat ik wel al wil
constateren, is dat het besef dat Europa niet slechts langs centrale
Brusselse wegen kan worden vormgegeven, langzaam doordringt. Wie de
uitbreiding schetst, schetst nieuwe verbanden. Daarin speelt het Brusselse
bestuur zeker een rol. Maar ook Berlijn, Den Haag, Stockholm, Parijs of
Lissabon en straks evengoed Boedapest, Tallinn of Praag. Ze worden mede
drager van het Europese project, wil het integratieproces blijven
functioneren.
Tot een van de sterke banden binnen Europa behoort die tussen Duitsland en
Nederland. Aan die band werken we ook hard, ook vanuit de Nederlandse
diplomatie: met een conferentie als die van vandaag en morgen, met een
gezamenlijke ambassadeursconferentie in juni, met samenwerking die we
inzetten op diplomatiek en consulair gebied. Dergelijke samenwerking heeft
op zichzelf al waarde en is misschien zelfs een vanzelfsprekendheid geworden
in onze betrekkingen, maar steeds sterker voegt zich daarbij een ruimere
betekenis. En dat is het nut van goed voeling met elkaar houden met het oog
op Europa en op nog grotere verbanden. Weten wat elkaars marges zijn op weg
naar Europese besluitvorming en begrijpen waarom die zo zijn. Om flexibele,
thematische allianties aan te gaan. Of ook om teleurstelling in elkaar te
voorkomen. Daarvoor is goed contact met elkaar, met landen die tot de
voorhoede van de Europese besluitvorming willen horen, een onontbeerlijke
voorwaarde.
Europa ontwikkelt zich, ik heb het elders al eens eerder gezegd, steeds meer
tot een netwerk, een structuur met meerdere kernen, waarin niet zozeer de
bevoegdheidspiramide, maar ideeën, contact en communicatie aan belang
winnen. Daarin verwerven ook regionale verbanden hun plaats. Europa is geen
vierde bestuurslaag, die denkbeeldig boven op de nationale bestuurlijke
structuur kan worden geplakt. Daarvoor is de rechtstreekse werking en
doordringing van Europese besluitvorming en regelgeving te groot, naar
burgers en hun verbanden, bedrijven en ook decentraal bestuur.
Europa is daarbij zo dichtbij gekomen, zo ver doorgedrongen in alle aspecten van de samenleving, dat zich steeds sterker de legitimiteitsvraag stelt. Het Europese project, de Europese samenwerking, kan zijn legitimiteit niet langer ontlenen aan de oude vertrouwde functionele oplossingen en afspraken.
Legitimiteit en democratie wordt een centraal thema in het debat over de
toekomst van Europa. In het verleden was veelal het antwoord op deze vraag:
effectiviteit. Het ging om het boeken van resultaten: worden die geleverd,
doet Europa wat het moet doen? Frits Bolkestein behoort nog tot die school.
Afgelopen week stelde hij in een lezing hier in Den Haag effectiviteit als
de belangrijkste basis voor legitimatie te beschouwen. 'Al het andere is
poëzie', meende hij. Sommigen trekken het zelfs nog ruimer, zoals Helmut
Kohl ooit in Gent zei: "integratie of oorlog".
Ik denk dat die redenering niet voldoende meer is. Functionele legitimiteit
kan niet meer het enige en laatste antwoord zijn. Europa dringt werkelijk
door tot in de kern van onze nationale bevoegdheden. En omgekeerd: er is een
Europese component aan ongeveer alles wat we hier aan nationaal beleid
voeren. Het rapport van het (Nederlandse) Sociaal en Cultureel Planbureau
van afgelopen september over de staat van het Nederlands beleid, had als
titel: 'Nederland in Europa'. Zo wordt het Haagse beleid gemaakt. Steeds
meer binnen die context. Dat stelt nieuwe vragen over de legitimiteit van de
Europese eenwording en hoe die moet worden georganiseerd.
Sterke instellingen, een sterke Europese Commissie en een sterk Parlement,
blijven onderdeel van de oplossing van het legitimiteitsvraagstuk. Ik zeg
het met nadruk. Maar het vraagstuk van de Europese legitimiteit en van de
Europese democratie vormt niet alleen een kwestie van structuren, van een
statelijke vormgeving. Structuren kunnen een formele democratie waarborgen,
maar scheppen daarmee nog geen levende democratie, zolang een
gemeenschappelijke politieke cultuur, een eenduidig publiek domein op
Europees niveau ontbreekt. En dat is het geval. Het vormt de welhaast
onvermijdelijke tragiek van de Europese instellingen, vooral van het
Europees Parlement.
Moeten we die Europese cultuur dan maar forceren, streven naar het
ongeclausuleerd uitwerken van een Europese identiteit, zoals Cohn-Bendit
suggereert? Dat lijkt mij een hachelijke zaak. Identiteit ontstaat zo vaak
in conflict, in afgrenzing, in oorlog. Dat niet, wel stappen zetten. Ja, we
kunnen stappen zetten, stappen die burgers doen beseffen wat het belang is
van hun Europese context.
Constituencies
creëren, grensoverschrijdende partijvorming stimuleren, maatschappelijke
organisaties betrekken, onder het adagium dat Europa burgers nodig heeft,
geen toeschouwers.
Maar verwacht niet te veel en wordt niet te snel ongeduldig. Centrum van
identificatie zal voorlopig hoe dan ook de natiestaat zijn, voor de
overgrote meerderheid der Europeanen. Gelukkig maar. Want de Europese
natiestaat, een fenomeen waarvan veel historici de vitaliteit telkens weer
onderschatten, 'vormt de voornaamste bron van identiteit voor de burgers van
alle Europese landen en zal dat blijven doen voor de voorzienbare toekomst.
Voor cultuur, taal en traditie zal deze het voornaamste kader blijven'. Mooi
gezegd, vorige week in Londen. Door Joschka Fischer.
Is er dan helemaal geen toekomst voor het ontstaan van een Europese identiteit? Dat is nog maar de vraag. Want identiteit, ook nationale, is niet zozeer een gegeven als wel een opgave; het is, als het goed wordt ingevuld, een fenomeen dat continu in aanbouw of verbouwing verkeert. Mensen kennen meerdere identiteiten, in diverse vormen en intensiteiten. De nationale identiteit, mits open, dynamisch en integrerend vormgegeven en ook als zodanig in de samenleving gepercipieerd, zal een van de allerbelangrijkste blijven, en daarom een van de meest legitieme. Maar ook andersoortige kunnen aan kracht winnen, mits daarvoor tijd wordt gegund. En vooral niet wordt geforceerd, niet van bovenaf wordt opgelegd.
De gevolgen voor de verdere ontwikkeling van Europa mogen duidelijk zijn. De natiestaat moet continu worden betrokken in het Europese project. Niet in de zin van nadruk op intergouvernementele besluitvorming of structuren. Integendeel, voor een middelgrote Europese natiestaat als de Nederlandse vormt een aantal supranationale arrangementen juist een institutionele bescherming tegen mogelijke dominantie door grotere Europese spelers.
Maar die sterke instellingen moeten we combineren met werkmethoden die
diversiteit tussen natiestaten in plaats van Europese eenvormigheid tot
uitgangspunt nemen. De laatste jaren hebben we de gestage opkomst kunnen
constateren van nieuwe integratiemethoden in Europa, van open coördinatie
via
benchmarks
,
best practices
en dergelijke. De tijd van lacherigheid daarover is definitief voorbij. Het
is nu zaak ze verbonden te houden met een sterke positie van de Europese
instellingen en de communautaire methode. Het is zaak te bezien hoe deze
methoden de legitimiteit van onze gezamenlijke Europese zoektocht verder
kunnen versterken.
Het gaat er uiteindelijk om Europese eenwording zo vorm te geven dat de
nationale identiteiten zich erdoor beschermd voelen in plaats van
ondergraven. In Europees belang. Want Europa zal sterker zijn, als het
Duitsland als Duitsland omvat, Frankrijk als Frankrijk, Spanje als Spanje,
Nederland als Nederland. Elk met zijn eigen cultuur, omgangsvormen en
identiteit, in dynamische ontwikkeling, in wisselwerking met elkaar.
Betekent dit dat we de Europese idee, het Europese ideaal, maar naast ons
moeten neerleggen? Ik meen van niet. Want juist nu, in een context van
razendsnelle mondialisering, lijkt het noodzaak - en nationaal belang - om
naast het erkennen en koesteren van nationale identiteit, te werken aan
ontwikkeling van '
une certaine idée de l'Europe
'. De mondialisering dreigt ons anders tot wezen te maken, in wat Guéhenno
omschrijft als de overgang van een wereld van overgeërfde gemeenschappen
naar een wereld van gekozen gemeenschappen. We moeten ons bewust zijn waar
vandaan we komen, maar tegelijkertijd is het van belang dat nieuwe
waardengemeenschappen kunnen ontstaan, die onze identiteit in de toekomst
kunnen markeren, uitgaand van een sociaal contract op basis van individuele
belangen die worden samengevoegd.
En zo blijft Europa in continue ontwikkeling. Dat kan ook niet anders. Het
idee van een voltooid Europa, dat geen vragen meer zou opwerpen, heeft
namelijk geen zin. De Europese idee verdwijnt zodra Europa halt houdt.
===