Toespraak van minister J P H Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het symposium `Toekomst Pensioen.nl` van de Algemene Pensioen Groep (APG), vrijdag 26 februari in Den Haag
Om behoud van een voorspelbare prestatie
We spreken vandaag over een onderwerp dat nooit veroudert. We spreken over de toekomst, over de tijd die nog moet komen en er dus nooit is; de tijd die zeker komt, maar nooit zeker is. Drie jaar lang dacht ik dat ik dat ik deze week zou beginnen aan mijn vierde jaar als minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarvan gezegd wordt dat het een oogstjaar is. Maar vorige week veranderde de toekomst; voor het kabinet, voor de bewindslieden en mogelijk voor het land. Wees gerust; ik zie veel van wat ik heb gezaaid gezond opgroeien, maar een ander zal het mogelijk oogsten.
Die veranderde toekomst bepaalt uiteraard ook mijn positie hier vandaag. Ik was zo gevleid dat men mij vroeg om vijf dagen voor de verkiezingen over de toekomst van de pensioenen te spreken. Want u weet: “Een politicus kijkt niet verder dan de volgende verkiezingen, maar een staatsman kijkt naar de toekomst.” En nu sta ik hier als demissionair minister; het kleurt wat je zegt en de verten waarin je kunt kijken zijn dichtbij. Het is als de conclusie van Goudszwaard; als er geen politieke ruimte meer is, moet je of de ambitie matigen of de stelligheid van die ambitie.
Wat een kabinetscrisis echter niet weg neemt, zijn de risico’s voor het pensioenstelsel die in de rapporten Frijns en Goudswaard zijn verkend. Wat ook niet weg gaat, is dat de wet beslissingen vergt: over het verder verloop van de hersteltermijn, over de parameters, over het Financieel Toetsingskader, over de buffers van de herverzekerde pensioenfondsen. Want toekomst is niet een gegeven dat vaststaat en over ons komt; toekomst is de uitkomst van verwachtingen, beslissingen en keuzen die we nu maken met het oog op die toekomst. Hoe langer daarmee gewacht wordt, des te onzekerder de uitkomst, des te beperkter de mogelijkheden.
De toekomst van ons pensioenstelsel ligt op tafel aan de hand van het menu van de vorige maand verschenen rapporten. Weliswaar doet de wetgever nu even wat anders en het kabinet is in de vastentijd, maar dat betekent niet dat de rapporten van tafel zijn. En aan die tafel zitten niet primair de overheid en de wetgever, maar in de eerste plaats de sociale partners en de bestuurders van pensioenfondsen. Ik zou daarom zeggen -wat ik in de afgelopen jaren vele malen naar huis heb gebeld- ‘ik ben wat later, begin vast.’
Want veel tijd is er niet en de inzet is groot. Inzet is immers het behoud van een pensioenstelsel dat een redelijk vooruitzicht biedt op een voorspelbare prestatie, een ‘defined benefit’: op een voorspelbare maandelijkse pensioenuitkering. Dat is sociaal een groot goed; betrouwbare zekerheid voor een verzorgde oude dag. Het Nederlandse pensioenstelsel doet dat voor het merendeel van de Nederlandse bevolking. Het is een stelsel dat hoog aangeschreven staat en waar we terecht trots op mogen zijn. Ondanks alle onrust van een jaar geleden kunnen we zeggen dat het stelsel tot dusver beter door de huidige economische en financiële moeilijkheden is gekomen, dan de menig systeem elders. Het dubbele fundament van de omslag gefinancierde AOW en kapitaalgedekte pensioenen, maakt het geheel iets minder gevoelig voor financiële onrust en demografische veranderingen. Maar dat maakt het stelsel niet onkwetsbaar daarvoor, en bovendien is het zeer gevoelig voor onrust en twijfel over de uitkomst. Ik sprak deze week in Londen met de mogelijk toekomstige minister van sociale zaken, die beschreef hoe het ‘defined benefit’ pensioen in het VK in korte tijd was verdwenen, nadat er twijfel was gegroeid omtrent de zekerheid van de uitbetaling.
Kapitaaldekking maakt de tweede pijler minder kwetsbaar voor het toenemend aantal gepensioneerden; solidariteit en collectiviteit maken het mogelijk risico’s te delen en schaalvoordelen te realiseren. De Nederlandse gepensioneerden is daardoor gemiddeld genomen welvarend en zal in de komende jaren relatief nog welvarender worden; niet alleen ten opzichte van generatiegenoten elders, maar ook ten opzichte van jongere generaties in eigen land. Tel uw zegeningen.
De financiële houdbaarheid van dat alles staat echter onder druk. Al sinds eind jaren negentig dalen de dekkingsgraden en de financiële crisis maakt duidelijk dat dit niet zonder gevolgen is. Tot schrik van velen is bij veel pensioenfondsen de indexatie voor dit en volgende jaren op losse schroeven komen te staan. De voortgaande stijging van de levensverwachting maakt pensioenen steeds duurder, terwijl de vergrijzing maakt dat dit steeds minder uit de groei van premies betaald kan worden. Daarmee is de financiële toekomstbestendigheid van de tweede pijler een punt van acute aandacht en zorg geworden en rijst de vraag hoe de verworvenheden van ons stelsel in de toekomst behouden kunnen blijven.
Die onderscheiden ontwikkelingen worden uiteengezet in de stukken waarmee het pensioendossier in de afgelopen maanden is gevuld. De commissie Don waarschuwt dat het rendement van de activa op termijn minder waard zal blijken, dan dat we nu denken. De commissie Frijns constateert dat we onvoldoende rekening houden met de risico’s daarin. De commissie Goudswaard waarschuwt dat de snelle groei van de levensverwachting en de structureel lagere rente nog onvoldoende vertaald zijn in de huidige premies, maar dat de pensioenpremies al raken aan de grenzen van wat economisch draagbaar is. Op basis van de evaluatie van het financieel toetsingskader (het ftk) moet voorts geconcludeerd worden dat de huidige pensioenregelingen - voorwaardelijk geïndexeerde middelloonregelingen - en het op deze regelingen afgestemde ftk, een belemmering vormen voor de realisatie van de veelal reële ambitie van pensioenfondsen en gepensioneerden. Dit is in het bijzonder het geval bij een dekkingsgraad rond het wettelijk minimum. Omdat de huidige pensioenregelingen en het ftk op nominale zekerheid berusten, biedt dit slechts zekerheid over een bedrag in euro’s maar niet over de koopkracht daarvan. Nominale zekerheid dreigt daardoor schijnzekerheid te bieden en omdat uit de evaluatie van het ftk blijkt dat de huidige nominale zekerheid onvoldoende wordt waargemaakt, dreigt zelfs een dubbele schijnzekerheid.
In gewone mensentaal komt het er op neer dat we waarschijnlijk armer zijn dan we denken, dat het beloofde pensioen minder waard zal blijken, dat er zich risico’s af tekenen die nog onvoldoende in de buffers gedekt zijn, terwijl de pensioenpremies hun plafond hebben bereikt. Als je het zo zegt dreigt het beeld dat het pensioenstelsel op instorten staat. Niets is minder waar. De rapporten laten zien wat nodig en mogelijk is en benadrukken dat collectiviteit en solidariteit nog steeds groot voordeel hebben, dat risicovol beleggen meerwaarde heeft, en dat professioneel beheer en beleid uitkomst kunnen bieden. Maar dan zullen we snel moeten handelen en aandacht besteden aan die risico’s, anders ondergraven ze op termijn het stelsel. Ervaring in het buitenland -ik wees er al op- laat zien dat het alternatief, individuele arrangementen, onwenselijke uitkomsten voor deelnemers heeft en sociale onzekerheid schept. Daarom mogen we noodzakelijke maatregelen niet uitstellen. Anders dreigen we bij gebrek aan alternatieven in de toekomst direct door te schieten naar individuele defined contribution-regelingen.
De primaire verantwoordelijk van de sociale partners bij de oplossing van deze mix aan problemen staat voorop. Zij zullen de noodzakelijke aanpassingen in de tweede pijler moeten doen. Dat neemt niet weg dat de overheid een ondersteunende en waarborgende functie heeft. Regelgeving moet geen belemmering zijn voor noodzakelijke afspraken, maar moet wel waarborgen dat wat deelnemers als pensioen in het vooruitzicht wordt gesteld, kan worden waargemaakt zonder dat de rekening op onverantwoordelijke wijze wordt doorgeschoven naar komende generaties.
De commissie Goudswaard concludeert dat de vraag naar verlaging van de ambitie of de zekerheid van pensioenregelingen onvermijdelijk in beeld komt als de verder stijgende kosten niet uit hogere premies gedekt kunnen worden. Dat wil zeggen: of de hoogte van de pensioenaanspraken moet worden aangepast, of de stelligheid waarmee zij worden toegezegd. Tegelijk sluit het onderscheid tussen de nominale pensioenaanspraken en de indexatie daarvan, steeds minder aan bij de beleving; men denkt een waardevast pensioen te hebben, terwijl dat niet het geval is. Bovendien zullen de pensioenfondsen risicovol moeten blijven beleggen om de indexatie te financieren en de stijging van de premies te beheersen. De als gevolg van de vergrijzing steeds ongunstiger verhouding tussen belegd vermogen en premie-inkomsten, maakt het evenwel steeds minder mogelijk om beleggingsrisico’s door werkgevers en toekomstige deelnemers te laten opvangen. Implicatie daarvan is dat meer risico’s bij de huidige deelnemers en gepensioneerden zullen worden neergelegd, zoals dat nu al met de indexatie het geval is. De professionele kwaliteit van bestuur en risicomanagement van pensioenfondsen wordt daarmee steeds belangrijker. Maar ook de positie en invloed van gepensioneerden op de besluitvorming zal anders en sterker moeten worden naar mate zij meer geconfronteerd kunnen worden met risico’s in de uitvoering van de pensioenregelingen. Ik kom daar straks op terug.
Aanpassing van ambitie, minder zekerheid, risico’s bij gepensioneerden; het is een paradox. Als we een pensioenstelsel dat voorspelbare pensioenaanspraken biedt willen behouden, dan zullen we meer flexibiliteit in de aanspraken en risico’s onder ogen moeten zien. Doen we het niet, dan is het risico groot dat we snel door zullen schieten naar individuele defined contribution-regelingen, waarin de gepensioneerde vaak het hele risico draagt. Het draagvlak voor het pensioenstelsel kan snel eroderen; bij werkgevers als ze de kosten van pensioenen in Nederland vergelijken met die elders, bij werknemers als zij zich bewust worden dat ze steeds meer loon weg moeten leggen voor het pensioen. Beide ontwikkelingen worden alleen maar versterkt door de gevolgen van de huidige crisis en de noodzaak van herstel.
Zolang we de problematiek van pensioenen in afzondering blijven bezien, staren we ons vermoedelijk blind op de dilemma’s en de oplossing daarvan. Het vraagstuk staat echter niet op zichzelf. De oplossing moet worden gevonden in aansluiting op maatschappelijke veranderingen die al gaande zijn. Zo het gegeven dat mensen langer werken. Wientjes is niet de enige die doorwerkt na zijn 65ste. Meer mensen hebben naast AOW en een aanvullend pensioen, eigen vermogen in de vorm van een eigen huis waarvan de hypotheek is afgelost.
Als in pensioenregelingen een afruil aan de orde komt tussen aanpassing van de hoogte of de stelligheid van pensioenaanspraken, zullen deelnemers een mogelijkheid moeten hebben om de verminderde of onzekerder aanspraken te compenseren. Langer doorwerken biedt daartoe onder andere een mogelijkheid. Maar dan zullen werknemers dat ook moeten kunnen. Het betekent de mogelijkheid -lees het recht- moeten hebben om door te kunnen werken na het bereiken van de pensioenleeftijd. Dat is niet alleen een kwestie van aanspraken of rechten, maar ook van de praktische en economische mogelijkheid daartoe. En dan doel ik op de arbeidsmarktpositie van ouderen en hun duurzame inzetbaarheid. Versterking van de tweede pijler kan daarom niet los worden gezien van verbetering van de kansen van ouderen op de arbeidsmarkt, van het wegnemen van belemmeringen van hun mobiliteit, van een recht op doorwerken en arbeidsomstandigheden die duurzame inzetbaarheid bevorderen.
In het publieke debat over deze aspecten verliezen we ons teveel in een confrontatie over wat niet kan. Het is vruchtbaarder om gezamenlijk te zoeken naar wat wel kan; naar de voorwaarden, arbeidsomstandigheden, aanspraken en ondersteuning die nodig zijn om mensen met plezier tot hun pensioen of daarna te laten doorwerken. Hoe minder mensen zich richten op een vroege pensionering, hoe meer ze geneigd zullen zijn te investeren in blijvende inzetbaarheid. Daarbij stuiten we mogelijk op mensen of situaties waarin langer doorwerken absoluut is uitgesloten. Maar met concrete voorbeelden voor ogen laat zich dat doorgaans goed oplossen. Nu beginnen we het debat doorgaans aan het andere eind; het gaat vooral over wie niet kan doorwerken, en daarbij lopen we dan vast in abstracties, hypothesen en principes, die onoplosbaar zijn.
Langer doorwerken, in ieder geval tot aan de pensioenleeftijd, is onvermijdelijk willen we publieke voorzieningen, welvaart en zorg behouden. We hebben de handen, kennis en talenten hard nodig. De komende dertig jaar neemt de potentiële beroepsbevolking met +1 mln. af en het aantal gepensioneerden met 2 mln. toe. De verhouding tussen pensioengerechtigden en de potentiële beroepsbevolking zal in 2040 één op twee zijn; nu is dat nog één op vier. Laten we daarom zorgen ieder door kan werken en daartoe in staat wordt gesteld. Dan ontdekken we vanzelf wie het echt niet kan; daar laten zich dan oplossingen voor vinden.
Langer doorwerken is wenselijk, nodig en onvermijdelijk, maar het is niet de enige richting waarin gekeken moet worden naar oplossingen. Investeren in de oude dag doet men niet alleen door te investeren in een pensioenvoorziening, maar ook door te investeren in gezondheid, in menselijk kapitaal dat ook op latere leeftijd rendeert, in huisvesting. De oude dag berust kortom op meer pijlers dan de drie waar het pensioenstelsel op berust.
Des te opvallender is het dat de investeringen en financiering van die pijlers geheel gescheiden verloopt. We starten eventueel met de investeringen in een woning. We betalen een leven lang premies voor de ziektekostenverzekering waar we doorgaans pas op het einde van het leven veel gebruik van maken. We betalen collectief voor de zorg die we op de oude dag behoeven. Zou het niet mogelijk zijn om die verschillende voorzieningen en de financiering daarvan meer in elkaar over te laten gaan en in elkaars verlengde leggen. Wellicht biedt dat in het kader van de heroverweging een beperking van uitgaven die niet als een bezuiniging voelt. U begrijpt dit zijn gedachten van een demissionair minister die aan geen enkel missionair kabinet kunnen worden toegeschreven.
Vandaag zijn het vooral de rapporten van de commissie Frijns en Goudswaard die aan de orde zijn. Pensioenfondsen en sociale partners zullen daar in de eerste plaats conclusies uit moeten trekken. Ook de overheid wordt aangesproken, maar zij heeft vanouds een andere rol. Dat is vanaf het begin zo geweest. De geschiedenis van de pensioenwetgeving begint met de Koninklijke Hollandsche Lloyd. Bij de surseance van betaling in 1935 bleek het geld voor de pensioenen op te zijn. Het leidde tot een wetsvoorstel “ten einde in de toekomst zooveel mogelijk te waarborgen dat de bij arbeiders gewekte pensioenverwachtingen ook verwezenlijkt worden.” Vanwege de Duitse inval bracht dit ontwerp het nooit tot wet. In 1950 werd vervolgens het ontwerp voor de Pensioen- en spaarfondsenwet ingediend. “Het doel van het wetsontwerp kan in grote trekken omschreven worden als het voorkomen van teleurstellingen in de gewekte verwachtingen. “ schreef minister Joekes.
Maar als het gaat om de bescherming van gewekte verwachtingen, zijn wetten niet voldoende. Die bieden regels, procedures en verplichtingen, maar die blijven ‘schallend koper‘als de professionaliteit van het beheer en bestuur van de pensionfondsen tekort schiet. Duidelijk is dat met de aanbevelingen en veranderingen van beide commissies, ook de ‘governance’ van pensioenfondsen aan de orde is; het bestuur, het beleid en de interne waarborgen. Daarbij gaat het om de professionaliteit van bestuur en beheer; het gaat om het intern toezicht, maar het gaat ook om de betrokkenheid, zeggenschap en waarborgen van de verschillende belangen die risico’s dragen in de pensioenregeling.
Op dit moment woedt de discussie daarover in het kader van de behandeling van het initiatief wetsontwerp van mevr. Koser Kaya en de heer Blok. Essentie daarvan is deelname van vertegenwoordigers van gepensioneerden in de besturen van de bedrijfsfondsen. Het is begrijpelijk dat volksvertegenwoordigers dat als meest wezenlijke waarborg zien. De zekerheid van pensioenaanspraken is evenwel in de eerste plaats gelegen in de professionaliteit van het beheer en in de inrichting van het toezicht op het bestuur. Dat laat onverlet dat het bestuur van een pensioenfonds meer is dan het simpel uitvoeren van een volledig heldere pensioenregeling. Dat wordt alleen maar versterkt indien gekozen wordt voor een andere risicoverdeling of een flexibele zekerheid, zoals de commissie Goudswaard die schetst. Als deelnemers en gepensioneerden vaker zullen worden geconfronteerd met verandering in aanspraken of risico’s, dan zal hun betrokkenheid bij en invloed op de besluitvorming daarover, versterkt moet worden. Dat betekent niet per definitie dat dit vertegenwoordiging in het bestuur van de pensioenfondsen vereist of dat daarvoor maar een oplossing is. Ik gaf al aan dat de kwaliteit van bestuur, beleid, beheer van een pensioenfonds bepaald wordt door minstens drie factoren, te weten de waarborgen van professionaliteit en continuïteit tegenover de belangen van financiers en deelnemers; de betrokkenheid bij de besluitvorming en het toezicht op die besluitvorming. Vandaar dat ik vertegenwoordiging in het bestuur als enige optie minder geschikt acht, maar het zou zeker één van de mogelijke opties moeten zijn waartussen gekozen kan en moet worden.
Tot besluit
Die pensioenwet van 1950 hield meer dan een halve eeuw stand. We dachten dat we met de nieuwe Pensioenwet die begin 2007 van kracht werd, ook wel weer aan aantal decennia voort zouden kunnen. De gevolgen van de financiële crisis waarin verzeild zijn geraakt, maken duidelijk dat het nu al weer tijd is om onderhoud te plegen; aan de pensioenregelingen en aan de wet. Niet om te slopen, maar om te behouden. Want dat is de inzet; het behoud ook in de toekomst van een pensioenstelsel dat voorspelbare prestaties biedt. Voor die opgave staan we gezamenlijk, ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid. Dat vergt ons aller inzet en als we er gezamenlijk de schouders onder zetten, zal het waarlijk ook wel lukken.