Kamervragen van het lid Irrgang over het toezicht op beleggingsfondsen

Geachte voorzitter,

In antwoord op de vragen van het lid Irrgang inzake het toezicht op beleggingsfondsen, die mij zijn toegezonden per brief van 25 november 2008 onder nummer 2080906080, deel ik u mede dat de vragen worden beantwoord als aangegeven in de bijlage.

Hoogachtend,

De minister van Financiën,

Wouter Bos

2008Z07516 / 2080906080

Vragen van het lid Irrgang (SP) aan de minister van Financiën over het toezicht op beleggingsfondsen. (Ingezonden 24 november 2008)

1

Deelt u de mening dat de beleggingsfraudezaak rond Easy Life aanleiding geeft om het toezicht op beleggingsfondsen aan te scherpen? Zo neen, hoeveel frauduleuze fondsen moeten er nog worden gevonden voor u in actie komt?

Toen in de zaak rond Easy Life bij de AFM het vermoeden ontstond dat er mogelijk sprake was van oplichting, heeft deze daarvan aangifte gedaan bij het OM. Ik zie geen aanleiding om te veronderstellen dat het toezicht op beleggingsfondsen ontoereikend is. Voor een onderbouwing hiervan verwijs ik u naar de beantwoording van de vragen die hierover op 20 oktober jl. door u en uw collega De Wit zijn gesteld aan mij en de minister van Justitie.

2

Deelt u de mening dat het slechts invoeren van het zogenaamde 'wildwest bordje', waarmee wordt aangegeven dat er geen toezicht wordt gehouden, volstrekt onvoldoende is?

Die mening deel ik niet. De regeling met betrekking tot het 'wildwest bordje' zal duidelijke normen aangeven en voorschriften bevatten waaraan de vrijstellingsmelding moet voldoen. Deze melding zal voor alle aanbieders die van de vrijstelling gebruik maken op uniforme wijze moeten worden vormgegeven ter voorkoming van misverstanden. Momenteel geldt er al een - veel minder vergaande - vrijstellingsmelding voor beleggingsobjecten en beleggingsinstellingen (exclusief closed-end instellingen die onder de Prospectusrichtlijn vallen) indien van de vrijstellingsregeling gebruik wordt gemaakt. Naar mijn beeld is de nu bestaande vrijstellingsmelding onvoldoende effectief gebleken. Het 'wildwest bordje' zal daarentegen voor alle vrijgestelde beleggingsobjecten en beleggingsinstellingen gelden en qua vorm en inhoud veel verder gaan dan de nu bestaande vrijstellingsmelding.

3

Deelt u de constatering dat de AFM veel beter in staat zou moeten zijn om fraude en misleiding bij beleggingsfondsen op te sporen dan de individuele beleggers?

De AFM beschikt over voldoende instrumenten om een adequaat toezicht op de beleggingsfondsen te houden en zo overtredingen te voorkomen. Indien de AFM een vermoeden heeft dat er sprake is van fraude dan zal daarvan aangifte worden gedaan bij het OM. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat de bevoegdheden van de AFM op dit vlak momenteel onvoldoende zijn. De AFM houdt een risico georiënteerd toezicht om een zo groot mogelijke pakkans te realiseren. Dit laat onverlet dat er nog altijd fraude wordt gepleegd en dat het toezicht dit niet te allen tijde kan voorkomen.

4

Is het waar dat er zogeheten sucker lists bestaan, waarop mensen staan die makkelijk kunnen worden opgelicht? Zo ja, hoe wordt daar door de toezichthouder mee omgegaan?

Sucker lists zijn lijsten met namen van personen die eerder door financiële criminelen zijn benadeeld. De personen op deze lijsten gaan bovengemiddeld vaak opnieuw in op een aanbieding om veel geld te verdienen of onwaarschijnlijk fraaie rendementen te halen. Vaak worden sucker lists aangetroffen bij de uitbaters van boiler rooms (de call centers van waaruit de investeringsaanbiedingen worden gedaan). Boiler rooms worden gezien hun illegale karakter snel opgezet en weer opgedoekt, om dan later weer vanuit een andere jurisdictie opnieuw te beginnen. De sucker lists verhuizen dan mee met de organisator. In Angelsaksische landen zijn boiler rooms een ware plaag, in Nederland valt het relatief mee. De toezichthouder ziet wel af en toe (indirect) bewijs van het bestaan van sucker lists, maar heeft nog niet gezien dat ze bijvoorbeeld ook verhandeld worden door criminelen onderling. De AFM probeert uiteraard vat te krijgen op deze illegale praktijken. De snelle internationale verplaatsing van deze activiteiten bemoeilijkt dit.

5

AFM-bestuurder Kockelkoren zegt over de gestructureerde producten: "We hebben natuurlijk niet voorzien dat het op deze schaal zou misgaan. Maar we maakten ons al jaren geleden zorgen over problemen op deze markt." Kunt u uiteenzetten hoe deze zorg zich vertaalt naar extra inspanningen van de toezichthouder?

De AFM heeft op verschillende momenten zorgen over deze producten gerapporteerd o.a. door middel van het publiceren van een verkennende analyse naar gestructureerde producten. Ook heeft de AFM de betrokken marktpartijen bewogen tot zelfregulering. De branche is naar aanleiding van de bevindingen van de AFM doordrongen van de noodzaak van meer dan gebruikelijke zorgvuldigheid bij informatieverstrekking. Een aantal marktpartijen heeft verbeteringen doorgevoerd in de informatieverstrekking. Ook de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) heeft twee belangrijke initiatieven ontplooid ter verbetering van de markt voor gestructureerde producten. De NVB heeft aanbevelingen aan haar leden gedaan met best practices voor het aanbieden van gestructureerde producten aan niet-professionele beleggers. De eerste bevat elf vuistregels die aangeven welke informatie consumenten moeten krijgen over deze producten, op grond waarvan beleggers een meer verantwoorde beslissing kunnen nemen over een propositie. De tweede aanbeveling geeft richtlijnen voor de aanbieding van gestructureerde producten. Een dergelijke aanbieding moet door deskundigen, aangewezen door de raad van bestuur van de uitgevende instelling, worden goedgekeurd.

Elk financieel product moet door middel van informatieverschaffing inzichtelijk zijn voor de consument. Alleen dan wordt de belegger in staat gesteld zijn verantwoordelijkheid te nemen. De AFM heeft de indruk dat dankzij de zelfregulering weliswaar bij sommige partijen verbetering in de informatieverstrekking is geboekt, maar dat het niet marktbreed lukt om deze ingewikkelde producten zodanig aan te bieden dat de consument inzicht heeft in de werking van deze producten. In samenspraak met de AFM studeer ik op mogelijke oplossingen op nationaal en/of Europees niveau in deze problematiek.

6

Kunt u uiteenzetten hoe deze uitspraak valt te rijmen met het feit dat uit het jaarverslag van de AFM blijkt dat er minder is uitgegeven aan het toezicht op beleggingsinstellingen, omdat het toezicht hierop een lagere prioriteit heeft gekregen?

Het toezicht op het aanbieden van gestructureerde producten is niet gelijk te stellen aan het toezicht op het aanbieden van deelnemingsrechten in beleggingsinstellingen. Weliswaar kan een beleggingsinstelling een gestructureerd product aanbieden (bijvoorbeeld de clickfondsen die in de jaren '90 populair waren), maar het komt vaker voor dat het als effect of als derivaat in de markt wordt aangeboden.

Aanbieders van deelnemingsrechten in beleggingsinstellingen staan onder toezicht voor wat betreft markttoegang en onder doorlopend toezicht, tenzij zij zijn vrijgesteld. Vergeleken met andere sectoren in het financieel toezicht hebben beleggingsinstellingen de afgelopen jaren minder aandacht gevraagd van de toezichthouder. Ik verwijs hiervoor naar het antwoord dat ik u op 10 juli jl. heb doen toekomen op de vraag die uw fractie had gesteld naar aanleiding van het jaarverslag van de AFM over 2007.

7

Deelt u de uitspraak van de heer Kockelkoren dat de hoogte van de grens van 50.000 € ter discussie moet worden gesteld? Vindt u nog steeds dat de daaraan verbonden kosten te hoog zijn? Bent u nu wel bereid om deze grens drastisch te verhogen?

De euro50.000 grens is vastgelegd in de Prospectusrichtlijn, die uitgaat van totale harmonisatie. Dat wil zeggen dat het voor individuele lidstaten niet mogelijk is in opwaartse, noch in neerwaartse zin van dit bedrag af te wijken. De reden dat voor dit bedrag is gekozen is dat wordt aangenomen dat degenen die een dergelijk deelnemingsrecht- c.q. pakket per keer kopen gelijk te stellen zijn met professionele beleggers. Daarnaast wordt aangenomen dat dergelijke beleggers kapitaalkrachtig genoeg zijn om indien nodig professioneel advies in te winnen over de beoogde belegging. Kleine beleggers, die juist bescherming behoeven, zullen dergelijke grote beleggingen doorgaans niet in één keer doen. Overigens wordt de Prospectusrichtlijn binnenkort geëvalueerd. De Europese Commissie start waarschijnlijk nog voor het einde van 2008 een consultatie ten behoeve van de evaluatie van de Prospectusrichtlijn.

8

Is het waar dat er ook misbruik wordt gemaakt van artikel 53 lid 2 van de vrijstellingsregeling Wft, waarin een vrijstelling wordt gegeven wanneer de totale waarde van de effecten of obligaties in de aanbieding onder het bedrag van € 2,5 miljoen blijft? Zo neen, bent u van plan te laten onderzoeken of er sprake is van misbruik van deze vrijstelling?

De vrijstelling wanneer de totale waarde van de effecten in de aanbieding onder het bedrag van € 2,5 miljoen blijft, betreft een vrijstelling van de verplichting tot het publiceren van een prospectus.

Er wordt vaker van de prospectusvrijstelling van € 2,5 miljoen gebruik gemaakt dan aanvankelijk werd verwacht. Een kleine peiling van de AFM in 2008 leerde dat deze prospectusvrijstelling steeds vaker opgezocht wordt om beleggingen in met name vastgoed (in delen) aan te kunnen bieden zonder een prospectus dat goedgekeurd is door AFM. Bij 4 van de 5 vastgoedbeleggingen werd gebruik gemaakt van de een uitzondering dan wel vrijstelling van de verplichting om een prospectus op te stellen en goed te laten keuren. Van deze uitzonderingen of vrijstellingen kwam een derde van de vrijstellingen door aanbiedingen in tranches van kleiner dan 2,5 miljoen euro waarbij aanbieders meerdere tranches van 2,5 miljoen euro stapelen om zo gebruik te kunnen maken van de prospectusvrijstelling. Aanbieders kunnen meerdere malen gebruik maken van de prospectusvrijstelling van € 2,5 miljoen indien het verschillende categorieën of klassen van producten betreft. De huidige invulling daarbij is dat van verschillende categorieën of klassen bijvoorbeeld sprake is bij aanbod van aandelen of obligaties, maar het kan ook om kleinere verschillen gaan, zoals bijvoorbeeld verschillen in looptijd en rendement. Voor elk van deze categorieën of klassen kan gebruik worden gemaakt van de prospectusvrijstelling.

Het is niet de bedoeling dat op deze wijze gebruik wordt gemaakt van de prospectusvrijstelling. Indien aanbiedingen met dergelijke marginale niet wezenlijke verschillen worden aangeboden, met het kennelijke doel de prospectusplicht te ontduiken, moeten zij vermoedelijk als één en dezelfde aanbieding worden gezien, waardoor zij voor de prospectusplicht als cumulatief gelden. Indien door de aanbieder een objectieve rechtvaardiging kan worden gegeven voor de wijzigingen in de voorwaarden, zullen de verschillende aanbiedingen echter als verschillende categorieën of klassen kunnen worden aangemerkt, waardoor alsnog van de prospectusvrijstelling gebruik kan worden gemaakt.

9

Is het waar dat aanbieders de beleggingen onderbrengen in meerdere BV's om van bovengenoemde vrijstelling te profiteren?

Dat zou kunnen, maar is meestal niet nodig. Zoals uiteen is gezet in het antwoord bij vraag 8, kan een aanbieder in principe tranches van € 2,5 miljoen onder verschillende voorwaarden aanbieden. Deze verschillende voorwaarden kunnen ertoe leiden dat het product van een andere categorie wordt. Het is dan ook niet per se nodig om de beleggingen onder te brengen in meerdere BV's.

10

Kan de AFM vaststellen hoeveel fondsen net onder het bedrag van € 2,5 miljoen blijven? Kunt u uiteenzetten waarop de vrijstelling van € 2,5 miljoen is gebaseerd?

De AFM houdt geen statistieken bij van producten die buiten prospectustoezicht vallen. Maar af en toe wordt er wel gepeild; zie daarvoor het antwoord op vraag 8 voor de verdeling van de vrijgestelde vastgoedbeleggingen.

Zie met betrekking tot de tweede deelvraag het antwoord op vraag 11.

11

Kunt u uiteenzetten waarom de vrijstelling van € 2,5 miljoen in een ministeriële is regeling opgenomen, terwijl een vergelijkbare vrijstelling van € 100.000 wel in de wet is opgenomen?

De betreffende vrijstellingen volgen beide uit de Prospectusrichtlijn. De prospectusrichtlijn geeft een totale harmonisatie van het verbod op het aanbieden van effecten zonder goedgekeurd en algemeen verkrijgbaar prospectus. Dat verbod is opgenomen in artikel 3 van de richtlijn en is in de Wet financieel toezicht (Wft) geïmplementeerd in artikel 5:2. Het verbod kent een aantal uitzonderingen en vrijstellingen van de prospectusplicht, waaronder de uitzondering voor aanbiedingen met een totale waarde van minder dan euro100.000. Deze grens komt voort uit het feit dat het opstellen van een prospectus kostbaar is en de kosten hiervan niet opwegen tegen een aanbieding met een dergelijke geringe waarde.

De Prospectusrichtlijn is echter niet van toepassing op alle aanbiedingen aan het publiek. De reikwijdtebepaling van artikel 1, tweede lid van de Prospectusrichtlijn geeft aan dat deze niet van toepassing is op de in dat artikel opgesomde categorieën aanbiedingen. Hierin is ook de grens van € 2,5 miljoen vervat. Voor de situaties waarin de richtlijn niet van toepassing is, staat het de lidstaten vrij om nationale regels te stellen (dus bijvoorbeeld voor aanbiedingen met een waarde van minder dan € 2,5 miljoen). Voor zover lidstaten hiervoor kiezen, geldt vervolgens alsnog de vrijstelling van € 100.000. Overeenkomstig de wens van de Tweede Kamer om Europese richtlijnen niet breder of strenger te implementeren dan noodzakelijk, heeft Nederland er bij de implementatie van de Prospectusrichtlijn voor gekozen om geen nationale regels te stellen bij aanbiedingen tussen € 100.000 en € 2,5 miljoen.

De vrijstellingen van de prospectusplicht zijn Europees maximaal geharmoniseerd en zijn daarom verplicht integraal overgenomen in de Wft. Eventuele nationale vrijstellingen (die op basis van reikwijdtebepalingen zijn toegelaten) zijn opgenomen in de Vrijstellingsregeling Wft, dus ook de prospectusvrijstelling van € 2,5 miljoen. Daarbij is overigens nationaal wel een extra eis van een vrijstellingsmelding gesteld. Dat betekent dat aanbieders die gebruik maken van deze vrijstelling daarbij moeten vermelden dat zij niet vergunningplichtig zijn en niet onder toezicht staan van AFM.

De Prospectusrichtlijn wordt overigens binnenkort geëvalueerd. De Europese Commissie start waarschijnlijk nog voor het einde van 2008 een consultatie ten behoeve van de evaluatie van de Prospectusrichtlijn.

12

Bent u bereid de grens van € 2,5 miljoen drastisch te verlagen? Hoe staat u tegenover de gedachte om alle beleggingsfondsen te verplichten een accountantsverklaring te laten opstellen dat het geld daadwerkelijk geïnvesteerd wordt en niet aan dure auto opgaat?

Zie met betrekking tot de eerste deelvraag het antwoord op vraag 11.

Een verplichting tot het opstellen van een accountantsverklaring voor beleggingsfondsen, of breder: beleggingsinstellingen, met de vermelding dat het vermogen niet opgaat aan onnodige uitgaven, grijpt ver in in de eigen verantwoordelijkheid van de beleggingsinstelling. Ik ben dan ook geen voorstander van een dergelijk voorstel.

Voor instellingen die onder toezicht staan, geldt al de verplichting om een jaarrekening conform hoofdstuk 9 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op te stellen. Een integraal onderdeel daarvan betreft de accountantsverklaring. De controlerende accountant heeft daarnaast op grond van artikel 3:88 Wft de plicht om DNB in te lichten over elke omstandigheid die in strijd is met de aan de onderneming opgelegde verplichtingen of die het voortbestaan van de instelling bedreigt.

Voor fondsen die onder instellingstoezicht staan gelden ook strenge eisen ten aanzien van de bedrijfsvoering (bepalingen die zien op beheerste en integere bedrijfsvoering). Daarnaast is er doorlopend toezicht op deze instellingen.