PERSBERICHT
Nummer: 116 JA
Datum: 29 maart 2007
Onderzoek Reïntegratie in Fryslân
Gemeentelijk reïntegratiebeleid wint aan effectiviteit wanneer meer in 45-plussers, vrouwen en arbeidsgehandicapten wordt geïnvesteerd. De afgelopen jaren hebben Friese gemeenten zich vooral ingezet om jongeren en nieuwe bijstandsgerechtigden aan werk te helpen. 45-plussers, vrouwen en arbeidsgehandicapten kregen tot nu toe relatief weinig aandacht. Dit blijkt uit het onderzoek "Reintegratie in Fryslân" dat in opdracht van het Regionaal Platform Arbeidsmarktbeleid Fryslân is uitgevoerd door Bureau voor Beleidsonderzoek en -Ondersteuning.
Het rapport wordt donderdagmiddag uitgereikt aan alle deelnemers van het noordelijke symposium "Tekort aan banen, tekort aan mensen" dat door CWI en MKB-Noord wordt georganiseerd in de Flowerdome Eelde en om 14.30 uur begint.
Aanleiding
De deelnemende partijen in het Regionaal Platform Arbeidsmarkt Fryslân constateerden dat de financiële verantwoordelijkheid die de Wet Werk en Bijstand en de modernisering van de Wet Sociale Werkvoorziening bij gemeenten neerlegt, meer dan voorheen een prikkels zijn om mensen aan het werk te helpen. Interessant is de vraag onder welke voorwaarden en met de inzet van welke stimuleringsmaatregelen werkgevers bereid zijn om meer mensen in dienst te nemen. Vervolgvragen zijn dan: hoe dient de overheid hierop in te spelen en welke vorm van reïntegratie is het meest effectief? Het onderzoek "Reïntegratie in Fryslân" geeft hierop antwoord. In het bijzonder is gekeken naar reïntegratie van arbeidsgehandicapten.
Resultaten: Friese gemeenten
De afgelopen jaren hebben Friese gemeenten met het oog op de jeugdwerkloosheid, vooral ingezet op het aan het werk helpen van jongeren en nieuwe bijstandsgerechtigden. Daarbij werd en wordt veel succes geboekt met de zogenoemde "Work First - aanpak". Het beleid is daarbij gericht op zo snel mogelijke uitstroom naar werk. Uit het onderzoek blijkt dat Friese gemeenten wel degelijk ook oog hebben voor duurzame reïntegratie en participatie van bijstandsgerechtigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Het gevaar van blikvernauwing blijft echter op de loer liggen, zeker in omstandigheden wanneer er tekorten zijn in het gemeentelijke bijstandsbudget.
De Work First aanpak blijkt tot nu toe minder geschikt voor de doelgroepen die nu het grootste deel van het uitkeringenbestand vormen, zoals 45-plussers. Bij de Friese gemeenten bestaat de tendens om meer aandacht te schenken aan deze doelgroepen, maar ze zijn over het algemeen nog niet voorbereid op het bemiddelen van bijvoorbeeld goed gekeurde WAO-ers. Juist daarom verdient het aanbeveling om te investeren in de reïntegratie van ouderen (45-plussers), vrouwen en arbeidsgehandicapten. Uit onderzoek blijkt namelijk dat reïntegratie-activiteiten bij deze doelgroepen aanslaat. Dit vraagt wel om andere stimuleringsmaatregelen. Deze doelgroepen hebben vooral belang bij intensieve bemiddeling en scholing.
Resultaten werkgevers
Werkgevers zijn meestal niet op de hoogte van het reïntegratiebeleid en de reïntegratiepraktijk in een gemeente. Ook speelt de weinig positieve beeldvorming van de doelgroep een rol. Onbekend maakt onbemind. De meeste Friese gemeenten hebben daarom een actieve werkgeversbenadering. Gemeenten proberen daarbij aan te sluiten bij de bedrijfsbelangen van de werkgevers. Werving van personeel is daarbij een van de gespreksonderwerpen. Werkgevers doen zaken met personen, niet met instanties. Ze willen graag een duurzame band opbouwen met een vaste contactpersoon. Maar het belang van het contact moet van twee kanten komen. De contactpersoon moet dus ook iets te bieden hebben. Hij/zij moet goed inschatten wat de werkgever wil, goede nazorg leveren bij de plaatsing van iemand en hem ondersteunen bij instrumenten en regelgeving en dergelijke. Een aantal reïntegratiebedrijven verstaat deze taak heel goed en vormt zodoende een succesvolle schakel tussen overheid en werkgever. Uitzendbureaus lukt dit minder goed doordat zij vaak wisselende consulenten hebben.
Een werkgever zoekt een nieuwe medewerker die goed in de groep past, qua kwaliteiten en competenties en qua persoon. De match moet hierop gericht zijn. Andere zaken als beperkingen of subsidie-instrumenten komen op de tweede plaats. De bemiddelaar moet dus zowel de werkgever als de kandidaat goed kennen. Dit geldt in het bijzonder voor de bemiddeling van deels arbeidsgeschikten. Uit de vijf voorbeeldwerkgevers van het symposium "Geknipt voor de juiste baan in Fryslân" blijkt dat het aan werk helpen van deze doelgroep heel succesvol kan verlopen. Oud-minister van Sociale Zaken De Geus gaf tijdens zijn werkbezoek in Heerenveen aan dat juist in het MKB functies te vinden zijn voor deels arbeidsgeschikten. Het was zijn overtuiging dat als werkgevers het willen en het slim aanpakken dan kan er een arbeidsgehandicapte worden ingezet.
Vanwege de beëindiging van het Regionaal Platform Arbeidsmarktbeleid Fryslân, begeleidt provincie Fryslân enkele nog niet afgeronde projecten en opdrachten van het RPA-Fryslân. Dit rapport en het achterliggende "onderzoek stimuleringsmaatregelen", is daar een van.
Het rapport is gebaseerd op:
- literatuuronderzoek;
- onderzoek bij Friese gemeenten, CWI en UWV;
- onderzoek bij Friese reïntegratiebureaus en uitzendbureaus;
- het Symposium "Geknipt voor de juiste baan in Fryslân" van 25 januari 2007 georganiseerd door Provincie Fryslân in samenwerking met MEE-Friesland, UWV en CWI;
- het werkbezoek van oud-minister De Geus van SZW op 31 januari 2007.
---- --
Reïntegratie in Fryslân
De beleidspraktijk, de rol van ketenpartners,
en de positie van arbeidsgehandicapten
Jessica Langedijk
Charlotte de Wolff
Engbert Boneschansker
Maart 2006
BBo 1
B
Bureau voor beleidsonderzoek
en -ondersteuning
www.bureaubeleidsonderzoek.nl
KvK: 01102046
Bank: 95.43.19.486
Postbus 2523
8901 AA Leeuwarden
info@bureaubeleidsonderzoek.nl
06 46213983
2 BBo
VOORWOORD
Dit rapport doet verslag van een onderzoek naar reïntegratie in Fryslân dat in opdracht
van RPA Fryslân en de provincie Fryslân is uitgevoerd. Rond reïntegratie spelen veel
thema's zoals samenwerking van ketenpartners, de meest effectieve inzet van
instrumenten, en de rol van werkgevers. Die thema's komen in dezerapportage aan bod.
Het rapport geeft als het ware een stand van zaken weer van beleid en uitvoering rond
reïntegratie.
Het onderzoek is gekoppeld aan een symposium, dat op 25 januari 2007 is gehouden.
Dat symposium richtte zich, onder de titel `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân', op de
reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Op het symposium zijn arbeidsgehandicapten,
werkgevers, reïntegratiebureaus, uitzendbureaus en uitvoeringsorganisaties met elkaar
in discussie gegaan over de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. De resultaten van
het symposium zijn in dit rapport verwerkt.
Het onderzoek naar reïntegratie in Fryslân is uitgevoerd door Charlotte de Wolff. Een
deelonderzoek naar de reïntegratie van arbeidsgehandicapten bij reïntegratiebureaus en
uitzendbureaus is uitgevoerd door Jessica Langedijk. Zij heeft het deelonderzoek gedaan
in het kader van haar studie P&O aan de Noordelijke Hogeschool Leeuwarden. Van het
deelonderzoek zal ook nog een afstudeerscriptie verschijnen.
Het onderzoek is begeleid door een werkgroep. Dank gaat uit naar de werkgroepleden
Lillian Jacobs (CWI), Luut Koopman (UWV), Joke de Jong (MEE Friesland), Gerrit
Zielman (MEE Friesland) en Ingrid van den Bosch (UWV). Bovenal gaat dank uit naar
Jolanda van Leeuwen (provincie Fryslân) die zowel in de begeleiding van het onderzoek
als in de organisatie van het symposium een belangrijke rol heeft vervuld. Ten slotte gaat
dank uit naar Barbara Huis in 't Veld (bij de start van het onderzoek projectleider van het
inmiddels opgeheven RPA Fryslân), die het onderzoek mede mogelijk heeft gemaakt.
Dit rapport is ingedeeld in vier delen. Deel I vormt de kern van het rapport. In dit deel zijn
de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen uit het onderzoek weergegeven. Deel II
gaat over de praktijk van reïntegratie in Fryslân. Hier worden de resultaten weergegeven
van onderzoek naar het reïntegratiebeleid in Friese gemeenten (en UWV en CWI). In
deel III wordt ingezoomd op de reïntegratie voor arbeidsgehandicapten. In dit deel is ook
een verslag opgenomen van het symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'.
Deel IV geeft een overzicht van de bevindingen uit wetenschappelijke literatuur over
reïntegratie.
Engbert Boneschansker
BBo 3
4 BBo
INHOUD
SAMENVATTING 7
DEEL I
REÏNTEGRATIE IN FRYSLÂN: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
1 INLEIDING 15
2 THEORIE EN PRAKTIJK VAN REÏNTEGRATIE
2.1 Inleiding 21
2.2 Doelstelling van beleid 21
2.3 Inzet en effectiviteit van reïntegratie-instrumenten 23
2.4 Effectiviteit bij specifieke doelgroepen 28
2.5 Uitvoeringsorganisatie 29
DEEL II
REÏNTEGRATIEBELEID IN FRYSLÂN: BELEID EN INSTRUMENTEN
3 REÏNTEGRATIE: BELEID EN AANBOD INSTRUMENTEN
3.1 Inleiding en verantwoording 35
3.2 Gemeenten 35
3.3 UWV 41
3.4 CWI 43
4 GEMEENTELIJKE REÏNTEGRATIE IN DE PRAKTIJK: ENQUÊTE
4.1 Inleiding en verantwoording 45
4.2 Ontwikkelingen in beleid 45
4.3 Toeleiding doelgroepen 47
4.4 Reïntegratie-instrumenten 49
4.5 Succesfactoren in de uitvoering en organisatie 51
DEEL III
REÏNTEGRATIE ARBEIDSGEHANDICAPTEN
5 REÏNTEGRATIEBELEID EN INSTRUMENTEN ARBEIDS-
GEHANDICAPTEN
5.1 Inleiding en verantwoording 55
5.2 Positie van arbeidsgehandicapten op de arbeidsmarkt 55
5.3 Gemeentelijk reïntegratiebeleid voor arbeidsgehandicapten 58
5.4 Reïntegratie door uitzendbureaus 58
5.3 Reïntegratie door reïntegratiebureaus 60
6 AANBEVELINGEN SYMPOSIUM `GEKNIPT VOOR DE JUISTE 63
BAAN IN FRYSLÂN'
BBo 5
DEEL IV
EFFECTIVITEIT VAN REÏNTEGRATIE
7 EFFECTIVITEIT VAN REÏNTEGRATIE: OVERZICHT WETEN-
SCHAPPELIJKE LITERATUUR
7.1 Inleiding en verantwoording 69
7.2 De effectiviteit van reïntegratie-instrumenten op microniveau 70
7.3 De effectiviteit van reïntegratie op mesoniveau 75
7.4 De effectiviteit van reïntegratie op macroniveau 78
BIJLAGEN
Bijlage 1: Gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen in Fryslân 83
Bijlage 2: Gebruik, oordeel en rapportcijfer voor reïntegratie-instrumenten 85
door gemeentefunctionarissen
Bijlage 3: Verslag van het werkbezoek van Minister de Geus (SZW), 87
31 januari 2007
GERAADPLEEGDE LITERATUUR 89
6 BBo
SAMENVATTING
Gemeenten, UWV en CWI houden zich bezig met reïntegratie van mensen die een
achterstand hebben op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld omdat ze langdurig werkloos zijn,
(gedeeltelijk) arbeidsgehandicapt zijn, of te weinig opleiding hebben. Het RPA Fryslân en
de provincie Fryslân willen een bijdrage leveren aan een efficiënte en effectieve inzet van
reïntegratiebeleid in de provincie. Daartoe hebben zij een onderzoek laten uitvoeren naar
reïntegratie in Fryslân. In het onderzoek stond de toepasbaarheid van reïntegratie-
instrumenten centraal. Onder andere is gekeken naar de praktijk van reïntegratiebeleid in
Fryslân.
Gemeentelijk reïntegratiebeleid
Doelen reïntegratiebeleid
In algemene termen heeft reïntegratie als doel een bijdrage te leveren aan een betere
werking van de arbeidsmarkt en een verhoogde welvaart. Het risico is echter dat
organisaties vooral oog hebben voor micro-effecten op de korte termijn: het halen van de
eigen targets staat centraal. Er is dan minder aandacht voor versterking van het
arbeidsaanbod en duurzame reïntegratie. Sturing op macro-effectiviteit, waarbij rekening
wordt gehouden met verdringing op de arbeidsmarkt, speelt nauwelijks een rol. Ook met
het verschil tussen netto- en bruto-effectiviteit bij netto-effectiviteit wordt gecorrigeerd
voor effecten die ook zonder de inzet van reïntegratie, dus door andere factoren, zouden
zijn opgetreden wordt vaak weinig rekening gehouden.
Uit dit onderzoek blijkt dat desondanks Friese gemeenten wel oog hebben voor
duurzame reïntegratie en participatie van bijstandsgerechtigden met weinig perspectief
op regulier werk. Dit hangt veelal samen met de grote omvang van wat wel het `granieten
bestand' wordt genoemd, of met de relatie die met de invoering van de WMO wordt
gelegd. Het gevaar van blikvernauwing blijft echter op de loer liggen, zeker in
omstandigheden wanneer er tekorten zijn op het inkomensdeel van het WWB-budget.
Reïntegratie-instrumenten
Het gros van de Friese gemeenten heeft een Work-firstaanpak of is bezig met de
ontwikkeling ervan. Work first bestaat meestal uit een `cocktail' van elkaar onderling
versterkende instrumenten en prikkels: werkervaring in combinatie met bemiddeling,
handhaving en sancties, premies bij werkaanvaarding, een strikt ontheffingenbeleid en
striktenaleving van algemeen geaccepteerde arbeid. De onderzoeksliteratuur laat zien
dat positieve en negatieve prikkels effectief zijn. Sancties, controle op de naleving van
sollicitatieplicht en uitstroompremies leiden doorgaans tot een kortere uitkeringsduur. Bij
negatieve prikkels is alleen de dreiging ervan al effectief. De effectiviteit is vooral groot bij
de meer kansrijke cliënten. Onderzoek toont dat (Friese) gemeenten zelf ook hoge
verwachtingen hebben van `prikkels'. Gemeenten vinden Work first en handhaving het
meest effectief van alle genoemde prikkels.
Het instrument `premies bij werkaanvaarding' (uitstroompremies) springt er uit als een
minder geliefd instrument. Lang niet alle gemeenten maken er gebruik van. De geringe
waardering voor uitstroompremies is opmerkelijk, omdat in onderzoek de netto-
effectiviteit is aangetoond vooral bij langdurig werklozen.
BBo 7
Vacaturewerving en contacten met werkgevers kregen in de praktijk tot voor kort weinig
aandacht. De meeste gemeenten volgen nu een werkgeversbenadering, waar
vacaturewerving een onderdeel van is. Er is onder gemeentefunctionarissen waardering
voor deze benadering. De benadering staat bij veel gemeenten echter nog in de
kinderschoenen.
`Bedrijven zijn meestal niet op de hoogte van het reïntegratiebeleid en de
reïntegratiepraktijk in een gemeente. Ook speelt de weinig positieve beeldvorming
van de doelgroep (...) een rol. Onbekend maakt onbemind.'
Uit: Blik in de Spiegel, de lessen van het project werkgeversbenadering, Leeuwarden, 2007.
Naast vacaturewerving wordt er door gemeenten steeds meer aandacht geschonken aan
intensieve bemiddeling, waarbij casemanagers zelf geselecteerde vacatures voorleggen
aan bijstandsgerechtigden. Uit de onderzoeksliteratuur blijkt dat intensieve bemiddeling
juist ook vruchten afwerpt bij moeilijk bemiddelbare doelgroepen, zoals
arbeidsgehandicapten.
(Kosten)effectiviteit bij doelgroepen
Met het oog op de kosteneffectiviteit is het moment waarop het instrument wordt ingezet
van belang. Bijstandsgerechtigden hebben baat bij vroege inzet van reïntegratie-
instrumenten, WW-ers juist bij inzet geruime tijd na instroom in de WW.
Drie doelgroepen krijgen in het gemeentelijk reïntegratiebeleid relatief weinig aandacht:
ouderen (45-plussers), vrouwen en arbeidsgehandicapten. Gemeentelijk
reïntegratiebeleid kan aan effectiviteit winnen wanneer meer in deze doelgroepen
geïnvesteerd wordt, omdat uit onderzoek blijkt dat reïntegratie juist bij deze drie
doelgroepen aanslaat.
Succesfactoren uitvoering gemeentelijk reïntegratiebeleid
1. Ketensamenwerking
De taken rond reïntegratiebeleid zijn verdeeld over verschillende ketenpartners
(gemeenten, CWI, UWV en rib's), maar de regiefunctie is vaak onduidelijk
ingevuld. Dat kan leiden tot dubbeling in taken, onvoldoende onderlinge
informatie-uitwisseling, fixatie op uitstroomprestaties voor het `eigen'
klantenbestand en verschillen in onderlinge verdeling van taken per (CWI-)regio.
Goede ketensamenwerking kan deze knelpunten (helpen) voorkomen.
2. Goede diagnose, selectie en toeleidingvan de cliënten (`profiling')
Een inhoudelijk goede diagnose van de mogelijkheden en beperkingen van de
klant is een succesfactor voor efficiënte toeleiding naar werk. Hiervan hangt
immers af of een klant maatwerk krijgt aangeboden.
3. Snelle start van de toeleiding
De kans op succes bij reïntegratie neemt doorgaans toe wanneer sprake is van
een snelle start van de toeleidingsactiviteiten en weinig schakelmomenten.
4. Meer regie van gemeenten bij toeleiding van cliënten
Teleurstellende ervaringen met reïntegratiebedrijven en versoepeling van de Wet
SUWI hebben er toe geleid dat veel gemeenten meer reïntegratietaken zelf gaan
8 BBo
uitvoeren. Intensief contact tussen casemanager en reïntegratiebedrijf leidt
daarbij tot betere uitstroomprestaties.
5. Goede informatievoorziening en monitoring
Voor een goede evaluatie van het gemeentelijk reïntegratiebeleid is het cruciaal
om te beschikken over een goede informatievoorziening over cliënten, de inzet
van instrumenten en de in- en uitstroom.
6. Resultaatgerichtheid van het beleid en de uitvoering
Resultaatgerichtheid van het beleid en de uitvoeringsorganisatie is een
succesfactor voor reïntegratiebeleid. Als de doelstellingen van het beleid
resultaatgericht zijn geformuleerd, weten alle betrokkenen bij de uitvoering wat
van hen verwacht wordt en kan hierop worden gestuurd.
Doelgroep: arbeidsgehandicapten
In het onderzoek is ook specifiek gekeken naar de positie van arbeidsgehandicapten.
De arbeidsmarkt is voor mensen met een handicap minder toegankelijk.
Arbeidsgehandicapten hebben te maken met specifieke belemmeringen die deels
voortkomen uit gebrek aan kennis en negatieve beeldvorming onder potentiële
werkgevers.
Uit onderzoek blijkt dat vooral motivatie van de cliënt een belangrijke rol speelt bij het
aannemen van arbeidsgehandicapten. Een verwacht hoger ziekteverzuim, verwachte
lagere productiviteit en grotere financiële risico's die de werkgever zou lopen bij het
aannemen van een arbeidsgehandicapte worden door werkgevers het meest genoemd
als factoren die bij het afwijzen van arbeidsgehandicapte sollicitanten een rol spelen. Dat
is opvallend, omdat juist op die punten allerlei regelingen bestaan. Kennelijk ontbreekt
kennis over die regelingen.
`Men weet elkaar te vinden in Fryslân, en onder bedrijven is er een grote mate van
sociale solidariteit. Hier liggen dus veel kansen. Als werkgevers het willen en het
slim aanpakken, dan kan er een arbeidsgehandicapte worden ingezet.'
Uit: verslag van het werkbezoek van Minister De Geus van 31 januari 2007.
Arbeidsgehandicapten zijn over het algemeen geen aparte doelgroep voor gemeenten.
Bij gemeenten bestaat onzekerheid over de omvang van de instroom vanuit de WIA in de
WWB. Lang niet alle WIA-ers zullen in de bijstand komen. Gemeenten hebben er baat bij
wanneer zij tijdig kunnen anticiperen op de te verwachten instroom. Daarbij is
samenwerking met het UWV belangrijk.
Uit dit onderzoek blijkt ook dat uitzendbureaus, en in mindere mate reïntegratiebureaus,
arbeidsgehandicapten veelal niet als doelgroep hanteren. Er is vaak ook weinig kennis
van specifieke regelingen voor arbeidsgehandicapten.
BBo 9
Aanbevelingen symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'
Naast het onderzoek is op 25 januari 2007 een symposium georganiseerd over de
reïntegratie van arbeidsgehandicapten, onder de titel `Geknipt voor de juiste baan in
Fryslân'. Op dat symposium zijn deelnemers van de doelgroep (arbeidsgehandicapten),
werkgevers, reïntegratiebureaus, uitzendbureaus en uitvoeringsorganisaties met elkaar
in discussie gegaan over de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. De resultaten van
het symposium zijn in dit rapport verwerkt.
`Het is niet wij (werkgevers) en zij (arbeidsgehandicapten). Kijk wat je met elkaar
samen kan. Dan wordt het wij samen!'
Uitspraak gedaan tijdens het symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'
Vacatures:
- Goed duurzaam contact met werkgevers is van belang. Hiermee hoeft niet
gewacht te worden op een vacature. Er moet een vertrouwensband ontstaan van
waaruit je elkaar iets gunt.
- Arbeidsgehandicapten moeten goed weten wat zij kunnen en wat zij niet kunnen
en wat daarvan in de praktijk op te lossen is. `Wees je eigen deskundige en
wordt professioneel gehandicapt'.
- Tijd is een belangrijke factor. Als er een vacature is, is er ook snel iemand nodig.
Instanties werken vaak veel te traag. Hierover kunnen concrete afspraken
worden gemaakt.
Werving/Selectie:
- Voor de werkgever is het vooral van belang dat de nieuwe medewerker goed in
de groep past, qua kwaliteiten en competenties en qua persoon. De match moet
hierop gericht zijn. Andere zaken als beperkingen en instrumenten komen op de
tweede plaats. De eventueel bemiddelende instantie moet zowel de werkgever
als de werkzoekende dus goed kennen.
Instrumenten:
- Het is handig als arbeidsgehandicapten zelf weten waar ze allemaal recht op
hebben.
- Het UWV zou werkgevers actief kunnen informeren over hun rechten.
Bijvoorbeeld als de werkgever een werknemer ziek meldt in het kader van de
Wet poortwachter en hij/zij weet niet dat voor deze werknemer aanspraakkan
worden gemaakt op de no-riskpolis.
- Reïntegratiebedrijven kunnen de service aanbieden om zaken te regelen en
daarmee de papierwinkel voor de werkgever verkleinen.
- De proefplaatsing van drie maanden is vaak te kort. Arbeidsgehandicapten
hebben wat langerde tijd nodig om voor eventuele belemmeringen in het werk
praktische oplossingen te bedenken. Hierdoor volgt er niet altijd een definitieve
plaatsing. Langere tussenvormen zijn welkom.
- Om te kunnen proeven, zoeken, uitvinden en ervaren wat je wel goed kan,
zouden arbeidsgehandicapten vaker snuffelstages en verschillende vormen van
vrijwilligerswerk willen doen. De drempel naar een reguliere baan wordt zo
geslecht, want de arbeidsgehandicapte brengt dan zijn eigen `oprit' mee.
10 BBo
- Voor verschillende groepen arbeidsgehandicapten gelden verschillende
regelingen. Hierdoor wordt het geheel onoverzichtelijk en kan er mogelijk
concurrentie optreden tussen verschillende doelgroepen. De aanbeveling wordt
gedaan om aan een permanente beperking een permanente vorm van subsidie
te koppelen, los van het arbeidsverleden of de verdiencapaciteit.
- Het moet makkelijker worden om voor werknemers de financiële consequenties
voor te rekenen van verschillende alternatieven, zoals korter werken, een andere
functie enz. Het UWV zou hierin behulpzaam kunnen zijn.
- Als er voorzieningen moeten komen of er moet duidelijkheid worden geboden
over een bepaalde situatie, worden instanties vaak als traag en log ervaren.
Concrete afspraken hierover zijn wenselijk.
Aan het werk:
- een interne begeleider (binnen een bedrijf) wordt door alle deelnemersgroepen
als zeer belangrijk genoemd. Het gaat daarbij om een interne jobcoach op de
werkvloer, die weet waarover hij/zij praat, de organisatie goed kent en kan
helpen om praktische oplossingen te vinden voor eventuele hinder van de
fysieke of psychische beperking.
- Duurzame plaatsing van een arbeidsgehandicapte is maatwerk.
- Wees als arbeidsgehandicapte open naar collega's. Vertel hen waar je
beperkingen liggen en wat je heel goed zelf kunt. Dan weet iedereen waar hij/zij
aan toe is. Zorg zelf voor de juiste collega's om je heen en benut de kwaliteiten
van die collega's.
- Voor werkgevers is het administratief lastig als iemand naast het werk ook nog
diverse uitkeringen (nog een deel WAO en een deel WW) krijgt. Dit geeft veel
gedoe. Eén duidelijke en eenvoudige regeling voor deze gedeeltelijk aan het
werk zijnde gedeeltelijk arbeidsgehandicapten, geniet de voorkeur.
Nazorg:
- Het is erg belangrijk dat de bemiddelende persoon contact blijft houden met de
werkgever, om hulp te bieden bij eventuele praktische problemen die later
ontstaan en om een duurzame relatie met de werkgever op te bouwen.
BBo 11
12 BBo
DEEL 1
REÏNTEGRATIE IN FRYSLÂN: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
BBo 13
14 BBo
1 INLEIDING
Reïntegratie
Gemeenten, UWV en CWI houden zich bezig met reïntegratie van mensen die een
achterstand hebben op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld omdat ze langdurig werkloos zijn,
(gedeeltelijk) arbeidsgehandicapt zijn, of te weinig opleiding hebben.1 Reïntegratie betreft
in de praktijk het aanbieden van voorzieningen die mensen helpen om (weer) werk te
krijgen. Het gaat om voorzieningen variërend van sollicitatietraining vakgerichte scholing
tot loonkostensubsidie en sancties (bijvoorbeeld korting op de uitkering).
Met de invoering in 2002 van de Wet SUWI de wet die de organisatie van de sociale
zekerheid regelt is de uitvoering van het reïntegratiebeleid drastisch gewijzigd.2
Voorheen lag de verantwoordelijkheid voor reïntegratiebeleid hoofdzakelijk bij de
publieke arbeidsvoorziening (nu CWI's). Deze verantwoordelijkheid is nu grotendeels
overgedragen aan uitvoeringsinstanties voor de sociale uitkeringen (UWV voor de WW
en de WAO/WIA, en gemeenten voor de bijstand). Reden voor deze koerswijziging was
de gedachte dat het reïntegratiebeleid efficiënter en effectiever wordt wanneer
uitvoeringsinstanties prikkels krijgen om hun uitkeringsvolume te beperken. Deze
gedachte is op het gebied van de bijstand uitgewerkt in de WWB.3 De positie van
(gedeeltelijk) arbeidsgehandicapten is met name in de WIA uitgewerkt.
Onderzoeksvragen
Inmiddels zijn enkele jaren verstreken en is de tijd rijp voor een voorlopige balans. Een
interessante vraag is of het gevoerde reïntegratiebeleid effectiever en efficiënter is dan
voorheen.4 Bovendien is er enige zorg over de reïntegratie van (geherkeurde)
arbeidsgehandicapten.5 Het RPA Fryslân en de provincie Fryslân willen een bijdrage
leveren aan een efficiënte en effectieve inzet van reïntegratiebeleid in de provincie door
een inventariserend onderzoek te laten verrichten naar reïntegratiebeleid in Fryslân.
In het onderzoek staat de toepasbaarheid van reïntegratie-instrumenten centraal. Onder
andere is gekeken naar de praktijk van reïntegratiebeleid in Fryslân. In 2005 en 2006 zijn
landelijk diverse rapporten verschenen over de effectiviteit van reïntegratiebeleid en
reïntegratie-instrumenten. Op basis van deze rapporten is het mogelijk een voorlopige
balans op te maken van de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten. In het onderzoek is
steeds ook specifiek gekeken naar de positie van arbeidsgehandicapten.
De onderzoeksvragen zijn als volgt.
1. Welke reïntegratie-instrumenten worden gebruikt door gemeenten, CWI en UWV
in Fryslân en hoe worden ze ingezet?
1 UWV = Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen; WW = Werkloosheidswet; WAO = Wet op de
Arbeidsongeschiktheidverzekering; WIA = Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen.
2 SUWI = Structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
3 WWB = Wet Werk en Bijstand.
4 Effectief wil zeggen de mate waarin de doelen zijn gehaald (effecten); efficiënt slaat op de verhouding tussen
ingezette middelen en behaalde resultaten.
5 Initiatiefvoorstel van de Statenfractie Christenunie/SGP, Bevordering inschakeling arbeidsgehandicapten in
het Friese bedrijfsleven, Statenvergadering 17 mei 2006.
BBo 15
2. Wat is bekend over de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten in het
algemeen?
3. Wat is het oordeel over de effectiviteit van de instrumenten in Fryslân?
4. Hoe staat het met de reïntegratie van arbeidsgehandicapten?
5. Welke verbeteringen zijn er mogelijk?
Onderzoeksaanpak
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn verschillende methoden ingezet:
1. literatuuronderzoek;
2. analyse van beleidsdocumenten van gemeenten, CWI en UWV in Fryslân;
3. telefonische enquête met medewerkers van Friese gemeenten
4. (telefonische) gesprekken met medewerkers van CWI en UWV in Fryslân;
5. (telefonische) gesprekken met medewerkers van reïntegratiebureaus en uitzendbureaus
(intermediairs) in Fryslân.
De onderdelen 1 tot en met 4 zijn gericht op reïntegratie-instrumenten in het algemeen, met
zijdelings aandacht voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Onderdeel 5 was vooral gericht
op reïntegratie van arbeidsgehandicapten.
Literatuuronderzoek
Door middel van een literatuuronderzoek is de huidige kennis rond de effectiviteit van reïntegratie-
instrumenten in kaart gebracht. Daarbij is een onderscheid gemaakt naar:
- de effecten op de individuele kans op een baan (microniveau);
- organisatie-en uitvoeringsaspecten (mesoniveau);
- de arbeidsmarkt (macroniveau).
Analyse van beleidsdocumenten van gemeenten, CWI en UWV
Door middel van een analyse van beleidsdocumenten en reïntegratieverordeningen en met behulp
van informatie op internet is het aanbod van reïntegratie-instrumenten in Fryslân geïnventariseerd.
Bij veertien gemeenten en samenwerkingsverbanden in Fryslân zijn in oktober 2006 schriftelijk
beleidsnota's en verordeningen rond reïntegratiebeleid aangevraagd. Alle organisaties hebben aan
deze oproep gehoor gegeven.
Telefonische enquête onder gemeenten
Door middel van een telefonische enquête onder managers of beleidsmedewerkers van
organisaties voor werk en inkomen is informatie verzameld over de reïntegratiepraktijk en de
waargenomen effectiviteit van reïntegratie-instrumenten bij gemeenten.
Voorafgaand aan de enquête ontvingen de managers van veertien organisaties voor werk en
inkomen een aankondigingsbrief van de provincie Fryslân waarin hun medewerking gevraagd
werd. Eind november en begin december zijn negen telefonische interviews afgenomen van
managers of beleidsmedewerkers. Daarbij zijn zowel open als geslotenvragen gesteld. De
interviews duurden gemiddeld een half uur.
Gesprekken CWI en UWV
Omdat de inzet van reïntegratievoorzieningen door CWI en UWV sterker op landelijk niveau wordt
geregisseerd, is hierover informatie verzameld via internet en op landelijkniveau. Daarnaast zijn
gesprekken gevoerd met enkele functionarissen in de regio.
Gesprekken reïntegratiebureaus en uitzendbureaus (intermediairs)
De uitvoering van reïntegratietrajecten wordt voor een groot deel gedaan door reïntegratiebureaus
(in opdracht van UWV en gemeenten). Daarom is bij reïntegratiebureaus in Fryslân gevraagd naar
de praktijk van reïntegratie, in het bijzonder van arbeidsgehandicapten. Bij uitzendbureaus is
geïnventariseerd wat zij doen op het terrein van reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Dit
deelonderzoek wordt ook uitgewerkt in een scriptie (bij de NHL).
16 BBo
Symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'
Naast het onderzoek is op 25 januari 2007 een symposium georganiseerd over de reïntegratie van
arbeidsgehandicapten, onder de titel `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'. Het symposium was
georganiseerd door de provincie Fryslân, MEE Friesland, CWI en UWV, met medewerking van de
onderzoekers. Op dat symposium zijn deelnemers van de doelgroep (arbeidsgehandicapten),
werkgevers, reïntegratiebureaus, uitzendbureaus en uitvoeringsorganisaties met elkaar in
discussie gegaan over de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. De resultaten van het
symposium zijn in dit rapport verwerkt.
Het speelveld: uitvoeringsorganisaties en reïntegratie-instrumenten
De keten voor werk en inkomen bestaat uit drie centrale organisaties:
- gemeentelijke sociale diensten;
- UWV: het uitvoeringsinstituut voor werknemersverzekeringen;
- CWI: Centra voor Werk en Inkomen.
De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de bijstand (WWB). De 31 gemeenten in
Fryslân bieden hun dienstverlening op het terrein van werk en inkomen aan in veertien
gemeentelijke organisaties. Zes organisaties voeren de WWB uit voor twee of meer
gemeenten, waarvan de helft in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Twee
gemeenten (één grote en één kleine) opereren geheel zelfstandig. De overige zes
gemeenten werken in wisselende samenstelling beleidsmatig samen, maar voeren de
WWB zelfstandig uit. In het kader van de samenwerking worden soms
gemeenschappelijk beleidsnota's en reïntegratieverordeningen opgesteld.
Figuur 1.1: Gemeentelijke organisaties werk en inkomen Fryslân*
* Wit = afzonderlijke gemeenten; gekleurd = samenwerkingsverband. Zie voor een overzicht de bijlagen.
BBo 17
De gemeenten zijn daarnaast ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de sociale
werkplaatsen (WSW). Met betrekking tot de WSW werken gemeenten samen.6
Het UWV is de uitvoerder van de WAO, WIA en WW. De aanbesteding van
reïntegratietrajecten voor deze uitkeringsgerechtigden wordt geregisseerd vanuit
districtskantoor Noord. In Fryslân is een vestiging van het UWV in Leeuwarden.
Het CWI verricht in principe de poortwachtersfunctie op het terrein van werk en inkomen:
de intake, beoordeling van de afstand naar werk en bemiddeling. Het CWI kent zes
vestigingen in Fryslân:
- Leeuwarden;
- Drachten;
- Heerenveen;
- Sneek;
- Dokkum;
- Franeker.
Naast deze centrale organisaties zijn erreïntegratiebureaus waaraan (een deel van de)
reïntegratie-activiteiten worden uitbesteed. De reïntegratiebureaus voeren in de praktijk
de reïntegratietrajecten in opdracht van UWV en gemeenten uit.
Sociaal-economische kerngegevens
In 2006 is de werkloosheid in Fryslân, net als in de rest van Nederland, gedaald. Het
aantal werkzoekendendat bij het CWI staat ingeschreven is afgenomen met 16 procent
(zie de tabel). Ook is merkbaar dat er meer vacatures bij het CWI worden aangemeld. Dit
aantal is landelijk toegenomen met 4 procent.
Ouderen profiteren nauwelijks van de daling van de werkloosheid. Dit heeft tot gevolg dat
het aandeel ouderen onder werklozen fors is gestegen. In de drie noordelijke provincies
bedraagt het aandeel 40-plussers onder de CWI-ingeschrevenen 59 procent.7
Tabel 1.1: Werkloosheid in Fryslân, 2005-2006
Niet-werkende werkzoekenden 2005 2006
Aantal NWW* 28.398 23.889
Aandeel NWW in beroepsbevolking** 10,6% 9,4%
* Cijfers hebben betrekking op okt. 2005 - okt. 2006.
** Cijfers hebben betrekking op juni 2005 - juni 2006.
Bron: Digitale nieuwsflits CWI, oktober 2006, Kerngegevens CWI juni 2006
De meeste uitkeringsgerechtigden betreffen arbeidsongeschiktheid. Daarna komen
uitkeringen uit hoofde van werkloosheid en bijstand.8
6 Er bestaan in Fryslân twee WSW-organisaties in de vorm van gemeenschappelijke regelingen. De
gemeenschappelijke regeling Fryslân, gerelateerd aan het WSW-bedrijf Caparis, en WSW Fryslân West,
gerelateerd aan Empatec. Nog slechts incidenteel zijn er ook voormalige WIW- en ID-organisaties.
7 CWI Arbeidsmarktjournaal november 2006.
8 Niet-werkende werkzoekenden zijn mensen die al werkzoekende staan ingeschreven bij het CWI. Niet alle
NWW-ers krijgen een uitkering; van degenen die wel een uitkering krijgen, betreft dit persoenen met een WW-
uitkering , maar ook personen met een andere uitkering.
18 BBo
Tabel 1.2: Aantal uitkeringsgerechtigden in Fryslân, eind tweede kwartaal 2006
Uitkering Aantal eind 2e kwartaal 2006
WW (werkloosheid) 11.910
WWB (bijstand) 12.780*
Arbeidsongeschiktheid 31.640
* WWB-cijfers hebben betrekking op eind 2005.
Bron: CBS
Opzet van het rapport en leeswijzer
Dit rapport is ingedeeld in vier delen.
Deel I De praktijk van reïntegratie: conclusies en aanbevelingen
Deel II Reïntegratie in Fryslân
Deel III Reïntegratie van arbeidsgehandicapten
Deel IV Effectiviteit: overzicht literatuur
Deel I vormt de kern van het rapport. In dit deel zijn de belangrijkste bevindingen en
aanbevelingen uit het onderzoek weergegeven. Dit deel geeft daarmee het meest direct
antwoord op de (onderzoeks)vragen die zijn geformuleerd.
Deel II gaat over de praktijk van reïntegratie in Fryslân. Hier worden de resultaten
weergegevenvan onderzoek naar het reïntegratiebeleid in Friese gemeenten (en UWV
en CWI). Dat (deel)onderzoek bestond uit een analyse van beleidsdocumenten en
gemeentelijke verordeningen (hoofdstuk 3), en een enquête onder managers van
gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen in Fryslân (hoofdstuk 4).
Deel III betreft de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Hierin wordt ingezoomd op de
praktijk van reïntegratie voor arbeidsgehandicapten. In dit deel wordt ingegaan op de
activiteiten van gemeenten, uitzendbureaus en reïntegratiebureaus bij de reïntegratie van
arbeidsgehandicapten. Daarnaast is in dit deel een verslag opgenomen van het
symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'.
Deel IV gaat in op de effectiviteit van reïntegratie zoals die blijkt uit inzichten uit recent
onderzoek. Dit deel geeft een overzicht van de bevindingen uit wetenschappelijke
literatuur.
In een aantal bijlagen is achtergrondinformatie opgenomen.
BBo 19
20 BBo
2 THEORIE EN PRAKTIJK VAN REÏNTEGRATIE
2.1 Inleiding
Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat reïntegratie van bijstandsgerechtigden, WW-ers
en arbeidsgehandicapten over het algemeen een positief rendement heeft: de
maatschappelijke baten overstijgen de kosten.9 Er zijn echter wel verschillen tussen de
inzet van bepaalde instrumenten voor bepaalde doelgroepen. Hoe de balans precies
uitvalt, hangt onder andere af van:
- het type instrument;
- de kenmerken van de doelgroep;
- de uitvoeringsorganisatie en samenwerking van ketenpartners;
- kenmerken van de lokale arbeidsmarkt.
In de praktijk maken beleidsmakers en -uitvoerders verschillende keuzen voor de inzet
van instrumenten. De inzet wordt mede bepaald door de wet- en regelgeving en door
beschikbaarheid van budgetten. Toch is er voor beleidsmakers en -uitvoerders wel een
zekere matevan beleidsvrijheid. In dit hoofdstuk worden de overeenkomsten en
verschillen tussen `de onderzoeksliteratuur' en `de beleidspraktijk' samengevat. Wat
kunnen gemeentelijke beleidsmakers leren van wetenschappelijk onderzoek naar
effectiviteit van reïntegratie? In hoeverre strookt de uitvoeringspraktijk met de
aanbevelingen die uit onderzoek naar voren komen? En in hoeverre strookt de
waardering van instrumenten door beleidsmakers met de bevindingen uit de
onderzoeksliteratuur? De conclusies zijn gebaseerd ophet onderzoek dat in de andere
delen van dit rapport wordt beschreven.
Wanneer conclusies uit de onderzoeksliteratuur en praktijkoordelen uiteenlopen is het
verleidelijk om aanbevelingen voor de praktijk te formuleren. In dit hoofdstuk wordt
daarbij enige terughoudendheid betracht. Het globale karakter van de inventarisatie biedt
lang niet altijd basis om een eenduidig oordeel uit te spreken over de uitvoeringspraktijk.
Het huidige inzicht in de effectiviteit van reïntegratie biedt daarvoor meestal ook teweinig
handvatten. Om deze reden worden hier geen harde conclusies getrokken, maar wordt
waar mogelijk een `discussie' aangezwengeld.
In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op de doelstellingen van beleid. De inzet van
instrumenten en beleid ten aanzien van doelgroepen komen achtereenvolgens aan de
orde in paragraaf 2.3 en 2.4. De doelgroep arbeidsgehandicapten komt in 2.5 aan
bod.Tot slot wordt in paragraaf 2.6 aandacht geschonken aan de uitvoeringspraktijk.
2.2 Doelstelling van beleid
Inzichten uit de literatuur
In algemene termen heeft reïntegratie als doel een bijdrage te leveren aan een betere
werking van de arbeidsmarkt en een verhoogde welvaart. Deze breed geformuleerde
(maatschappelijke) doelstellingen worden in de praktijk aangevuld met doelstellingen die
uitvoeringsorganisaties volgens bepaalde wetgeving hebben. De Algemene Rekenkamer
heeft in 2004 geconstateerd dat de onderlinge verdeling van taken tussen
uitvoeringsorganisaties niet altijd duidelijk is. Soms leidt dat tot fixatie op
9 Kok e.a., 2006.
BBo 21
uitstroomprestaties voor het `eigen' klantenbestand, in plaats van gerichtheid op de
bredere algemene doelstelling van reïntegratie.10
Om iets te kunnen zeggen over doelen en de effectiviteit van reïntegratie moet bovendien
rekening worden gehouden met verschillende vormen van effectiviteit. Van belang is
vooral het onderscheid tussen netto- en bruto-effectiviteit en micro-, meso- en macro-
effectiviteit (zie kader).11
Netto-en bruto-effectiviteit
Een reïntegratie-instrument is effectief wanneer deze gepaard gaat metuitstroom naar betaald
werk. De bruto-effectiviteit betreft het percentage van de deelnemers dat na afloop van een traject
een reguliere baan vindt. Een deel van de deelnemers aan het reïntegratietraject zou echter ook
een reguliere baan gevonden hebben zonder het traject. Als rekening wordt gehouden met dit
zogenoemdedead-weighteffect krijgt men een betere maat voor de effectiviteit: de netto-
effectiviteit. Nadeel is dat de netto-effectiviteit niet zo maar waarneembaar is aan de hand van in-
en uitstroomcijfers.
Micro-, meso- en macroniveau
Effectiviteit kan ook worden onderscheiden naar micro-, meso-en macroniveau. Microniveau
betekent effectiviteit bezien vanuit de klant, werkgever of casemanager. Bij mesoniveau wordt
gekeken vanuit de uitkeringsorganisatie of het reïntegratiebedrijf. Het macroniveau betreft de
effectiviteit op het niveau van de arbeidsmarkt als geheel. Het is denkbaar dat reïntegratietrajecten
op microniveau effectief zijn doordat zij voor een individu de kans op een baan vergroten,maar op
macroniveau geen effect sorteren, bijvoorbeeld doordat de baankansen van andere
werkzoekenden geringer worden (verdringing).
In de praktijk blijkt het lastig om de doelen van uitvoeringsorganisaties te koppelen aan
de verschillende vormen vaneffectiviteit. Meestal wordt er in de praktijk weinig rekening
gehouden met de verschillende vormen van effectiviteit. In bijvoorbeeld de WWB worden
gemeenten financieel geprikkeld om het uitkeringsvolume te beperken onder het motto
`de kortste weg naar werk'. Het Rijk stimuleert gemeenten vooral instroom in de bijstand
te beperken en uitstroom te bewerkstelligen. Een conclusie uit het onderzoek is dat
gemeenten daardoor vooral oog hebben voor micro-effecten op de korte termijn: het
halen van targets in termen van minder bijstandscliënten staat centraal. Er is minder
aandacht voor versterking van het arbeidsaanbod en duurzame reïntegratie. Sturing op
macro-effectiviteit, waarbij rekening wordt gehouden met verdringing op de arbeidsmarkt,
speelt nauwelijks een rol.
Praktijk in Fryslân
In de Friese praktijk is het behalen van uitstroomdoelstellingen op korte termijn voor
gemeenten inderdaad een belangrijke drijfveer, zo blijkt uit het onderzoek onder Friese
gemeenten. Feitelijke of dreigende tekorten in het inkomensdeel van het WWB-budget
zijn veelal aanleiding om reïntegratie-instrumenten in te zetten die hoofdzakelijk als doel
hebben bijstandsgerechtigden op korte termijn te laten uitstromen naar een reguliere
baan of een (tijdelijke) gesubsidieerde baan.
Dat wil niet zeggen dat men geen oog heeft voor macro-effectiviteit op langere termijn.
Enkele Friese gemeenten hebben onder invloed van de politiek al vanaf de invoering van
de WWB weerstand geboden tegen het principe van `de kortste weg naar werk', en zijn
accenten blijven leggen op duurzame reïntegratie en participatie van
10 Zie ook bij de paragraaf over uitvoeringsorganisatie.
11 Zie voor een meer uitgebreide van effectiviteit beschrijving hoofdstuk 7.
22 BBo
bijstandsgerechtigden met weinig perspectief op regulier werk. Dit hangt veelal samen
met de grote omvang van wat wel het `granieten bestand' wordt genoemd. Anderen
komen na de eersteWWB-jaren en onder invloed van de invoering van de WMO tot de
conclusie dat er in het reïntegratiebeleid een zwaarder accent gelegd moet worden op
maatschappelijke participatie, versterking van het arbeidsaanbod en duurzame
reïntegratie.12 Er lijkt al met al sprake te zijn van een ontwikkeling waarbij gemeenten
steeds meer oog hebben voor de opbrengst van reïntegratie op de lange termijn.
Discussie
Ondanks het feit dat de meeste gemeenten weerstand weten te bieden aan de verleiding
om alleen te kijken naar de korte termijn opbrengsten, blijft het gevaar van
blikvernauwing op de loer liggen, met name wanneer gemeenten feitelijk geconfronteerd
worden met (forse) tekorten op het I-deel.13 Gemeenten zullen telkens weer bij de
vormgeving van het reïntegratiebeleid voor de keuze komen te staan waar zij de nadruk
op willen leggen. Op effecten op de korte termijn of op effecten op de lange termijn?
2.3 Inzet en effectiviteit van reïntegratie-instrumenten
Er bestaan veel verschillende soorten reïntegratie-instrumenten. Een mogelijke indeling
staat in de volgende tabel.14
Incentivesvoor Sancties
werkzoekenden Premies bij werkaanvaarding
Naleving sollicitatieplicht
Work first**
Bemiddeling, coaching en Sollicitatietraining en advies
begeleiding Open bemiddeling*
Gesloten bemiddeling*
Coaching gedurende het traject
Coaching na reïntegratie
Scholing Vakgerichte scholing
Vaardigheidstraining
Sociale trainingen
Loonkostensubsidies Proefplaatsing met loonkostensubsidie (instroomsubsidies)
Ervaringsplaatsen met loonkostensubsidie
Activering met loonkostensubsidie
Additionele werk Additionele arbeidsplaats
* Open bemiddeling = het aanbieden van alle ongefilterde vacatures, bijvoorbeeld op een prikbord of door
verwijzing naar het CWI; gesloten bemiddeling = het selecteren van specifieke vacatures voor individuele
cliënten.
** Work first = een combinatie van intensieve bemiddeling en werkervaring direct na aanvang van de
werkloosheid.
Bron: De Koning et al. (2005)
12WMO = Wet Maatschappelijke Ondersteuning.
13 Het I-deel betreft de bekostiging door het Rijk van de kosten die gemeenten maken voor bijstandsuitkeringen.
Dit bedrag is niet (direct) afhankelijk van het aantal bijstandsuitkeringen. Een gemeente kan dus een bepaald
budget ontvangen, maar meer uitgaven hebben aan bijstandsuitkeringen. De omvang van het landelijke budget
is bovendien variabel, waardoor gemeenten ook met tekorten te maken kunnen krijgen.
14 Deze indeling is bij de presentatie van de bevindingen verderop in dit rapport, enigszins aangepast, gebruikt.
BBo 23
Inzichten uit de literatuur
Intensieve bemiddeling in combinatie met `uitstroomprikkels' en instroomsubsidies
(proefplaatsingen) kunnen worden aangemerkt als de meest effectieve reïntegratie-
instrumenten. Zij zijn bovendien relatief goedkoop. Daarna komt het reïntegratie-
instrument `scholing'. Het voordeel van scholing is dat het aanbod versterkt wordt wat
met name in tijden van hoogconjunctuur kan leiden tot een betere match tussen vraag en
aanbod op de arbeidsmarkt. Gesubsidieerde arbeid bevindt zich aan het andere eind van
het spectrum: dit instrument verhoogt de kans niet om uit te stromen naar regulier werk
en is bovendien duur. Gesubsidieerde arbeid kan echter wel degelijk zinvol zijn om
maatschappelijke participatie te bewerkstelligen, mits toegepast in de publieke sector. In
de particuliere sector leidt gesubsidieerde arbeid tot verdringing.
Praktijk in Fryslân
Uit het onderzoek onder Friese gemeenten blijkt dat alle hierboven genoemde
instrumenten door gemeenten worden toegepast.
Schema 2.1: Effectiviteit volgens onderzoeksliteratuur en volgens Friese
gemeentefunctionarissen
Instrument Effectiviteit volgens literatuur Oordeel
gemeenten*
Effectiviteit* Vooral Opmerkingen
effectief bij
doelgroep ...
Effect Kosten- Effect
micro Effectivi- macro
teit***
Incentives
Work first + + . Kansrijken instroompreventie +
handhaving en sancties + + . Kansrijken preventieve werking +/-
uitstroompremies + + . Langdurig -
werklozen
strikt ontheffingenbeleid . + . Kansrijken +/-
strikte toepassing alg. . + . . +/-
geaccepteerde arbeid
Bemiddeling + + . Iedereen in combinatie met incentives +/-
Scholing +/- - +/- Vrouwen en + vakscholing
ouderen +/- vaardighe-
den/activering
Loonkostensubsidies + privaat + +/- Langdurig - verdringing in private sector + privaat
+/- werklozen + reductie werkloosheid +/- publiek
publiek
Gesubsidieerde arbeid +/- -15 +/- Langdurig - verdringing in private sector +/-
werklozen + reductie werkloosheid
- insluitingseffect
* + = positief effect, +/- = soms positief, soms negatief effect, . = onbekend;
** Zievoor een toelichting de bijlagen.
*** Onderzoek naar effectiviteit op mesoniveau is er weinig, en heeft meestal betrekking op kosten-effectiviteit.
Kosten-effectiviteit wil zeggen de verhouding tussen kosten (inzet) en de effecten (effectiviteit) van beleid.
Bron: BBO
15 De kosten op macroniveau zijn hoog. Voor gemeenten kan de inzet van gesubsidieerde arbeid
kosteneffectief zijn omdat daarmee bespaard kan worden op het inkomensdeel van het WWB-budget.
24 BBo
Discussie
Op basis van dit onderzoek kan geen algemeen oordeel gegeven worden over de
doeltreffendheid van de inzet van afzonderlijke reïntegratie-instrumenten door Friese
gemeenten. Wel zijn de volgende bevindingen uit de praktijk aanleiding tot discussie.
a. Incentives en Work first
Work first bestaat meestal uit een `cocktail' van elkaar onderling versterkende
instrumenten en prikkels: werkervaring in combinatie met bemiddeling,
handhaving en sancties, premies bij werkaanvaarding, een strikt
ontheffingenbeleid en strikte naleving van algemeen geaccepteerde arbeid. Het
gros van de Friese gemeenten heeft een Work-firstaanpak of is bezig met de
ontwikkeling ervan. Achter de gemeenschappelijke noemer van Work first gaan
vele uiteenlopende varianten schuil: doelgroep, duur en mate van vrijblijvendheid
verschillen. De doelstelling lijkt ook lang niet altijd even duidelijk
(aanbodversterking, beperking van de instroom of stimulering van de uitstroom
naar werk). De grote variatie wordt deels veroorzaakt door (politieke)
compromissen: men wenst de instroom in de bijstand te reduceren, maar wil
daarbij vanuit sociale motieven niet te repressief te werk gaan. Dit resulteert
soms in een `coulante' versie van een Work-firstaanpak. Door de grote variatie in
vormgeving ontstaat een tamelijk diffuus beeld van Work first zonder duidelijk
omlijnde doelstellingen.
De onderzoeksliteratuur laat zien dat zowel positieve als negatieve prikkels
effectief zijn. Sancties, controle op de naleving van sollicitatieplicht en
uitstroompremies leiden doorgaans tot een kortere uitkeringsduur. Bij negatieve
prikkels is alleen de dreiging ervan al effectief. De effectiviteit is vooral groot bij
de meer kansrijke cliënten.
Onderzoek op basis van casestudies toont dat gemeenten zelf ook hoge
verwachtingen hebben van `prikkels'.16 Gemeenten vinden Work first en
handhaving het meest effectief van alle genoemde prikkels. Dat beeld word
bevestigd in het onderzoek onder Fries gemeenten.17 Work first kan naar eigen
zeggen nog aan effectiviteit winnen wanneer er strakker uitvoering gegeven
wordt aan het sanctie- en handhavingsbeleid. Aan het nut van het strikt
toepassen van algemeen geaccepteerde arbeid wordt nogal eens getwijfeld. Dit
heeft te maken met de achtergrond van bijstandsgerechtigden die tot voor kort
ontheffingen hadden; deze groep is moeilijk bemiddelbaar. Prikkels zijn al gauw
kosten-effectief, omdat er relatief weinig kosten mee verbonden zijn. Over de
macro-effectiviteit is (zeer) weinig bekend.
Het instrument `premies bij werkaanvaarding' (uitstroompremies) springt er uit als
een minder geliefd instrument. Lang niet alle gemeenten maken er gebruik van,
geen van de ondervraagden vindt het effectief en de algemene waardering is
laag. Dit komt overeen met het oordeel van functionarissen in vijf gemeenten
buiten Fryslân. De geringe waardering voor uitstroompremies is opmerkelijk,
omdat in onderzoek de netto-effectiviteit is aangetoond vooral bij langdurig
werklozen. Het is onduidelijk waarom de subjectieve beleving en de feitelijke
ervaringen zo uiteenlopen. Vermoedelijk wordt het positieve effect enigszins
onderschat. Monitoring van de uitstroomresultaten met en zonder toepassing van
premies zou hierover meer duidelijkheid kunnen scheppen.
16 Zie hoofdstuk 7.
17 Zie hoofdstuk 5.
BBo 25
b. Vacaturewerving en bemiddeling
Na de invoering van de WWB was er bij gemeenten relatief weinig aandacht voor
de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Vacaturewerving en contacten met
werkgevers waren hoofdzakelijk een aangelegenheid van CWI en rib's.
Vacaturewerving en contacten met werkgevers kregen echter in de praktijk
weinig aandacht. Op dit moment is er sprake van een herverdeling van taken. De
meeste gemeenten volgen sinds kort een werkgeversbenadering, waar
vacaturewerving een onderdeel van is.18 Er is onder gemeentefunctionarissen
waardering voor deze benadering. De benadering staat bij veel gemeenten
echter nog in de kinderschoenen. Er valt nog winst te behalen door betere
samenwerking met afdelingen Economische Zaken en door betere
samenwerking met CWI's. Het gevaar bestaat dat werkgevers ongecoördineerd
vanuit vele kanten (gemeenten, rib's, CWI, UWV) benaderd worden. Om dit te
voorkomen is goede ketensamenwerking vereist. Ook is het zaak om een
grensoverschrijdend arbeidsmarktbeleid te voeren en samenwerking te zoeken
met andere gemeenten binnen de economische zones.
Naast vacaturewerving wordt er door gemeenten steeds meer aandacht
geschonken aan intensieve bemiddeling, waarbij casemanagers zelf
geselecteerde vacatures voorleggen aan bijstandsgerechtigden. De
verwachtingen over de effectiviteit daarvan verschilt per gemeente. In het
algemeen wordt meer heil verwacht van het zoeken van kandidaten bij vacatures
dan andersom. De kunst is daarbij het bestand van bijstandsgerechtigden niet af
te romen, vanuit de wens om werkgevers goede kandidaten te leveren. In dat
geval zou de vraaggerichte benadering te ver doorschieten, en tot `dead-
weighteffecten' en verdringing kunnen leiden. Gemeenten moeten hierin nog een
goede balans zien te vinden.
Uit de onderzoeksliteratuur blijkt dat intensieve bemiddeling óók vruchten afwerpt
bij moeilijk bemiddelbare doelgroepen. Gemeenten lijken intensieve bemiddeling
echter vooral in te zetten aan het eind van het reïntegratietraject, wanneer de
afstand tot de arbeidsmarkt al gereduceerd is. In dit opzicht lopen theorie en
praktijk uiteen. Gemeenten zijn wellicht wat te selectief bij de keuze van de
doelgroep voor bemiddeling. Het is daarom te overwegen om eerder in het
reïntegratietraject zoekgedrag te stimuleren, bijvoorbeeld in het kader van Work
first (voor iedere nieuwe bijstandsgerechtigde).
c. Scholing
Investeringen in scholing staan op gespannen voet met het principe van `de
kortste weg naar werk'. Vakscholing wordt door gemeenten in het algemeen
spaarzaam en selectief aangeboden. Scholing bestaat hoofdzakelijk uit
kortdurende vaardigheidstraining. Dit lijkt een slimme strategie wanneer men
bedenkt dat de netto-effectiviteit van scholing niet groot is. In de
onderzoeksliteratuur wordt beargumenteerd dat selectieve scholing wel nuttig
kan zijn wanneer daarmee de aansluiting tussen vraag en aanbod op de
arbeidsmarkt verbeterd kan worden. Toch is dit soort effecten nog niet vaak
aangetoond. Dit gemengde beeld pleit er voor om vooral selectief te investeren in
vakscholing: door werkzoekenden te voorzien van een startkwalificatie en door
middel van scholing voor (technische) beroepen waarvoor een tekort op de
(lokale) arbeidsmarkt bestaat. Deze vorm van scholing leidt wellicht niet direct tot
18 Zie voor een overzicht van de stand van zaken ten aanzien van de werkgeversbenadering de publicatie Blik
in de spiegel (2007).
26 BBo
een grote reductie van het uitkeringsvolume, maar draagt naar alle
waarschijnlijkheid wel bij aan duurzame reïntegratie, versterking van het
arbeidsaanbod en een betere werking van de arbeidsmarkt. Toepassing zou
vooral effectief zijn bij vrouwen en ouderen (zie hierna).
d. Werkvoorzieningen
De verschillende werkvoorzieningen van gemeenten dienen verschillende
doelen: uitstroom naar werk (proefplaatsing in combinatie met een
loonkostensubsidie), het opdoen van werkervaring (werken met behoud van
uitkering, stageplaatsen, loonkostensubsidie) of maatschappelijke participatie en
activering (werken met behoud van uitkering, loonkostensubsidie en resterende
WIW/ID-banen). Gemeenten handelen in de geest van de WWB door te streven
naar tijdelijke werkvoorzieningen. Soms worden uitzonderingen gemaakt voor
een kleine groep bijstandsgerechtigden (veelal oude WIW/ID-ers) die blijvend zijn
aangewezen op gesubsidieerd werk.
Werken met behoud van uitkering wordt het meest effectief bevonden en oogst
de hoogste waardering van gemeentefunctionarissen, gevolgd door tijdelijke
loonkostensubsidies in het bedrijfsleven (veelal proefplaatsingen) en tijdelijke
loonkostensubsidies in de publieke sector. Uit de onderzoeksliteratuur blijkt dat
tijdelijke instroomsubsidies in het bedrijfsleven inderdaad effectief zijn op
microniveau, vooral bij kansrijken. Bij de moeilijker bemiddelbare groepen lijken
loonkostensubsidies minder belangrijk te worden gevonden door werkgevers.19
De subsidie-instrumenten zijn vaak relatief goedkoop ze zijn vaak in budget en
in tijd gemaximeerd en dus al gauw kosten-effectief. Over de maco-effectiviteit
kan echter worden getwijfeld, met name vanwege mogelijke verdringingseffecten.
Over de effectiviteit van stageplaatsen met behoud van uitkering is weinig
bekend. Tijdelijke loonkostensubsidies in de publieke sector blijken inderdaad
een stuk minder effectief te zijn dan in de private sector. Of de geringe
waardering van functionarissen daarmee terecht is, is enigszins de vraag. Men
kan immers betogen dat dit instrument leidt tot maatschappelijke participatie van
een kwetsbare groep in de samenleving.
Sommige gemeenten maken gebruik van loonkostensubsidies in het
bedrijfsleven om bijstandsgerechtigden werkervaring op te laten doen. Deze
vorm van gesubsidieerd werk kan leiden tot aanzienlijke verdringing op de
arbeidsmarkt, zo blijkt uit onderzoek. In verordeningen garanderen gemeenten
dat zij bij de selectie van bedrijven waken voor verdringing en
concurrentievervalsing. Het is de vraag of zij dit kunnen hard maken.
Loonkostensubsidies in het bedrijfsleven die geen proefplaatsing als doel
hebben, kunnen al met al een potentiële bron van verdringing zijn. Het is
raadzaam om daar met de nodige voorzichtigheid mee om te springen.
19 Zie Petersen, A. van, Vonk, M. en Bouwmeester, J. (2004) en Blik in de spiegel (2007).
BBo 27
2.4 Effectiviteit bij specifieke doelgroepen
Inzichten uit de onderzoeksliteratuur
Uitde onderzoeksliteratuur komt naar voren dat reïntegratie betere resultaten geeft bij
vrouwen, ouderen en kansarmen. Over macro-effectiviteit is bij doelgroepen weinig
bekend.
Ook is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar verschillen in effectiviteit van
reïntegratie-instrumenten in verschillende uitkeringsregimes. Recent onderzoek geeft
aanleiding te vermoeden dat reïntegratie de meeste maatschappelijke vruchten afwerpt
bij zieke werknemers en arbeidsgehandicapten, daarna bij WW-ers en tot slot bij
bijstandsgerechtigden. Dit resultaat komt opvallend goed overeen met een onderzoek
naar beeldvorming onder werkgevers, waarin arbeidsgehandicapten op aspecten als
werkhouding, ziekteverzuim en motivatie ook hoger worden aangeslagen dan
bijstandsgerechtigden (Research voor Beleid, 2007).
Vooral intensieve reïntegratie-instrumenten zijn effectief. Dit geldt in het bijzonder voor
arbeidsgehandicapten, die in de relatief spaarzame onderzoeksliteratuur naar voren
komen als een bijzonder moeilijk bemiddelbare doelgroep.
Met het oog op de kosteneffectiviteit is het moment waarop het instrument wordt ingezet
van belang. Bijstandsgerechtigden hebben baat bij vroege inzet, WW-ers juist bij inzet
geruime tijd na instroom in de WW.
Praktijk in Fryslân
De prioritering van doelgroepen door gemeenten sluit slecht aan bij de bevindingen uit de
onderzoeksliteratuur. In de eerste plaats wordt in het gemeentelijk reïntegratiebeleid op
dit moment een accent gelegd bij de bemiddeling van jongeren en kansrijken. De
achtergrond om vooral te investeren in jongeren is de hoge jeugdwerkloosheid van de
afgelopen jaren. Inspanningen van de Task force jeugdwerkloosheid hebben er onder
andere toe geleid dat gemeenten de reïntegratie van jongeren hoog op de agenda
hebben gezet. Dat gemeenten veel prioriteit geven aan reïntegratie van kansrijken, is te
verklaren vanuit het feit dat gemeenten vanuit de WWB financieel geprikkeld worden om
met zo weinig mogelijk middelen zo veel mogelijk uitstroom uit de bijstand te
bewerkstelligen.
Gemeenten streven veelal naar een sluitende aanpak, waarbij prioriteit gegeven wordt
aan reïntegratie van nieuwe instroom. In dit opzicht sluit de praktijk goed aan bij de
empirische bevinding dat bijstandsgerechtigden baat hebben bij een snelle toeleiding
naar trajecten.
Discussie
Bij Friese gemeenten bestaat een tendens om meer aandacht te schenken aan
kansarmen. Deze ontwikkeling kan met het oog op de onderzoeksliteratuur worden
toegejuicht. Daarnaast is er in het gemeentelijk reïntegratiebeleid sprake van enkelewitte
vlekken. Drie doelgroepen krijgen in het gemeentelijk reïntegratiebeleid relatief weinig
aandacht: ouderen (45-plussers), vrouwen en arbeidsgehandicapten. Gemeentelijk
reïntegratiebeleid kan aan effectiviteit winnen wanneer meer in deze doelgroepen
geïnvesteerd wordt, omdat uit onderzoek blijkt dat reïntegratie juist bij deze drie
doelgroepen aanslaat.
1. Ouderen
Er zijn twee redenen om meer te investeren in ouderen. In de eerste plaats
hebben ouderen relatief veel baat bij reïntegratie (in het bijzonder bij scholing).
De tweede reden is dat ouderen veelal een zwakke arbeidsmarktpositie innemen.
Terwijl de werkloosheid onder jongeren daalt, is de werkloosheid onder 45-
28 BBo
plussers ondanks de aantrekkende arbeidsmarkt onverminderd hoog. Dit is
reden geweest om de landelijke regiegroep `grijs werkt!' in het leven te roepen.
De Task force jeugdwerkloosheid is inmiddels opgeheven. Gemeenten doen er
verstandig aan om spoedig in het reïntegratiebeleid het accent te leggen op 45-
plussers.
2. Vrouwen
Vrouwen profiteren volgens de onderzoeksliteratuur relatief veel van reïntegratie-
inspanningen, met name van scholing (en dan ook met name herintredende
vrouwen). Toch is het hoogst ongebruikelijk dat gemeenten prioriteit geven aan
de reïntegratie van vrouwen. Dat komt ook doordat ze vaak geen uitkering
hebben (de zogenoemde nug-ers).20 Door meer in vrouwen te investeren, kunnen
gemeenten bovendien bijdragen aan de noodzakelijk geachte verhoging van
arbeidsparticipatie van vrouwen. In Fryslân is de arbeidsparticipatie van vrouwen
aanzienlijk lager dan landelijk. Er valt voor Fryslân dus een inhaalslag te maken.
3. Arbeidsgehandicapten
De arbeidsmarkt is voor mensen met een handicap minder toegankelijk.
Arbeidsgehandicapten hebben te maken met specifieke belemmeringen die
deels voortkomen uit gebrek aan kennis en negatieve beeldvorming onder
potentiële werkgevers.
Arbeidsgehandicapten zijn over het algemeen geen aparte doelgroep voor
gemeenten. Arbeidsgehandicapten en WIA-ers worden beschouwd als een
moeilijk bemiddelbare groep, die uiteraard maatwerk bij reïntegratie vereist, maar
geen bijzondere positie inneemt ten opzichte van andere moeilijk bemiddelbare
bijstandsgerechtigden. Eventuele toepassing van speciale instrumenten voor
deze doelgroep staat nog in de kinderschoenen bij gemeenten
2.5 Uitvoeringsorganisatie
Welke rol speelt de uitvoeringsorganisatie bij de effectiviteit van reïntegratiebeleid? Uit
evaluaties van reïntegratiebeleid komen verschillende succesfactoren naar voren. Over
een aantal van deze succesfactoren is enige informatie verkregen in de telefonische
enquête met gemeentefunctionarissen. Hieronder worden de bevindingen samengevat.
1. Ketensamenwerking
De taken rond reïntegratiebeleid zijn verdeeld over verschillende ketenpartners
(gemeenten, CWI, UWV en rib's). De Algemene Rekenkamer heeft in 2004
geconstateerd dat hun onderling verdeelde regiefunctie onduidelijk is ingevuld. In het
onderhavige onderzoek heeft dit knelpunt zich op verschillende vlakken gemanifesteerd,
zoals:
- dubbeling in taken rond diagnose van de klant, vacature-acquisitie en
werkgeverscontacten;
- onvoldoende onderlinge contacten en informatie-uitwisseling;
- fixatie op uitstroomprestaties voor het `eigen' klantenbestand;
- verschillen in onderlinge verdeling van taken per (CWI-)regio.
20 Nug-er = niet-uitkeringsgerechtigde.
BBo 29
De ketenpartners onderkennen het belang van ketensamenwerking en spannen zich in
om de samenwerking te verbeteren. Er is op dit vlak nog veel te winnen.21
2. Goede diagnose, selectie en toeleiding van de cliënten (`profiling')
Een inhoudelijk goede diagnose van de mogelijkheden en beperkingen van de klant is
een succesfactor voor efficiënte toeleiding naar werk. Hiervan hangt immers af of een
klant maatwerk krijgt aangeboden. Op dit moment ontbreekt het bij veel gemeenten nog
aan goede kennis van de klant. Gemeenten geven wel aan bezig te zijn met de
ontwikkeling van een intensiever klantmanagement en diagnose-instrumenten. Uit de
literatuurstudie is naar voren gekomen dat er op dit moment nog weinig kennis over de
effectiviteit van reïntegratie voor doelgroepen beschikbaar is.
3. Snelle start van de toeleiding
De kans op succes bij reïntegratie neemt toe wanneer sprake is van een snelle start van
de toeleidingsactiviteiten en weinig schakelmomenten. De snelheid van het
toeleidingsproces is in het onderhavige onderzoek niet bestudeerd. Wel zijn er indicaties
verkregen dat het toeleidingsproces nog aan snelheid zou kunnen winnen. In de eerste
plaats wordt in een groot aantal gemeenten gewerkt met aparte werkconsulenten en
bijstandsconsulenten. Dit heeft mogelijk een vertragende werking op de toeleiding
doordat er meerdere schakelmomenten zijn. Ook bemoeilijkt het de snelle toepassing
van sancties en de communicatie met rib's.
4. Meer regie van gemeenten bij toeleiding van cliënten
De Friese gemeenten hebben in de eerste jaren van de WWB ervaren dat intensief
contact tussen casemanager en reïntegratiebedrijf leidt tot betere uitstroomprestaties. In
vergelijking met voorgaande jaren worden reïntegratiebedrijven naar eigen zeggen dan
ook nauwlettender begeleid en gemonitored. Teleurstellende ervaringen met
reïntegratiebedrijven en versoepeling van de Wet SUWI hebben er daarnaast toe geleid
dat veel gemeenten meer reïntegratietaken zelf gaan uitvoeren.
5. Goede informatievoorziening en monitoring
Voor een goede evaluatie van het gemeentelijk reïntegratiebeleid is het cruciaal om te
beschikken over een goede informatievoorziening over cliënten, de inzet van
instrumenten en de in- en uitstroom. In de onderzoeksliteratuur wordt de huidige
informatievoorzieningen monitoring bij gemeenten en andere uitvoeringsorganisaties in
Nederland sterk bekritiseerd. Het staat adequate evaluatie van reïntegratiebeleid in de
weg.
De geïnterviewde gemeenten zijn doorgaans tevreden over de informatie die zij
ontvangen omtrent de uitstroomprestaties, de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten
en de kosten. In het licht van het eerder genoemde onderzoek is dit opmerkelijk. Mogelijk
zijn de gemeentefunctionarissen zich nog te weinig bewust van de potentiële opbrengst
van betereinformatievoorziening. Rapportages van rib's over bruto-uitstroomcijfers op de
korte termijn en klanttevredenheidsonderzoeken geven een te summier beeld van de
effectiviteit van reïntegratie en bieden nauwelijks handvatten om beleid bij te sturen. Door
meer achtergrondinformatie te verzamelen (bijvoorbeeld over de kenmerken en
duurzaamheid van de verkregen werkkring in relatie tot de klantkenmerken en de
kenmerken van het reïntegratietraject) ontstaat meer zicht op de kwaliteit van uitstroom
en trajecten.De meeste gemeenten geven wel aan te participeren in benchmarks, om
inzicht te krijgen in hun prestaties ten opzichte van vergelijkbare gemeenten.
Daarnaast blijft het wenselijk om onderzoek te doen naar de netto-effecitiviteit van
reïntegratie-instrumenten, om een goed beeld te krijgen van de toegevoegde waarde.
21 Zie Blik in de spiegel (2007).
30 BBo
6. Resultaatgerichtheid van het beleid en de uitvoering
Resultaatgerichtheid van het beleid en de uitvoeringsorganisatie is een succesfactor voor
reïntegratiebeleid. Immers, als de doelstellingen van het beleid resultaatgericht zijn
geformuleerd, weten alle betrokkenen bij de uitvoering wat van hen verwacht wordt en
kan hierop worden gestuurd. Deze resultaatgerichtheid kan op vele niveaus in de
organisatie gerealiseeerd worden (bijvoorbeeld prestatie-afspraken voor casemanagers,
prestatie-afspraken met rib's). In dit onderzoek is dit niet uitputtend bestudeerd. Wel is
gemeentefunctionarissen gevraagd naar het bestaan van taakstellingen. Bij gemeenten
in Fryslân is het formuleren van concrete uitstroomtaakstellingen eerder uitzondering dan
regel. Dit geeft aanleiding te vermoeden dat de resultaatgerichtheid van beleid verbeterd
kan worden en daarbij niet alleen aandacht te hebben voor korte termijn direct meetbare
resultaten.
BBo 31
32 BBo
DEEL II
REÏNTEGRATIE IN FRYSLÂN: BELEID EN INSTRUMENTEN
BBo 33
34 BBo
3 REÏNTEGRATIE: BELEID EN AANBOD INSTRUMENTEN
3.1 Inleiding en verantwoording
In dit hoofdstuk wordt aan de hand van beleidsdocumenten en informatie op internet een
beschrijving gegevenvan de reïntegratie-instrumenten die gebruikt worden door
gemeenten in Fryslân, UWV en CWI.22
Verantwoording
Bij veertien gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen zijn reïntegratieverordeningen en
beleidsnota's opgevraagd. Dit heeft in totaal geresulteerd in tien verschillende
reïntegratieverordeningen en tien inhoudelijk verschillende beleidsnota's. Bij twee organisaties
waren slechts reïntegratieverordeningen aanwezig. De acht overige reïntegratieverordeningen
gingen vergezeld van (één of meer) beleidsnota's. De beleidsnota's horen dus niet één-op-één bij
de reïntegratieverordening. Sommige gemeenten hebben een identieke reïntegratieverordening,
maar verschillende beleidsnota's. De reïntegratieverordeningen zijn alle opgesteld in 2004, soms
met een aanvullende `reïntegratieregeling' van latere datum. De geraadpleegde beleidsnota's
dateren uit 2004, 2005 en 2006.
In de WWB is vastgelegd dat de Gemeenteraad in een reïntegratieverordening regels dient vast te
stellen over `het ondersteunen van groepen en, indien noodzakelijk, het bepalen en het aanbieden
van voorzieningen gericht op de arbeidsinschakeling' (WWB artikel 7 en 8). Gemeenten kunnen in
de praktijk de inhoud van reïntegratieverordeningen summier houden en voor nadere invulling van
het reïntegratiebeleid verwijzen naar een beleidsnota of beleidsregels waarin het reïntegratiebeleid
gedetailleerder omschreven staat. Daarnaast kan het college van B en W voor sommige
onderwerpen eigen afwegingen te maken via zogenoemde gedelegeerde B en W-besluiten.
Om een volledig beeld te krijgen van de regelgeving zou informatie bestudeerd moeten worden op
het niveau van verordeningen, beleidsnota's, beleidsregels en gedelegeerde B en W-besluiten. Om
praktische redenen is in dit onderzoek besloten alleen verordeningen en eventueel aanwezige
beleidsnota's bij gemeenten op te vragen. Daardoor kan het zijn dat het zicht op de details beperkt
blijft. Zo is de feitelijke toewijzing van reïntegratievoorzieningen in verordeningen vaak niet terug te
vinden, doordat er veelal gebruik gemaakt wordt van `kan-bepalingen' en er sprake is van subsidie-
en budgetplafonds. De telefonische enquête onder gemeenten heeft onder meer als doel
aanvullende informatie te verschaffen die hiervoor compenseert (zie hoofdstuk 3).
3.2 Gemeenten
Uitgangspunten
In de geraadpleegde beleidsnota's worden uitgangspunten geformuleerd. Een deel van
de uitgangspunten zijn elementair van aard en hebben betrekking op het uitgangspunt
van de WWB: `werk boven inkomen'. Onderstaande drie uitgangspunten zijn een
afgeleide daarvan:
Gemeenten bieden ondersteuning bij het zoeken naar werk via de kortste weg;
22 De documenten zijn beoordeeld aan de hand van een scoreformulier waarin de volgende thema's centraal
staan: uitgangspunten, prioritering van doelgroepen en reïntegratie-voorzieningen. Deze thema's zijn ontleend
aan het analysemodel dat is gebruikt in de rapportage van de IWI (2005).
BBo 35
Cliënten dragen eigen verantwoordelijkheid voor het zelfstandig voorzien in het
bestaan door middel van arbeid;
Cliënten hebben de plicht om `algemeen geaccepteerde arbeid' te aanvaarden.
Deze drie elementaire uitgangspunten worden nagenoeg zonder uitzondering in de
gemeentelijke beleidsnota's overgenomen of geparafraseerd.
Gemeenten mogen zelf bepalen hoe zij het uitgangspunt van de WWB vertalen in
reïntegratiebeleid. In de beleidsnota's wordt veelal melding gemaakt van specifieke
gemeentelijke beleidsaccenten. De volgende specifieke doelstellingen worden in de
geconsulteerde beleidsnota's veelal toegevoegd:
- maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid (7);
- duurzame reïntegratie (4);
- stijgen op de reïntegratieladder (2);
- maatwerk (9).
Gemeenten geven met dit soort accenten een eigen inkleuring van het principe `werk
boven inkomen'. Daarmee wordt soms het principe van `de kortste weg naar werk'
aanzienlijk genuanceerd en gerelativeerd. Door bijvoorbeeld `duurzame reïntegratie' als
doelstelling te noemen, benadrukken de desbetreffende gemeenten dat zij niet zonder
meer voorzieningen aanbieden die zo snel mogelijk tot een (wellicht tijdelijke) reguliere
baan leiden. Om dezelfde redenen worden er door deze gemeenten kanttekeningen
gezet bij bemiddeling naar `algemeen geaccepteerde arbeid'. Ook de gemeentelijke wens
om `maatwerk' te leveren leidt vaak tot afwegingen die het uitgangspunt van de `kortste
weg naar werk' afzwakt.
De WWB benadrukt dat reïntegratievoorzieningen van de gemeenten gericht moeten zijn
op uitstroom naar werk. Sommige gemeenten stellen in hun beleidsnota's dat dit niet
voor alle uitkeringsgerechtigden een reëel perspectief is. Voor hen is maatschappelijke
participatie en zelfredzaamheid het hoogste doel dat behaald kan worden. Zeven
gemeenten maken er in hun beleidsnota melding van dat zij voorzieningen beschikbaar
stellen voor dit doel. Daarbij wordt soms vermeld dat de voorziening als neveneffect heeft
dat de afstand tot de arbeidsmarkt verkleind wordt, bijvoorbeeld door het stijgen op de
reïntegratieladder23.
In vijf beleidsnota's worden globale doelstellingen gekwantificeerd in `taakstellingen'.
Daarvan hebben er vier betrekking op het aantal voorzieningen dat beschikbaar is.
Slechts in één nota worden taakstellingen omtrent de uitstroom genoemd.
Prioritering van groepen en doelgroepen
In de WWB is een onderscheid gemaakt tussen (doel)groepen aan wie de gemeente een
reïntegratievoorziening kan aanbieden. Gemeenten maken in hun verordening altijd
melding van wettelijke groepen (te weten Anw-ers, nug-ers, WWB-ers, Ioaw-ers Ioaz-ers
en werknemers in gesubsidieerde arbeid). Ten aanzien van niet-WWB-gerechtigden
bestaat er veelal een terughoudend beleid. Zij kunnen meestal maar op een beperkt
aantal reïntegratievoorzieningen aanspraak maken. Ook zijn er voor niet-WWB-ers
regelmatig lagere subsidie- en budgetplafonds ingesteld.
23 In de reïntegratieladder komt de afstand tot de arbeidsmarkt tot uitdrukking.
36 BBo
Gemeenten hebben de vrijheid om extra aandacht te besteden aan doelgroepen door
middel van prioriteitsstelling. Dit kan aangegeven worden in de reïntegratieverordening,
maar dat hoeft niet. De modelverordening van de VNG, die veelal door gemeenten
gebruikt is bij het opstellen van verordeningen, bevat geen opsomming van mogelijke
doelgroepen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in de meeste
reïntegratieverordeningen geen melding wordt gemaakt van doelgroepen. In
beleidsnota's wordt wel ingegaan op de vraag of men een doelgroepenbeleid wil voeren.
In vijf van de tien bestudeerde beleidsnota's wordt door gemeenten kanttekeningen
geplaatst bij een dergelijk doelgroepenbeleid. Men stelt dat `individueel maatwerk zich
slecht verhoudt met het indelen in groepen', of dat `doelgroepenbeleid leidt tot
stigmatisering en een fragmentarische aanpak'. Toch is het aantal gemeenten dat op
geen enkele manier een doelgroepenbeleid voert duidelijk in de minderheid. Slechts bij
twee beleidsnota's wordt geen enkele prioriteit ten aanzien van een doelgroep gesteld. In
de overige beleidsnota's wordt melding gemaakt van de volgende doelgroepen:
Tabel 3.1: Prioritering van doelgroepen
Doelgroepen Aantal (n=10)
Leeftijd
- jongeren 7
- 45-plussers 1
Afstand tot de arbeidsmarkt
- kansrijk 3
- kansarm 1
Etniciteit
- oudkomers 2
- (ex-) nieuwkomers 2
- vluchtelingen 2
Duur in de uitkering
- nieuwe instroom 7
Motivatie
- gemotiveerden 4
- niet gemotiveerden 1
Geen enkele doelgroep genoemd 2
Bron: gemeentelijke beleidsnota's, bewerking BBO
Jongeren en nieuwe instroom in de WWB zijn de meest voorkomende doelgroepen. Dit is
een logische consequentie van de `sluitende aanpak' die in zeven van de tien
verordeningen/beleidsnota's wordt genoemd. De desbetreffende gemeenten hebben als
doel alle nieuwe WWB-gerechtigden binnen een bepaalde termijn een
reïntegratievoorziening aan te bieden. In vijf beleidsnota's heeft de sluitende aanpak
alleen betrekking op jongeren (soms alleen nieuwe instroom, soms ook het zittende
bestand). Ook gemotiveerden (met name onder de fase 4-clienten) en kansrijken worden
af en toe genoemd als doelgroep.
Naast doelgroepen die extra aandacht krijgen, worden regelmatig doelgroepen genoemd
die minder aandacht krijgen in het reïntegratiebeleid: alleenstaande ouders met jonge
kinderen, cliënten met een zorgplicht en cliënten ouder dan 57,5 jaar. Kansarmen en
allochtonen worden nauwelijks genoemd als doelgroep.
BBo 37
Er wordt zelden aandacht besteed aan de doelgroep arbeidsgehandicapten; hooguit door
incidenteel melding te maken van diagnostische instrumenten. Voor de rest speelt de
groep van arbeidsgehandicapten geen rol in de documenten. Die groep is ook (nog) niet
sterk vertegenwoordigd in het cliëntenbestand.
Ook is het opvallend dat oud- en nieuwkomers niet vaak als doelgroep worden
opgevoerd. Trajecten voor oud- en nieuwkomers die gemeenten uitvoeren in het kader
van het inburgeringsbeleid gaan kennelijk doorgaans niet gepaard met extra prioriteit
voor deze doelgroepen op het gebied van reïntegratie.
Gemeentelijke reïntegratievoorzieningen
De analyse van reïntegratievoorzieningen is zo veel mogelijk gebaseerd op informatie uit
de beleidsnota's.24 Reden is dat de verordeningen uiterst summiere informatie bevatten
over de in te zetten instrumenten. In beleidsnota's wordt tevens ingegaan op de
financiële en organisatorische vormgeving van de voorzieningen en op de beoogde inzet
voor (doel)groepen.
In onderstaande tabel is weergegeven welke voorzieningen in de
reïntegratieverordeningen en beleidsnota's worden genoemd. De oorspronkelijke naam
van de voorziening is weggelaten in plaats daarvan is in grote lijnen de indeling
gevolgd van reïntegratie-instrumenten uit paragraaf 1.2.25
Prikkels
Van de prikkels voor werkzoekenden komt Work first het meest voor in de
beleidsdocumenten. Work first neemt verschillende verschijningsvormen aan. De
verschillende gedaantes hebben één element gemeenschappelijk: de combinatie van
werkervaring opdoen en zoeken naar werk. Daarbinnen is sprake van grote verschillen in
vormgeving:
- moment van inzet: bij instroom of (ook) voor het zittende bestand (eventueel na
andere trajectonderdelen wanneer resultaat uitblijft);
- mate van vrijblijvendheid: verplicht of vrijwillig;
- doelgroep: exclusief voor jongeren, fase 1-clienten, fase 1 tot 3-clienten of voor
iedereen.
- duur: kortdurend (maximaal 4 weken) of langdurend (maximaal 6 maanden).
- aanwezigheid van een vervolgtraject;
- vormgeving van de werkervaringscomponent (via een WSW-instelling of eigen
werkervaringsbedrijf, via een rib, via een eigen detacheringspoolconstructie);
- financiële vormgeving: met behulp van loonkostensubsidies of met behoud van
uitkering.
Ook de andere prikkels (activeringspremie, uitstroompremie en vrijlatingsregeling
(werklozen mogen inkomsten uit arbeid houden) komen regelmatig voor in de
beleidsdocumenten. Genoemde vrijlatingsregelingen hebben doorgaans een beperkte
looptijd van maximaal zes maanden.
24 De analyse is gebaseerd op 10 beleidsnota's en 2 reïntegratieverordeningen.
25 Onderdelen die betrekking hebben op handhaving (bijvoorbeeld handhaving van de sollicitatieplicht, sancties,
strikte toepassing van algemeen geaccepteerde arbeid) zijn hier weggelaten, omdat deze vaak aan de orde
komen in (niet geraadpleegde) handhavingsverordeningen en nota's met betrekking tot handhaving.
38 BBo
Tabel 3.2 inzet van reïntegratie-instrumenten
Reïntegratie-instrumenten Aantal (n=12)
prikkels voor werkzoekenden
- Work first 7
- premies bij werkaanvaarding 4
- activeringspremie 6
- vrijlatingsregeling 5
bemiddeling
- sollicitatietraining 6
scholing
- vakgerichte scholing 5
- vaardigheidstraining/activering 9
werkvoorzieningen
- werken met behoud van uitkering (incl. vrijwilligerswerk) 10
- eenmalige plaatsingsbonus voor werkgever 11
- loonkostensubsidies voor werkervaring en activering 10
- continuering oude wiw/id-banen 6
Bron: verordeningen (2) en beleidsnota's (10), bewerking BBO
In beleidsnota's wordt met enige regelmaat gerefereerd aan regelingen in het kader van
het bijzonder besluit zelfstandigen (bbz)26. Hoewel de regeling gezien kan worden als
instrument voor arbeidstoeleiding, wordt er bij de omschrijving van het reïntegratie-
instrumentarium weinig aandacht aan geschonken, omdat hij niet onder de WWB valt.
Bemiddeling
In de beleidsdocumenten wordt bemiddeling doorgaans genoemd in het verlengde van
prikkels voor werkzoekenden. Soms wordt ook geen aandacht geschonken aan de wijze
waarop men bemiddeling inzet.
Scholing
Scholing krijgt relatief weinig aandacht in de beleidsdocumenten. Er is duidelijk sprake
van een duidelijke breuk met het beleid vóór de invoering van de WWB. In beleidsnota's
wordt veelal verduidelijkt dat scholing niet leidt tot de kortste weg naar werk. Vaak wordt
scholing alleen toegestaan wanneer deze kortdurend is of gericht is op activering of het
aanleren van sociale vaardigheden. Alleen bij cliënten zonder startkwalificatie wordt een
uitzondering gemaakt: deze krijgen bij een aantal gemeenten de gelegenheid om
vakgerichte scholing te volgen tot zij een startkwalificatie hebben behaald. Eén gemeente
onderscheidt zich door scholing tot één van de speerpunten van het beleid uit te roepen.
Deze gemeente stimuleert reïntegratiebedrijven om vakgerichte scholing op te nemen in
het reïntegratieplan en belooft aanvragen voor scholing tot op het niveau van
startkwalificatie altijd te honoreren.
Werkvoorziening
Werk kan in het gemeentelijk reïntegratiebeleid gezien worden als het belangrijkste
reïntegratie-instrument. In alle beleidsdocumenten wordt melding gemaakt van
werkvoorzieningen, die vaak zijn voorbehouden aan uitkeringsgerechtigden. De
werkvoorzieningen zijn aan de hand van de financieringsvorm onder te brengen in twee
categorieën: werken met behoud van uitkering en werken met inzet van een
26 Een regeling waarbij bijstandsgerechtigden in aanmerking komen voor een starterskrediet.
BBo 39
loonkostensubsidie. Bij de laatst genoemde soort kan weer een onderscheid gemaakt
worden naar doelstelling: ten behoeve van plaatsing bij een werkgever (proefplaatsing)
en om werkervaring op te doen (zie tabel 3). Tot slot kan nog de erfenis uit het verleden
in de vorm van oude wiw/id-banen genoemd worden. Bij de omschrijving van
voorwaarden voor de toekenning van werkvoorzieningen in verordeningen wordt vrijwel
altijd melding gemaakt van noodzakelijke `additionaliteit' en de noodzaak om verdringing
te voorkomen.
In de documenten worden per type werkvoorziening uiteenlopende doelstellingen en
doelgroepen aangetroffen. Ook de maximale duur van de voorziening en de organisatie
van de werkvoorziening is zeer verschillend. De meeste variatie gaat schuil achter
werken met behoud van uitkering enwerkervaring opdoen door middel van een
loonkostensubsidie. De inzet van een loonkostensubsidie om een werkgever te prikkelen
is veel eenduidiger: het is een proefplaatsing bij een werkgever, bedoeld om de
werkgever te prikkelen om een goed bemiddelbare cliënt in dienst te nemen.
Zoals gezegd, komt het nog voor dat gemeenten oude WIW/ID-regelingen kennen.
Ondanks het streven naar afbouw van WIW/ID-banen, wordt in zes beleidsnota's erkend
dat een klein deel van de WIW-rs en ID-ers blijvend is aangewezen op deze
voorzieningen.
Tabel 3.3: In beleidsdocumenten aangetroffen werkvoorzieningen (opmerking
tussen haakjes komen slechts in 1 á 2 documenten voor)
doel Doelgroep Max. duur organisatie
1. Met behoud van -activering kansarm 3 mnd-2 jaar Vrijwilligerswerk
uitkering -maatschappelijke (iedereen) (onbeperkt) arbeidspool
participatie (Proefplaatsing)
-arbeidsvaardigheden WSW
Eigen leerbedrijf
2.a. Inzet van een -participatie Kansarm 1-2 jaar arbeidspool
loonkostensubsidie -arbeidsinschakeling Kansrijk (onbeperkt) rib
-arbeidsvaardigheden werkgever
2.b. Inzet van een -prikkeling werkgever Kansrijk 1-2 jaar Werkgever
loonkostensubsidie (iedereen) rib
3. Additionele -werkervaring Kansarm 1-2 jaar Publieke sector
werkgelegenheid (onbeperkt)
Bron: verordeningen (2) en beleidsnota's (10), bewerking BBO
Vaak wordt er in de beleidsdocumenten een rangorde aangebracht in deze
werkvoorzieningen, zodat er sprake is van een reïntegratieladder. De volgorde waarin
deze voorzieningen worden ingezet is globaal de volgende:
Kansarm 1) maatschappelijke participatie
2) arbeidsvaardigheden leren
3) proefplaatsing
Kansrijk 4) reguliere arbeid
Er zijn echter ook beleidsdocumenten waarin alle voorzieningen min of meer naast elkaar
worden gepresenteerd, zonder hiërarchische ordening en zonder prioritering naar de
afstand tot de arbeidsmarkt van de doelgroep.
40 BBo
Uitvoering
De tien beleidsnota's zijn tot slot geraadpleegd om een indruk te krijgen van de wijze
waarop uitvoering gegeven wordt aan het reïntegratiebeleid. In het bijzonder is gekeken
naar drie onderwerpen:
- het belang van fase-indeling en diagnose bij de toewijzing van voorzieningen;
- de aanwezigheid van een werkgeversbenadering en ketenversterking;
- regievoering.
Fase-indeling en diagnose
In principe bestaan er twee uitersten in de wijze waarop cliënten worden toegeleid naar
een reïntegratievoorziening: de doelgroepbenadering, waarin getracht wordt door middel
van diagnoses en procedures vast te leggen welke cliënt in aanmerking komt voor een
bepaalde reïntegratievoorziening en de `vrije' benadering, waarin dit volledig wordt open
gelaten of wordt overgelaten aan de rib's. In de beleidsdocumenten komen beide voor,
maar ook tussenvormen. Vaak wordt melding gemaakt van één of andere vorm van
diagnosestelling (door CWI, casemanager of rib), maar wordt niet tot in detail uitgewerkt
welke consequenties dit heeft voor de toewijzing van reïntegratievoorzieningen.
Opmerkelijk is dat zowel de doelgroepbenadering als de vrije benadering onderbouwd
wordt met de wens om maatwerk te leveren.
Werkgeversbenadering en ketenversterking
In zes beleidsnota's wordt melding gemaakt van één of meer kenmerken van de
werkgeversbenadering. Onderwerpen die genoemd zijn, zijn algemene aandacht voor de
vraagzijde op de arbeidsmarkt (4) investeren in vacature-acquisitie (4) en actieve
bemiddeling door casemanagers (3). Doorgaans wordt in beleidsnota's ook uitgebreid
ingegaan op voorgenomen activiteiten om de keten te versterken (7). Uit eerder
onderzoek rond de werkgeversbenadering blijkt dat bedrijven meestal niet op de hoogte
zijn van het reïntegratiebeleid en de reïntegratiepraktijk in een gemeente. Ook speelt de
weinig positieve beeldvorming van de doelgroep een rol: `onbekend maakt onbemind'.27
Regievoering
In de beleidsdocumenten komt naar voren dat gemeenten veelal een strakkere regie
wensen te voeren bij de begeleiding van cliënten en rib's. Er is in de documenten een
trend waarneembaar om de meer algemene reïntegratie-activiteiten zelf uit te voeren,
bijvoorbeeld door casemanagers of bij een eigen leerwerkbedrijf of WSW-instelling. Voor
specialistische trajecten worden rib's ingehuurd.
Persoonlijke reïntegratiebudgetten worden zelden gebruikt, afgaande op de
beleidsdocumenten. Men verkiest het reïntegratietrajecten zelf ter hand te nemen of door
rib's uit te laten voeren. Wel wordt vaak aan klanten de mogelijkheid geboden te kiezen
voor een bepaald traject of tussen verschillende reïntegratiebedrijven.
3.3 UWV
Het reïntegratie-instrumentarium van het UWV is in kaart gebracht aan de hand van de
informatie die het UWV verschaft op haar landelijke website en een telefonisch interview
met een stafmedewerker van het landelijke UWV-kantoor.
27 Uit: Blik in de Spiegel, de lessen van het project werkgeversbenadering, Leeuwarden, 2007.
BBo 41
Het scala aan reïntegratievoorzieningen is op hoofdlijnen landelijk vastgelegd. Doordat
de aanbesteding van reïntegratietrajecten op regionaal niveau plaatsvindt, bestaat
daarnaast enige ruimte voor regionale invulling.
Tabel 3.4: Reïntegratie-instrumenten UWV
Reïntegratie-instrumenten Cliëntgroep
incentivesvoor werkzoekenden
- werkplekaanpassingen Wajong, WAO, WIA
- starterskrediet voor zelfstandigen Wajong, WAO, WIA, WW
- loonaanvulling Wajong, WAO, WIA
bemiddeling,coaching en begeleiding
- reïntegratiecoaches Wajong, WAO, WIA, WW
- coachingna reïntegratie Wajong, WAO, WIA, WW
- coachingbij de start van een onderneming. Wajong, WAO, WIA, WW
scholing Wajong, WAO, WIA, WW
subsidies voor werkgevers
- -werkplekaanpassing Wajong,WAO, WIA
- -loondispensatie Wajong, WAO, WIA
- -premiekorting Wajong, WAO, WIA
- -proefplaatsing Wajong, WAO, WIA, WW
- -no-riskpolis Wajong, WAO, WIA
Bron: UWV, bewerking BBO
Uitkeringsgerechtigden kunnen kiezen voor verschillende manieren om een
reïntegratietraject te volgen:
- begeleiding van een jobcoach van het UWV(tijdens én na het
reïntegratietraject);
- een individuele reïntegratie-overeenkomst (IRO) sluiten voor een zelf gekozen
marktpartij,
- een keuze maken uit een beperkt aantal door het UWV gecontracteerde
reïntegratiebedrijven voor een reïntegratietraject.
Het UWV maakt bij de aanbesteding van reïntegratietrajecten gebruik van een
doelgroepbenadering. In 2007 worden landelijk de volgende doelgroepen gehanteerd:
1. Ontslagwerklozen
a. ontslagwerklozen met grote afstand tot de arbeidsmarkt
- onder de 45 jaar;
- 45 jaar en ouder;
b. hoog opgeleide ontslag-werklozen
c. ontslagwerklozen met kortere afstand tot de arbeidsmarkt (voor
sollicitatietraining en jobhunting)
- onder de 45 jaar;
- 45 jaar en ouder.
2. Jongarbeidsgehandicapten
a.met kleine afstand tot de arbeidsmarkt (een reïntegratietraject van maximaal
anderhalf jaar);
42 BBo
b. met grote afstand tot de arbeidsmarkt (een reïntegratietraject van maximaal
tweeëneenhalf jaar);
c. met gedragsproblemen en/of stoornissen in het autistische spectrum;
d. met een psychiatrisch ziektebeeld.
3.4 CWI
Het reïntegratiebeleid van het CWI is in kaart gebracht door middel van de informatie op
de landelijke website en een telefonisch interview met een vestigingsmanager uit Fryslân.
Het CWI is de eerste schakel in de keten van werk en inkomen. Elke werkzoekende
meldt zich eerst bij CWI. Het CWI vervult de poortwachtersrol: zij ondersteunt en
begeleidt mensen gedurende het eerste half jaar van de werkloosheid bij het vinden van
een baan. Het CWI controleert ook of werkzoekenden zich inzetten voor het vinden van
een baan en informeert zonodig de uitkeringsinstanties.
Met ingang van 1 juli 2007 wordt bij intake en begeleiding van werkzoekenden in principe
uitvoering gegeven aan de zogenaamde A/B-route. Werkzoekenden worden bij de intake
door het CWI ingedeeld in de categorieën A (met korte afstand tot de arbeidsmarkt) en B
(met lange afstand tot de arbeidsmarkt). CWI heeft de regie over de begeleiding van
werkzoekenden uit route A, UWV en gemeenten over werkzoekenden uit route B. Dit
model vervangt de oude indeling in vier fasen.
Reïntegratie-instrumenten
Op het terrein van reïntegratie vervult het CWI de volgende taken.
Tabel 3.5: reïntegratie-instrumenten CWI
incentivesvoor werkzoekenden -sancties;
-sollicitatieplicht en controle
-Work first (met gemeenten)
-aanpak voortijdig schoolverlaten (met gemeenten)
bemiddeling,coaching en -sollicitatietraining en advies
begeleiding -beroepenoriëntatie (competentie-testcentrum)
-vacature-overzichten
-matching van aangemelde vacatures en kandidaten.
Bron: CWI, bewerking BBO
Daarnaast wordt het CWI door UWV gemandateerd om kleine reïntegratietrajecten uit te
voeren die nodig zijn om voor vacatures bemiddeld te kunnen worden (zogenaamde
`opstapjes' met kortdurende scholing als belangrijkste ingrediënt).
Doelgroepen
Tot voor kort waren jongeren de belangrijkste doelgroep van het CWI. Eind 2006 is de
Task force jeugdwerkloosheid geëindigd. Met het aantrekken van de arbeidsmarkt is er
minder noodzaak om een doelgroepenbeleid voor jongeren te voeren. In 2007 wordt met
de uitvoering van het landelijke plan `grijs werkt!' de aandacht verlegd naar 45-plussers.
BBo 43
Ketensamenwerking
De feitelijke rol van het CWI verschilt in de praktijk per locatie en hangt af van afspraken
met de lokale ketenpartners. Soms blijven de taken van het CWI op het terrein van
reïntegratie nagenoeg beperkt tot administratieve intake en verstrekking van vacature-
informatie, en voeren gemeenten taken uit die tot het oorspronkelijke takenpakket van
het CWI, zoals diagnose, vacature-acquisitie, matching en het transparant maken van de
lokale arbeidsmarkt (arbeidsmarktinformatie). Soms is ook sprake van het
tegenovergestelde en voert het CWI zelfs taken uit die doorgaans zijn voorbehouden aan
gemeenten (zoals de toeleiding naar reïntegratiebedrijven).
In de praktijk komt het voor dat er sprake is van dubbelingen in het dienstenaanbod van
CWI, UWV en gemeenten. Intensieve ketensamenwerking en overleg moet nog leiden tot
betere afstemming van taken, bijvoorbeeld op de volgende terreinen:28
- lokaal arbeidsmarktbeleid dat de gemeentegrenzen overschrijdt;
- contacten met werkgevers, met name in het licht van de werkgeversbenadering;
- contacten met werkzoekenden (de klant centraal).
28 Ook uit de SUWI-evaluatie komt naar voren dat er geïnvesteerd dient te worden in de ketensamenwerking.
44 BBo
4 GEMEENTELIJKE REÏNTEGRATIE IN DE PRAKTIJK: ENQUÊTE
4.1 Inleiding en verantwoording
In het vorige hoofdstuk is het reïntegratiebeleid op schrift aan de orde gekomen. Daarbij
is de kanttekening geplaatst, dat deze informatie `sec' onvoldoende recht doet aan de
praktijk. Om het in de woorden van een geïnterviewde gemeentefunctionaris te zeggen:
`de praktijk loopt vooruit op het vastgestelde beleid'. In dit hoofdstuk volgt een
beschrijving van het reïntegratiebeleid zoals die in een telefonische enquête door negen
managers en beleidsmedewerkers van gemeenten naar voren is gebracht. Ook wordt er
ingegaan op de waardering van reïntegratie-instrumenten.
Verantwoording
Alle managers van de veertien gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen zijn in oktober
benaderd voor deelname aan de telefonische enquête. Negen organisaties hebben hun
medewerking verleend. Onder de negen organisaties bevinden zich grote én kleine gemeenten,
gemeenten die zelfstandig werken én gemeenten die samen met andere gemeenten beleid
ontwikkelen, en gemeenten die de uitvoering zelfstandig doen én gemeenten die dit gezamenlijk
doen. Al met al is er sprake van een heterogene samenstelling, die het mogelijk maakt om een
omvattend beeld van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk in Fryslânte schetsen. De interviews
geven deels een kwalitatief, deels een kwantitatief beeld van de huidige praktijk.
Door middel van de telefonische enquête is in kaart gebracht hoe de gemeenten op dit moment
vorm geven aan het reïntegratiebeleid. Dat leidt tot een `foto' van het huidige reïntegratiebeleid.
Omdat beleid voortdurend in ontwikkeling is, is daarnaast gevraagd naar deontwikkelingen.
Aan de geïnterviewde medewerkers bij de gemeentelijke organisaties is onder meer gevraagd naar
het gebruik van verschillende reïntegratie-instrumenten. Indien de desbetreffende reïntegratie-
instrumenten gebruikt worden, is doorgevraagd naar het oordeel over de effectiviteit in termen van
uitstroom naar regulier werk. Respondenten konden daarbij één van de volgende antwoorden
geven: effectief, neutraal, niet effectief of weet niet/geen mening. Bij het antwoord `niet effectief' is
doorgevraagd naar de reden. Tot slot is gevraagd naar de algehele waardering van het instrument
in termen van een rapportcijfer. In die waardering kan naast de potentiële effectiviteit óók de
sociale of maatschappelijke relevantie tot uiting komen. Daardoor is het voorgekomen dat
respondenten een instrument weinig effectief vinden in termen van uitstroom naar werk, maar toch
waarderen vanwege het maatschappelijk nut.
4.2 Ontwikkelingen in beleid
Aan de geïnterviewden is gevraagd of de invoering van de WWB heeft geleid tot een
herziening van beleid en/of uitvoering. Zonder uitzondering luidt het antwoord: beide.
Vanuit de nieuwe eisen die de WWB stelt, is dat ook te verwachten. Desgevraagd geven
de respondenten aan dat herziening heeft plaatsgevonden op de volgende terreinen:
Prioritering van doelgroepen (8);
Gebruik van reïntegratie-instrumenten (8);
Wijze van aanbesteding van reïntegratietrajecten (7);
Samenwerking met andere gemeenten (6);
Klantmanagement-methodiek (5).
BBo 45
Het gros van de gemeenten geeft aan dat beleid en uitvoering nog steeds in ontwikkeling
zijn. Slechts één gemeente zegt na de invoering geen wijzigingen meer te hebben
aangebracht in beleid of uitvoering. Wijzigingen hebben betrekking op de volgende
terreinen:
Wijze van aanbesteding (7);
Gebruik van reïntegratie-instrumenten (7);
Prioritering van doelgroepen (6);
Klantmanagement-methodiek (6);
Samenwerking met andere gemeenten (5).
Bij sommige gemeenten verlopen de veranderingen op stormachtige wijze. Beleid en
uitvoering zijn met invoering van de WWB grondig herzien. De revolutionaire
veranderingen leiden anno 2006 tot een tegenreactie, met name op het terrein van
klantmanagement en prioritering van doelgroepen (zie verderop). Bij andere gemeenten
verloopt de beleidsontwikkeling daarentegen geleidelijk: men heeft bij de invoering de kat
uit de boom gekeken en zich verzet tegen al te grote (mentaliteits)veranderingen. Dit is
vooral het geval bij drie gemeenten die onder invloed van de lokale politiek en de grote
omvang van het `granieten bestand' een sociaal beleid (`soepel doch rechtvaardig')
voeren.
De respondenten hebben de belangrijkste ontwikkelingen kort toegelicht. Aan de hand
hiervan kunnen de volgende beleidsmatige trends gekenschetst worden:
1. Werkgeversbenadering
Deze benadering houdt vraaggerichte bemiddeling van werkzoekenden in. Voor zover
gemeenten deze benadering nog niet in de praktijk toepassen, zijn ze veelal bezig om
deze voor te bereiden. De werkgeversbenadering gaat vaak gepaard met
ketenversterking.
2. Ketenversterking
Er wordt actief geïnvesteerd in samenwerking en afstemming met ketenpartners.
3. Meer aandacht voor het granieten bestand
Deze trendvalt te karakteriseren als een tegenreactie. Met invoering van de WWB
hebben veel gemeenten hun prioriteit verlegd naar kansrijken. Daarmee zijn kansarmen
veelal tussen wal en schip gevallen. De trend is dit te compenseren door nu meer
aandacht te geven aan cliënten bij wie het uitstroomperspectief (nagenoeg) ontbreekt.
4. Wijzigingen in het kader van de WMO en WSW
De invoering van de WMO en vernieuwing van de WSW zijn aanleiding om het huidige
WWB-beleid opnieuw tegen het licht te houden. Voor een deel gaat het in deze wetten
immers om dezelfde doelgroep: uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt die ondersteund dienen te worden om volwaardig in de maatschappij te
kunnen participeren. De wens om `integraal beleid te voeren' leidt ertoe om weer extra
aandacht te geven aan het granieten bestand (zie boven). Beide ontwikkelingen geven
ook een extra impuls aan intergemeentelijke samenwerking.
Naast deze vier beleidsinhoudelijke trends, is er een aantal trends waar te nemen in de
uitvoering.
1. Meer reïntegratietaken zelf uitvoeren
Gemeenten zijn niet onverdeeld tevreden met de wijze waarop rib's uitvoering geven aan
reïntegratie. Door versoepeling van de SUWI-wetgeving ontstaat de mogelijkheid om
46 BBo
weer meer reïntegratietaken zelf uit te voeren. Daarvan maken de meeste gemeenten nu
gebruik. Dat kan op velerlei manieren: door werkmanagers of casemanagers meer taken
te geven in de begeleiding van cliënten, door een eigen leerwerkbedrijf in het leven te
roepen, of door rib's alleen nog maar in te schakelen voor speciale doelgroepen
(bijvoorbeeld cliënten met een psychische beperking).
2. Ander klantmanagement
Vier verschillende zaken zijn waarneembaar.
a. Een tegenreactie bij gemeenten die een casemanagementsystematiek hebben
ingevoerd. Daarvan worden nadelen ondervonden: de competentie-eisen van
casemanagers zijn hoog en er is weinig regie op begeleiding van cliënten en
rib's. Om deze reden wordt weer vaak gebruik gemaakt van specialistische
functies van werk- en inkomenconsulenten. De werkconsulenten krijgen veelal
een rol toebedeeld in de werkgeversbenadering.
b. Bij en klein aantal gemeenten is juist sprake van een tegenovergestelde trend:
invoering van casemanagers.
c. In het algemeen wordt strakker regie gevoerd op de begeleiding van cliënten en
rib's.
d. Er wordt aandacht besteed aan (verdere) mentaliteitsverandering bij case- en
werkmanagers (`werk boven inkomen').
3. Veranderingen in de aanbesteding
Dit is mede het gevolg van het beleid om meer zelf te gaan doen. Sommige gemeenten
besteden alleen nog specialistische trajecten uit, andere gemeenten wijzigen de
vormgeving van de kavels bij de aanbesteding (opdeling in meer of juist minder kavels).
4. Reïntegratieladder
De meeste gemeenten zijn de systematiek van de reïntegratieladder gaan hanteren.
5. Informatievoorziening
Het belang van goede managementinformatie (kennis van het cliëntenbestand en in- uit-
en doorstroomcijfers) wordt erkend. In sommige gemeenten bestaan tekortkomingen in
de informatievoorziening die nu verholpen worden.
4.3 Toeleiding doelgroepen
De toeleiding van cliënten naar reïntegratievoorzieningen verloopt meestal via de
casemanager. Slechts twee gemeentelijke organisaties voeren regie op afstand en
hebben deze taak uitbesteed aan rib's. Bij één gemeente verloopt toeleiding naar een rib
via het CWI. De wijze waarop cliënten worden toegeleid, is bij de meerderheid
vastgelegd in richtlijnen. Ook worden diagnose-instrumenten ingezet bij de toeleiding. De
twee gemeenten die regie op afstand voeren, geven alleen algemene richtlijnen voor de
toeleiding, de gedetailleerde invulling daarvan wordt overgelaten aan rib's.
Welke doelgroepen krijgen voorrang bij de toeleiding naar een reïntegratievoorziening?
Vier gemeenten stellen voorop dat zij een sluitende aanpak hebben voor de gehele groep
uitkeringsgerechtigden, en daarom in principe geen onderscheid naar doelgroep maken.
Twee van deze gemeenten voegen daaraan toe dat de sluitende aanpak betrekking heeft
op nieuwe instroom en zij dus impliciet prioriteit geven aan kansrijken.
Eerst is aan gemeenten gevraagd doelgroepen spontaan te benoemen. Daarop
noemden de respondenten doorgaans één doelgroep op (met uitzondering van één die
BBo 47
vier doelgroepen noemde). Daarna is bij zes doelgroepen expliciet nagevraagd of zij op
enigerlei wijze voorrang krijgen in het reïntegratiebeleid. In onderstaande tabel staan de
antwoorden weergegeven.
Tabel 4.1: Prioritering van doelgroepen
Doelgroep `Spontaan' `Desgevraagd
+ spontaan'
Totaal (n=9) Totaal (n=9)
Leeftijdscategorieën
Jongeren 1 3
Ouderen 1 1
Afstand tot de arbeidsmarkt
Kansrijk 3 4
Kansarm 1 1
Etnische groepen
Allochtonen in het algemeen 1 1
Opleidingsniveau
Zonder startkwalificatie 1 3
Arbeidsgehandicapten 0 0
Motivatie 0 3
Gemotiveerden 0 0
Niet gemotiveerden
2 2
Geen enkele doelgroep genoemd
Bron: BBO
Uit de tabel is op te maken dat een meerderheid van de gemeenten de kansrijkheid van
de populatie als criterium gebruikt bij het doelgroepenbeleid. Meestal krijgen kansrijken
voorrang. In een enkel geval wordt de kansarme populatie bevoordeeld.
Daarnaast wordt regelmatig prioriteit gelegd bij:
jongeren;
gemotiveerden;
cliënten zonder startkwalificatie.
Opmerkelijk is dat geen van de gemeenten prioriteit leggen bij arbeidsgehandicapten.
Desgevraagd geven zeven van de negen gemeenten aan geen specifiek beleid te
hebben ten aanzien van arbeidsgehandicapten, en ook niet van plan te zijn om dat te
ontwikkelen. De groep arbeidsgehandicapten wordt gezien als een speciale groep fase 4
cliënten, waarvan de meesten een WSW-voorziening of activeringsactiviteiten krijgt
aangeboden. Men erkent dat maatwerk voor deze groep cruciaal is, maar dat deze groep
zich niet principieel onderscheidt van andere fase 4-cliënten.
Twee gemeenten anticiperen wel op de toekomstige instroom van deze doelgroep in de
WWB, maar dan vooral door alvast instrumenten in te kopen bij de aanbesteding, en
door ontwikkelingen in het gezamenlijke cliëntenbestand te monitoren.
Al met al leeft de WIA nog nauwelijks bij de ondervraagde gemeenten. Dit is ook niet
verwonderlijk, omdat er nog geen grote instroom van WIA-cliënten in de WWB heeft
plaatsgevonden.
48 BBo
4.4 Reïntegratie-instrumenten
Prikkels
Met uitzondering van premies bij werkaanvaarding, worden nagenoeg alle genoemde
prikkels door de gemeenten toegepast. De geïnterviewde medewerkers vinden het vaak
moeilijk om de incentives los van elkaar te beoordelen. De maatregelen zijn effectief door
ze als een cocktail toe te passen. Zo gaat er pas een instroom beperkende werking uit
van `Work first' wanneer deze gecombineerd wordt met handhaving, en krijgt handhaving
pas een preventief effect wanneer er daadwerkelijk sancties worden uitgedeeld.
Sancties `sec' worden minder effectief bevonden omdat armlastige cliëntentoch weer bij
gemeenten aankloppen voor bijzondere bijstand. Bovendien blijkt in de praktijk dat
sancties hoge eisen stellen aan tijdige uitvoering: alleen bij een lik op stuk beleid zijn
sancties effectief. Niet in alle gemeenten kan aan die eis voldaan worden. Deze
praktische bezwaren klinken ook door in het relatief lage rapportcijfer dat dit instrument
krijgt.
Bijna alle gemeenten gaan naar eigen zeggen kritisch om met ontheffingenbeleid. Toch
vindt lang niet iedereen dat deze beleidsomslag extra uitstroom bewerkstelligt en is de
waardering voor dit instrument relatief laag. Dit heeft te maken met het feit dat het om
een moeilijk bemiddelbare doelgroep gaat met gering uitstroomperspectief. Een kritisch
ontheffingenbeleid betekent ook niet noodzakelijkerwijs dat er in de praktijk bijna geen
ontheffingen worden verleend. Ter illustratie: één gemeente met een kritisch
ontheffingenbeleid stelt dat ondanks dit beleid driekwart van de bijstandspopulatie
wegens arbeidsongeschiktheid een ontheffing heeft gekregen. Er moet rekening mee
gehouden worden dat de vraag of men kritisch omgaat met ontheffingen een sociaal
wenselijk antwoord kan uitlokken; medewerkers zijn zich er immers van bewust dat de
WWB dit verlangt. `Kritisch omgaan met ontheffingen' is al met al een rekbaar begrip.
Hetzelfde gaat op, zij het in iets mindere mate, voor `strikte naleving van de plicht om
algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden'. Enkele gemeenten plaatsen hierbij de
kanttekening dat deze plicht soms strijdig is met duurzame arbeidsinpassing en daardoor
beperkte praktische waarde heeft.
Opmerkelijk is dat premies bij werkaanvaarding weinig populair zijn. Hoewel een
meerderheid hiervan gebruik maakt, zegt geen enkele respondent geloof te hechten aan
de effectiviteit ervan. De waardering is dan ook relatief laag. Men waardeert dit
instrument hooguit als een `vriendelijk gebaar' jegens de cliënt.
Vacaturewerving
Zoals gezegd, is een ruime meerderheid van de gemeenten bezig met het ontwikkelen
van een werkgeversbenadering. Slechts twee van de negen gemeenten hebben nog
geen enkele stap in die richting gezet. Op het moment van het interview geven vier van
de negen gemeenten al daadwerkelijk uitvoering aan de werkgeversbenadering. Dit doen
zij door zelf vacatures te werven (door accountmanagers, jobhunters of werkconsulenten)
en actief contact te leggen met werkgevers en werkgeversorganisaties. Uitgangspunt bij
deze werkgeversbenadering is de `slip stream'-gedachte: door (grote) werkgevers
regelmatig goed bemiddelbare cliënten aan te bieden, ontstaat er ruimte om ook af en
toe een minder sterke kandidaat te plaatsen.De inspanningen zijn naar eigen oordeel
effectief: zij leveren veel vacatures op.
BBo 49
Andere onderdelen van de werkgeversbenadering zijn samenwerking met het CWI,
samenwerking met gemeentelijke afdelingen EZ en `contract compliance29 De
geïnterviewde medewerkers zien deze drie onderdelen in het algemeen als van
ondergeschikt belang. Op basis van uitlatingen van de geïnterviewde medewerkers kan
geconstateerd worden dat er eerder een tendens bestaat om de vacature-acquisitie van
het CWI over te nemen, dan om de samenwerking met het CWI op te zoeken. Contacten
met gemeentelijke EZ-afdelingen stuiten bij samenwerkingsverbanden op het praktische
bezwaar dat men ver van deze organisaties af staat. Van contract compliance wordt nog
maar mondjesmaat gebruik gemaakt. Wel verwacht men dat het gebruik ervan zal
toenemen wanneer aanbesteed wordt in het kader van de WMO. Degenen die er gebruik
van (gaan) maken, koesteren echter geen hoge verwachtingen van het instrument. Het
wordt door sommigen gezien als een dwangmiddel dat zich niet leent voor maatwerk.
Een goede werkgeversbenadering vereist volgens de respondenten evenwichtige
aandacht voor het belang van de werkgevers én cliënten; bij contract compliance wordt
het belang van cliënten te veel benadrukt.
Bemiddeling
Een ruime meerderheid van de gemeenten spant zich in om eigen cliënten te
bemiddelen. Dit neemt de vorm aan van `open bemiddeling' en `gesloten bemiddeling'.
`Open bemiddeling' wordt niet als effectief ervaren; het leidt zelden tot een goede match.
Gesloten bemiddeling (door eigen consulenten of door rib's) levert vaker een `match' op.
Sommige gemeenten voegen hier aan toe dat het effectiever is om bij een vacature een
werkzoekende te zoeken, dan andersom.
Scholing
Alle gemeenten hebben op enigerlei wijze scholing in het voorzieningenpakket
opgenomen. Vormen van scholing variëren van langdurige vakgerichte scholing tot
kortdurende vormen van vaardigheidtraining, coaching en taallessen. Het aanbod van
vakgerichte scholing is doorgaans beperkt tot cliënten zonder startkwalificatie, omdat dit
op gespannen voet staat met de kortste weg naar werk.
Tabel 4.2: Effectiviteit volgens Friese gemeentefunctionarissen (n=9)*
Instrument Oordeel
Gemeenten
Incentives
Work first +
handhaving en sancties +/-
uitstroompremies -
strikt ontheffingenbeleid +/-
strikte toepassing algemeen geaccepteerde arbeid +/-
Bemiddeling +/-
Scholing + vakscholing
+/-vaardigheden/activering
Loonkostensubsidies + privaat
+/-publiek
Gesubsidieerde arbeid +/-
* + = effectief, +/- = soms effectief/soms niet effectief, .. = onbekend. In bijlage 3 is toegelicht hoe deze tabel is
afgeleid uit de rapportcijfers die gemeenten verstrekt hebben.
Bron: BBO
29 Hieronder wordt verstaan dat gemeenten bij aanbestedingen (bijvoorbeeld voor de thuiszorg) bedingt dat de
marktpartij een bepaald aantal bijstandsgerechtigden in dienst neemt.
50 BBo
Scholing wordt doorgaans effectief gevonden in termen van uitstroom naar werk.
Opmerkelijk is dat vakscholing erg verschillend wordt gewaardeerd. Sommigen geven
een hoge waardering omdat ze het zien als essentieel middel voor duurzame
reïntegratie. Anderen geven relatief lage waarderingscijfers. Sociale vaardigheden en
activering worden nuttig bevonden, maar worden vooral gezien als een tussenstap op de
reïntegratieladder; ze scoren daardoor lager in termen van uitstroom naar werk.
Werkervaring
Alle gemeenten bieden werkvoorzieningen aan in hun reïntegratiepakket. Er is een
onderscheid te maken naar twee soorten financieringen: werken met behoud van
uitkering, en werken met inzet van loonkostensubsidies. Doel van de voorzieningen is het
opdoen van werkervaring en prikkeling van werkgevers door middel van proefplaatsing
en activering. De voorzieningen op basis van loonkostensubsidies zijn alle terug te
vinden in het bedrijfsleven. Daarnaast bieden de meeste gemeenten gesubsidieerde
werkvoorzieningen in de publieke sector aan. Deze worden minder vaak als effectief
beschouwd in termen van uitstroom en relatief laag gewaardeerd. Vier gemeenten
beschikken nog over oude WIW/ID-plaatsen. Zij streven naar afbouw, maar achten het
vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk dat een kleine groep cliënten zonder
uitstroomperspectief blijvend deze arbeidsplaatsen inneemt. Respondenten vinden het
daarom weinig zinvol om te spreken over `effectiviteit in termen van uitstroom' bij
WIW/ID-plaatsen. Wel krijgt deze vorm van werkvoorziening vanwege het
maatschappelijke nut een relatief hoge waardering.
4.5 Succesfactoren in de uitvoering en organisatie
In de enquête zijn vragen gesteld die enige informatie verschaffen over de huidige stand
van zaken rond deze succesfactoren. Opgemerkt moet worden dat dit slechts een
indicatief beeld schetst.30
Contact met de cliënt
Slechts drie respondenten vinden dat de casemanager goed op de hoogte is van de
ontwikkeling en behoeften van de cliënt. Vijf vinden de kennis `niet goed, maar ook niet
slecht'. Bij één gemeente wordt de kennis ronduit slecht bevonden. Bij de beantwoording
van de vraag wordt veelal spontaan gemeld dat er een verbeterproces gaande is.
Samenwerking met de rib's
Door drie gemeenten wordt het contact met rib's als `intensief' gekwalificeerd. Vier
gemeenten houden zich afzijdig en twee gemeenten kenschetsen de relatie als
`afstandelijk'. Er wordt aangegeven dat ook hier een verbeterproces gaande. De
gemeenten zijn doorgaans niet goed te spreken over de prestaties van rib's. Hoewel de
prestaties volgens respondenten verschillen per rib, zijn slechts twee gemeenten
tevreden. Twee gemeenten houden zich afzijdig, de overige vijf zijn ronduit ontevreden.
In een toelichting op deze vraag geven gemeenten aan dat dit de reden is om rib's
intensiever te begeleiden en een deel van de reïntegratietaken zelf te gaan uitvoeren.
Managementinformatie en monitoring
Managementinformatie over uitstroom en kosten van reïntegratie wordt door tweederde
van de gemeenten voldoende bevonden. De overige gemeenten vinden dat er
verbeteringen mogelijk zijn. Het is gebruikelijk dat gemeenten zichzelf vergelijken met
30 Voor een meer betrouwbare en valide beoordeling van de uitvoering zouden diepte-interviews gehouden
moeten worden.
BBo 51
andere gemeenten: zeven van de negen gemeenten doen aan benchmarking. Het is niet
duidelijk in hoeverre bench marking ook daadwerkelijk actuele en bruikbare resultaten
oplevert.31
Resultaatgerichtheid
Aan gemeenten is gevraagd of het beleid vertaald is in gekwantificeerde taakstellingen.
Vier gemeenten beantwoorden de vraag ontkennend. De overige gemeenten kennen wel
taakstellingen: uitgesplitst naar instrumenten (drie gemeenten), naar doelgroepen (één
gemeente) of generieke taakstellingen (één gemeente).
Pilots en experimenten
Tot slot is gevraagd of de gemeente experimenteert met uitvoering en beleid. Dit is bij
alle geïnterviewde gemeenten het geval. De omvang van de experimenten is wisselend.
Sommige experimenten worden uitgevoerd met behulp van subsidie, veelal worden de
experimenten ook uit eigen middelen gefinancierd. Experimenten hebben als doel om `al
doende' het beleid en de uitvoering te verfijnen. Ook worden experimenten benut om de
toegestane grenzen van de WWB af te tasten. Hieronder is samengevat op welk terrein
de experimenten plaatsvinden:
- sociale activering, voor cliënten met gering uitstroomperspectief (bijvoorbeeld
langdurigwerklozen, arbeidsgehandicapten);
- sociale activering in het kader van de WMO;
- projecten voor doelgroepen (allochtone vrouwen, cliënten met psychische
belemmeringen, voortijdig schoolverlaters en risicojongeren);
- gezondheidsbevordering
- werkgeversbenadering
- multiproblem-cliënten
- schuldhulpverlening.
31 Er is een landelijk bench marking systeem,waar een aantal Fries gemeenten aan meedoet. Zie
www.wwbenchmark.nl. Er is geen bench mark voor (alleen) de Friese gemeenten.
52 BBo
DEEL III
REÏNTEGRATIE ARBEIDSGEHANDICAPTEN
BBo 53
54 BBo
5 REÏNTEGRATIEBELEID EN INSTRUMENTEN ARBEIDSGEHANDICAPTEN
5.1 Inleiding en verantwoording
Dit hoofdstuk geeft de resultaten van het deelonderzoek naar de uitvoeringspraktijk bij
gemeenten, uitzendbureaus en reïntegratiebureaus. Het deelonderzoek is gebaseerd op
interviews bij personen werkzaam bij de betreffende organisaties. Het ging om de praktijk
bij Friese gemeenten en bij in Fryslân gevestigde uitzendbureaus en reïntegratiebureaus.
Het UWV is hier niet afzonderlijk meegenomen, omdat het UWV-beleid vooral landelijk
wordt aangestuurd.
Verantwoording
Informatie over het gemeentelijk reïntegratiebeleid voor arbeidsgehandicapten is gebaseerd op een
enquête ondermanagers van de veertien gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen. (Voor
een uitgebreide verantwoording zie hoofdstuk 4.)
Door middel van een schriftelijke en telefonische enquête bij uitzendbureaus en
reïntegratiebureaus is informatie verkregen over de huidige manier van werken met betrekking tot
arbeidsgehandicapten. De enquêtes zijn gericht geweest op uitzendbureaus en reïntegratiebureaus
in de provincie Fryslân.
Vragen aan de reïntegratiebureaus waren gericht op plaatsingsratio, aanbestedingen/trajecten,
samenwerking met verschillende partijen zoals UWV, CWI, gemeenten en uitzendbureaus. Tevens
was de enquête gericht op de werkwijze en het gebruik van de verschillende instrumenten bij de
verschillende organisaties. Indien men op de hoogte was van de verschillende instrumenten of de
werkwijze, is doorgevraagd naar het gebruik van de instrumenten.
De enquête die is afgenomen bij uitzendbureaus was gericht op de kennis met betrekking tot
arbeidsgehandicapten (wie is arbeidsgehandicapt, welke instrumenten zijn er), de bekendheid en
de samenwerking met de verschillende partijen. Er zijn in totaal gesprekken gevoerd met 14
reïntegratiebureaus en 16 uitzendbureaus met vestigingen in Fryslân.
5.2 Positie van arbeidsgehandicapten op de arbeidsmarkt
Arbeidsgehandicapten in Fryslân
Arbeidsgehandicapten vormen in Fryslân een aanzienlijke groep.
Tabel 5.1: Aantal uitkeringsgerechtigden in Fryslân, eind tweede kwartaal 2006
Uitkering Aantal eind 2e kwartaal 2006
AO totaal 31.640
waarvan: waarvan:
WIA/WAO 21.790
Wajong (jonggehandicapten) 7.250
WAZ (zelfstandig ondernemers) 2.600
WAO = Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering; WIA = Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen;
WAZ = Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen (per 1 augustus 2004 afgeschaft); Wajong = Wet
arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapte
Bron: CBS
BBo 55
Gemeten als het aantal personen met een uitkering op grond van arbeidsongeschiktheid
gaat het om ruim 30.000. Ongeveer twee derde daarvan betreft mensen met een
WIA(/WAO) uitkering. Een andere grote groep betreft jonggehandicapten (Wajong).
Van het aantal personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering woont een relatief
groot gedeelte in de westelijke en noordelijke gemeenten van Fryslân.
Figuur 5.1: Aandeel personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering onder de
potentiële beroepsbevolking, 2e kwartaal 2006
Bron: provincie Fryslân
Positie op arbeidsmarkt
De arbeidsmarkt is voor mensen met een handicap minder toegankelijk.
Arbeidsgehandicapten hebben te maken met specifieke belemmeringen die deels
voortkomen uit gebrek aan kennis en negatieve beeldvorming onder potentiële
werkgevers.32 Er bestaan verschillen in de beeldvorming over arbeidsgehandicapten,
afhankelijk van het type arbeidshandicap of aandoening. Zo is de beeldvorming rond
chronisch zieken en mensen met een lichamelijke of zintuiglijke handicap minder negatief
dan die van mensen met psychiatrische klachten.
Uit onderzoek blijkt dat vooral motivatie van de cliënt een belangrijke rol speelt bij het
aannemen van arbeidsgehandicapten. Door werkgevers wordt overigens aangegeven
dat juist op het punt van motivatie arbeidsgehandicapten er vaak positief uitspringen. Bij
32 Zie Petersen, Vonk en Bouwmeester (2004).
56 BBo
het afwijzen van arbeidsgehandicapte sollicitanten, spelen de volgende factoren een
rol:33
- een verwacht hoger ziekteverzuim (81%);
- een verwacht lagere productiviteit (78%);
- financiële risico's (73%);
- extra last voor de 'gezonde' werknemers (57%);
- eerdere persoonlijke ervaringen (53%);
- liever geen arbeidsgehandicaptenin representatieve functies (42%);
- verwachte negatieve reactie van medewerkers (39%).
`Bij Oenema Taxi werken 135 mensen. Ongeveer twintig procent daarvan is
arbeidsgehandicapt. Toch ligt ons ziekteverzuim op drie procent, dat is ongeveer de helft
van het gemiddelde verzuim in de branche.'
`Ze zijn bijna altijd extra gemotiveerd. En daarom zijn ze welkom bij ons bedrijf.'
`Eigenlijk is dat vreemd dat deze mensen zoveel moeite hebben om aan de slag te komen.
Als ik naar vroeger kijk dan vond de maatschappij vaak een plek voor hen. Ze konden aan
de slag op het land, of kregen een baantje als bijrijder van de vrachtwagenchauffeur. Het
lijkt tegenwoordig wel of de maatschappij gehandicapt is. Een plek voor de medemens die
door een beperking niet helemaal meekomt, is geen vanzelfsprekendheid meer.'
Uit: artikel in het kader van het symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân , 25 januari
2007.
`Vanuit 25 hectare glastuinbouw voorziet de firma Hartman in Sexbierum zaken als Albert
Heijn van onder andere snackkomkommers, paprika's en trostomaten. Voor het plukken en
verpakken van die producten maakt Hartman graag gebruik van gedeeltelijk
arbeidsongeschikte medewerkers.'
`Ons bedrijf leent zich prima voor mensen die vanwege hun beperking niet meer in hun oude
werk aan de slag kunnen. Uit de reacties die we van de medewerkers krijgen, maak ik wel op
dat zij het hier naar hun zin hebben.'
`Toen ik hiermee begon had ik heel sterk de menselijke kant van het personeelsbeleid op het
netvlies. Het is natuurlijk prachtig als je een vacature kunt vervullen en tegelijkertijd iemand
een kans kunt geven die het niet gemakkelijk heeft op de arbeidsmarkt.'
Uit: artikel in het kader van het symposium `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân , 25 januari
2007.
`De perceptie dat arbeidsgehandicapten minder productief zouden zijn en zich vaker ziek
melden, komt niet geheel overeen met de werkelijkheid. Zo blijkt uit verschillende eerdere
studies dat medewerkers met een handicap of beperking niet minder productief zijn dan
werknemers zonder handicap of beperking. Daar de uitkomsten van studies naar het
verzuimpercentage van (arbeids) gehandicapten geen eenduidig beeld geven, is niet te
zeggen of de beeldvorming rond het verzuim van arbeidsgehandicapten klopt met de
werkelijkheid.'
`Over de motivatie van arbeidsgehandicapten hebben leidinggevenden en collega's een veel
positiever beeld. Vrijwel geen enkele leidinggevende is van mening dat lichamelijk
gehandicapten en chronisch zieken minder gemotiveerd zijn dan `gezonde' medewerkers.'
Uit: A. van Petersen, M. Vonk en J. Bouwmeester,Onbekend maakt onbemind. Attitude onderzoek
naar de positie van arbeidsgehandicapten op de arbeidsmarkt,Research voor Beleid, Leiden, 9
januari 2004.
33 Het onderzoek is gehouden onder leidinggevenden die aangaven dat hun arbeidsorganisatie regelmatig te
maken krijgt met sollicitanten met een handicap, beperking of psychische klachten. Zie Petersen, Vonk en
Bouwmeester (2004).
BBo 57
Het verwachte hogere ziekteverzuim, de verwachte lagere productiviteit en de grotere
financiële risico's die de werkgever zou lopen bij het aannemen van een
arbeidsgehandicapte worden door leidinggevenden het meest genoemd als factoren die
bij het afwijzen van arbeidsgehandicapte sollicitanten een rol spelen. In het onderzoek
wordt geconcludeerd dat kennelijk kennis ontbreekt over regelingen die juist deze
risico's verkleinen. De minst bekende regeling is die van de no-riskpolis voor de
werkgever.34
5.3 Gemeentelijk reïntegratiebeleid voor arbeidsgehandicapten
Praktijk in Fryslân
Arbeidsgehandicapten worden op dit moment door gemeenten niet als een aparte
doelgroep van reïntegratiebeleid beschouwd. Arbeidsgehandicapten en WIA-ers worden
beschouwd als een moeilijk bemiddelbare groep, die uiteraard maatwerk bij reïntegratie
vereist, maar geen bijzondere positie inneemt ten opzichte van de moeilijk bemiddelbare
bijstandsgerechtigden die de gemeente al van oudsher in zijn bestand heeft.
Enkele gemeenten vermoeden dat speciale reïntegratie-methodieken bij
reïntegratiebureaus ingezet zullen moeten worden, maar hebben nog geen concrete
voorbereidingen in die richting getroffen. De houding van gemeenten en UWV kan al met
al gekarakteriseerd worden als afwachtend. Het is de vraag of dit een wijze strategie is.
Door in samenwerking met ketenpartners tijdig te anticiperen op instroom van WIA-ers in
de bijstand kan voorkomen worden dat deze uitkeringsgerechtigden een grote terugval in
inkomen tegemoet ziet en kan een extra impuls gegeven worden aan uitstroom naar
werk. Door het Rijk wordt onderkend dat arbeidsgehandicapten baat hebben bij
intensieve bemiddeling. Door middel van extra inzet van reïntegratiecoaches (vaak in
samenwerking tussen gemeenten en UWV) wordt de inspanning om
arbeidsgehandicapten (én WW-ers) te reïntegreren kracht bijgezet.
Uit het onderhavige onderzoek blijkt ook dat uitzendbureaus en in mindere mate
reïntegratiebureaus arbeidsgehandicapten veelal niet als doelgroep hanteren. Er is vaak
ook weinig kennis van specifieke regelingen voor arbeidsgehandicapten.35
Discussie
Bij gemeenten heerst onzekerheid omtrent de omvang van de instroom vanuit de WIA in
de WWB. Lang niet alle WIA-ers zullen als gevolg van de inkomenstoets na verloop van
tijd in de bijstand komen. Gemeenten hebben er baat bij wanneer zij tijdig kunnen
anticiperen op de te verwachten instroom. Het UWV kan daar een bijdrage aan leveren
door per gemeente de verwachte instroom te prognosticeren aan de hand van een
bestandsanalyse.
5.4 Reïntegratie door uitzendbureaus
Aan de geïnterviewde uitzendbureaus is gevraagd of men op het uitzendbureau ook wel
arbeidsgehandicapten bij opdrachtgevers/werkgevers plaatst. Slechts een enkel bureau
plaatst arbeidsgehandicapten. Mocht het zo zijn dat een uitzendbureau een
arbeidsgehandicapte heeftgeplaatst, dan is dit over het algemeen niet met behulp van
34 Artikel 29b van de Ziektewet.
35 Zie hoofdstuk 6.
58 BBo
instrumenten. Vaak is van te voren niet bekend dat de betrokken kandidaat een handicap
heeft en dat er in te zetten instrumenten beschikbaar waren.
Er is niet concreet één aantoonbare reden waarom er niet of nauwelijks
arbeidsgehandicapten worden geplaatst via het uitzendbureau. Zaken die naar voren
komen zijn:
er staan gewoonweg geen arbeidsgehandicapten ingeschreven bij
uitzendbureaus (of het is niet bekend dat iemand een arbeidgehandicapten
status heeft);
de uitzendbureaus zien geen mogelijkheden voor plaatsing van
arbeidsgehandicapten;
het kunnen plaatsen is ook afhankelijk van de opdrachtgevers;
kennis ontbreekt bij de medewerkers van uitzendbureaus met betrekking tot
instrumenten.
Bij devraag of de uitzendbureaus specialistisch of allround werken, werd geantwoord dat
in principe elk bureau wel allround georiënteerd is. Wel is dit afhankelijk van het
werkgebied en van de markt.
Bij geen enkel bureau is het mogelijk om in het systeem een `code' mee te geven bij
arbeidsgehandicapten. Middels deze code zou het makkelijk zijn om te signaleren wie
arbeidsgehandicapt is en wat voor mogelijkheden er dan zijn. Aangezien de
uitzendbureaus nauwelijks arbeidsgehandicapten plaatsen, is dit ook niet iets wat aan de
orde is binnen de organisaties.
Instrumenten
De vraag of de medewerkers op het uitzendbureau op de hoogte zijn van reïntegratie-
instrumenten en mogelijkheden is ontkennend beantwoord. Binnen het uitzendwezen is
nagenoeg niemand op de hoogte van alle verschillende mogelijkheden en instrumenten
die er zijn. Mocht het zo zijn dat men op de hoogte is, dan betreft dit een enkeling binnen
een organisatie. Vanuit het centrale of landelijke (hoofd)kantoor wordt wel informatie
gegeven over (nieuwe) wet- en regelgeving. Echter de geïnterviewde medewerkers
geven aan dat doordat ze er niet mee te maken hebben ze die kennis ook niet paraat
hebben en dit ook niet bijhouden.
Samenwerking
De vragen met betrekking tot samenwerking zijn gericht op de samenwerking met
verschillende opdrachtgevers (bedrijven) en gericht op de samenwerking met
verschillende instanties. Door de medewerkers bij de uitzendbureaus wordt aangegeven
dat de samenwerking met opdrachtgevers goed is. Dit betreft de samenwerking met
betrekking tot de reguliere plaatsingen. Samenwerking met opdrachtgevers met
betrekking tot het plaatsen van arbeidsgehandicapten is er niet of nauwelijks.
Elk uitzendbureau werkt samen met het CWI. Wat hierin opvalt is dat aangegeven wordt
dat de communicatie naar elkaar toe verbeterd kan worden. Veder wordt er in Fryslân
veel samengewerkt met reïntegratiebureaus. Deze samenwerking is niet specifiek gericht
op het plaatsen van arbeidsgehandicapten. De reïntegratiebureaus hebben meer in hun
portefeuille, zoals de WWB-ers en WW-ers. De samenwerking met de bureaus heeft met
name betrekking op deze doelgroepen. Een duidelijk signaal van uitzendbureaus is dat
de reïntegratiebureaus de kandidaten vaak onvoldoende introduceren bij het bureau of
een opdrachtgever. Dit wordt als vervelend ervaren. Door een betere introductie van een
kandidaat kan men ook beter beoordelen wat de mogelijkheden zijn.
BBo 59
De samenwerking met de reïntegratiebureaus is veelal éénzijdig. Reïntegratiebureaus
weten de uitzendbureaus wel te vinden. Echter, andersom wordt nauwelijks contact
gezocht. Nu de arbeidsmarkt krapper wordt, zie je hier wel een omslag in. Voor
uitzendbureaus is het steeds lastiger om passende kandidaten voor vacatures te vinden.
Uitzendbureaus zullen dus meerdere wegen moeten bewandelen om de juiste kandidaat
te vinden. Eén van deze wegen is ook de weg naar het reintegratiebureau. Verschillende
bureaus geven aan dat deze nu zeker meer reintegratiebureaus benaderen.
5.5 Reïntegratie door reïntegratiebureaus
Aan de geïnterviewde reïntegratiebureaus is gevraagd of men op het reïntegratiebureau
ook arbeidsgehandicapten bij werkgevers plaatst. Op een enkel bureau na, plaatsen
eigenlijk alle reintegratiebureaus arbeidsgehandicapten. In Fryslân zijn enkele
reïntegratiebureaus die helemaal geen arbeidsgehandicapten plaatsen. Die bureaus
hebben een andere doelgroep, richten zich bijvoorbeeld meer op de WW-ers en WWB-
ers. De vraag hoeveel definitieve plaatsingen men op jaarbasis realiseert, was moeilijk te
beantwoorden. Een gemiddeld aantal is hier niet in te noemen. Elk bureau werkt met
verschillende trajecten en aanbestedingen. Per traject of aanbesteding zijn specifieke
afspraken gemaakt met de uitbestedende organisatie. Veder heeft elk bureau te maken
met verschillende doelgroepen. Geen enkel bureau uit het onderhavige onderzoek houdt
zich alleen bezig met het plaatsen van arbeidsgehandicapten.
De vraag of men meer arbeidsgehandicapten definitief uit zou kunnen plaatsen als ze
meer gefaciliteerd zouden worden vanuit de overheid werd over het algemeen
bevestigend beantwoord. Langdurige plaatsing zouden gerealiseerd kunnen worden door
bijvoorbeeld meer gebruik te kunnen maken van een instrument zoals duurzame
jobcoaching. Echter, dit instrument mag niet altijd ingezet worden van de uitbestedende
organisatie. Ook door de wetswijzigingen heeft men ervaren dat er minder mogelijk is.
Niet iedereen die een arbeidshandicap heeft valt onder de `oude REA' . Verder
verwachten de bureaus dat meer faciliteiten voor werkgevers drempelverlagend kunnen
werken, en dus meer arbeidsgehandicapten aan een baan zou kunnen helpen.
Reïntegratiebureaus plaatsen in diverse sectoren mensen. In sectoren met zwaardere
arbeid is, zoals de bouw, worden uiteraard minder mensen geplaatst. Elk
reïntegratiebureau is divers georiënteerd. Er zijn geen specifieke afspraken gemaakt met
bepaalde sectoren.
Instrumenten
Instrumenten die bestaan zijn de volgende.36
Loondispensatie
Dit komt vooral voor bij de Wajong. Als een jonggehandicapte door zijn ziekte of
beperking veel minder presteert dan een ander die hetzelfde werk doet, mag de
werkgever hem/haar tijdelijk minder loon betalen. Tijdelijk houdt in maximaal vijf
jaar. Soms kan dit nog verlengd worden. Loondispensatie is vooral bedoeld om
een mindere arbeidsprestatie aan het begin vande baan op te vangen.
Proefplaatsing
Een plaatsing bij een opdrachtgever met behoud van uitkering voor de
arbeidsgehandicapte medewerker. Dit kan maximaal drie maanden.
36 Met de inwerkingtreding van de WIA per 29-12-2005, is de wet Rea en daarmee de term
arbeidsgehandicapte formeel niet meer van toepassing voor mensen vanaf die datum onder de WIA vallen.
Echter voor mensen die op deze datum al als arbeidsgehandicapte aangemerkt werden in het kader van de wet
Rea, geldt deze wet nog wel.
60 BBo
Premiekortingen
Als een werkgever een arbeidsgehandicapte medewerker in dienst heeft
genomen of als een medewerker arbeidsgehandicapt is geworden, dan kan de
werkgever korting krijgen op het werkgeversdeel van de WW-premie en korting
op de totale WAO-premie.
Arbeidsplaatsvoorzieningen
Als een werknemer vanwege zijn ziekte of een handicap hulpmiddelen of
ondersteuning nodig heeft op de werkplek, kan voor de aanschaf daarvan
aanspraak gemaakt worden op een vergoeding of een toekenning in natura.
Subsidie voor werkplekaanpassing
Als een werkgever een arbeidsgehandicapte in dienst heeft genomen voor
minimaal 6 maanden, dan kan de werkgever subsidie bij het UWV aanvragen
voor de kosten die hij heeft gemaakt met betrekking tot onder andere
werkplekaanpassingen.
Jobcoaching
Bij de reïntegratie kan een werknemer gebruik maken van een jobcoach als de
werknemer bij de reïntegratie extra begeleiding nodig heeft. De jobcoach heeft
met name een coachende of sturende functie.
No-riskpolis/'artikel 29 b'
Als een werkgever een werknemer in dienst heeft met een beperking of deze in
dienst neemt, kan hij/zij een beroep doen op de no-riskpolis. Deze houdt in dat
als tijdens de eerste vijf jaren van het dienstverband een nieuwe medewerker
ziek wordt, de loondoorbetaling bij ziekte op basis van ziektewetdagloon wordt
overgenomen door het UWV (ook als de ziekte-oorzaak niets met de
arbeidshandicap te maken heeft).De werkgever hoeft dus geen loon te betalen
als de werknemer ziek wordt. Normaal moet een werkgever bij ziekte van de
werknemer minimaal 70% van het loon doorbetalen. Bij de no-riskpolis wordt dit
overgenomen door het UWV. Ook telt deze werknemer niet meer voor de
premievaststelling van de WAO.
Pemba vrijstelling
Ook het risico op en verhoging van de WAO-premie bij hernieuwde
arbeidsongeschiktheid is afgedekt. Als aan de arbeidsgehandicapte werknemer
binnen zes jaar nadat hij in dienst is gekomen een WAO-uitkering wordt
toegekend, telt hij niet mee voor de berekening van de gedifferentieerde WAO-
premie. De eerste 5 jaren van het dienstverband bestaat er geen financieel risico
met betrekking tot de premiedifferentiatie wet Pemba.
De instrumenten waar het meest gebruik van wordt gemaakt om arbeidsgehandicapten
te plaatsen zijn de volgende;
Proefplaatsing
Loondispensatie
Premiekortingen
No-riskpolis/Artikel 29b
Wat specifiek bij de geïnterviewde bureaus naar voren komt, is dat niet alleen het
beschikbaar hebben van een instrument belangrijk is. Als er een negatieve houding bij
werkgevers is, dan is het heel lastig om een arbeidsgehandicapte medewerker te
plaatsen. Het reïntegratiebureau geeft aan dat het belangrijk is om dan eerst de `angst'
bij de werkgever weg te halen. De angst kan verschillende oorzaken hebben,
bijvoorbeeld een negatieve ervaring of vooroordelen die leven. Aangegeven wordt wel
dat als een werkgever een positieve ervaring heeft gehadhet dan ook makkelijk plaatsen
is.
BBo 61
Samenwerking
De vraag of er samenwerking is wordt door de verschillende bureaus bevestigend
beantwoord. Reïntegratiebureaus werken met veel verschillende partijen samen. Partijen
waarmee wordt samengewerkt zijn onder andere verschillende gemeentes in Fryslân,
CWI, UWV, opleidingsinstituten, andere reïntegratiebureaus en uitzendbureaus.
Met gemeenten en UWV zijn vaak speciale afspraken gemaakt, al dan niet via
aanbestedingen. Met uitzendbureaus wordt wel samengewerkt, echter hiermee worden
geen specifieke afspraken gemaakt. In de procedure die een reïntegratiebureau met een
kandidaat doorloopt worden de uitzendbureaus meegenomen. Aangegeven is dat deze
samenwerking zeker nog beter zou kunnen.
Door de reïntegratiebureaus wordt aangegeven dat de communicatie met
opdrachtgevers en andere ketenpartners beter kan. Daarnaast is er veel papierwerk
nodig om bepaalde zaken en plaatsingen te kunnen realiseren. Door deze
werkzaamheden blijft er minder tijd over om bedrijven te benaderen voor de
arbeidsgehandicapten. Dit is met name een signaal richting de opdrachtgevers zoals de
gemeenten en het UWV. Door sommige (krappe) aanbestedingen wordt het voor een
reïntegratiebureau soms erg lastig om maatwerk te kunnen leveren.
62 BBo
6 AANBEVELINGEN SYMPOSIUM `GEKNIPT VOOR DE JUISTE
BAAN IN FRYSLÂN'
`Het is niet wij (werkgevers) en zij (arbeidsgehandicapten). Kijk wat je met elkaar samen
kan. Dan wordt het wij samen!'37
Op 25 januari 2007 is een symposium georganiseerd over de reïntegratie van
arbeidsgehandicapten, onder de titel `Geknipt voor de juiste baan in Fryslân'. Het
symposium was georganiseerd door de provincie Fryslân, MEE Friesland, CWI en UWV,
met medewerking van de onderzoekers. Op het symposium zijn deelnemers van de
doelgroep (arbeidsgehandicapten), werkgevers, reïntegratiebureaus, uitzendbureaus en
uitvoeringsorganisaties met elkaar in discussie gegaan over de reïntegratie van
arbeidsgehandicapten.
De hiervoor gegeven uitspraak uit de workshopgroep arbeidsgehandicapten was de rode
draad door het hele programma van het symposium. De wil om elkaar te vinden en er
samen voor te zorgen dat er meer arbeidsgehandicapten aan het werk komen, werd
breed uitgedragen door de deelnemers. Er kwamen diverse ideeën naar voren. Maar er
zijn ook belemmeringen, waardoor deze wil toch niet omgezet wordt in daden.
Werkgevers die al werken met arbeidsgehandicapten laten zien dat er wel mogelijkheden
zijn.
De aanbevelingen en conclusies uit het symposium zijn hierna per thema gepresenteerd.
Conclusies
Contact met werkgevers
Contact leggen met een werkgever over plaatsing van een arbeidsgehandicapte kan in
principe op elk moment gestart worden. Werkgevers plaatsen soms geen vacatures
meer, omdat er dan veel te veel sollicitanten reageren.
Werkgevers doen zaken met personen, niet met instanties. Ze willen graag een
duurzame band opbouwen met een vaste contactpersoon. Maar het belang van het
contact moet van twee kanten komen. De contactpersoon moet dus ook wat te bieden
hebben. Hij/zij moet goed inschatten wat de werkgever wil, goede nazorg leveren bij de
plaatsing van iemand en hem ondersteunen bij instrumenten en regelgeving e.d. Een
aantal reïntegratiebedrijven verstaat deze taak heel goed en vormt zodoende een
succesvolle schakel tussen overheid en werkgever.
Uitzendbureaus daarentegen kennen de doelgroep arbeidsgehandicapten nauwelijks. Dit
betreft zowel de mogelijkheden en de kracht van deze potentiële werknemers, als de
regelgeving en de in te zetten instrumenten. Naar de mening van de deelnemers, kun je
deze doelgroep ook niet zomaar erbij nemen, maar moet je je echt specialiseren. Het
`snelle' werken van uitzendbureaus met vaak wisselende consulenten belemmert
succesvolle bemiddeling van arbeidsgehandicapten door uitzendbureaus.
37 Uitspraak tijdens het symposium.
BBo 63
Arbeidsgehandicapten
Door steeds weer herkeuringen is een deel van de arbeidsgehandicapten verbitterd.
Verder zijn wegen die voor `gezonde' mensen wel werken, voor deze groep soms niet
beschikbaar. Het is voor arbeidsgehandicapten vrijwel niet mogelijk om zich in te
schrijven bij een uitzendbureau.
Samenwerking in de keten
De wil om samen te werken is er onder de deelnemers aan het symposium. Maar er zijn
wel belemmeringen die een krachtige samenwerking in de weg staan. Een belangrijke
belemmering is dat iederepartij (financieel) wordt afgerekend op de eigen resultaten.
Gemeenten en UWV hebben er belang bij dat iemand uit hun bestand wordt geplaatst.
Wanneer één persoon namens gemeenten, UWV en CWI de werkgever bezoekt, is het
niet altijd duidelijk hoe deze persoon met de elkaar concurrerende belangen om moet
gaan. Voor echte samenwerking is onder de huidige omstandigheden veel durf en
vertrouwen nodig.
Werkgevers
Voor werkgevers haakt het aannemen van een arbeidsgehandicapte meteen aan de Wet
poortwachter.38 Rond de uitvoering van de Wet poortwachter hebben werkgevers vaak
nog veel vragen en is er vrees voor veel `papierwerk' en financiële risico's. Dit slaat over
op de vraag om al dan niet arbeidsgehandicapten aan te nemen. Als de Wet
poortwachter beter is ingeburgerd, dan zal dit vermoedelijk ook meer ruimte bieden voor
het aan het werk helpen van arbeidsgehandicapten.
Werkgevers zijn ondernemend naar de markt toe, maar willen risico mijden ten aanzien
van de kostenkant. Daarnaast geldt nog de stelling `onbekend maakt onbemind'. Deze
twee opvattingen zijn belemmerende factoren voor werkgevers om arbeidsgehandicapten
in dienst te nemen. Werkgevers die arbeidsgehandicapten in dienst hebben ervaren deze
medewerkers als zeer gemotiveerd. Het ziekteverzuim is bij deze werknemers juist heel
laag.
Aanbevelingen
De volgende suggesties en aanbevelingen kwamen naar voren tijdens het symposium.
Vacatures:
- Goed duurzaam contact met werkgevers is van belang. Hiermee hoeft niet
gewacht te worden op een vacature. Er moet een vertrouwensband ontstaan van
waaruit je elkaar iets gunt.
- Arbeidsgehandicapten moeten goed weten wat zij kunnen en wat zij niet kunnen
en wat daarvan in de praktijk op te lossen is. `Wees je eigen deskundige en
wordt professioneel gehandicapt'.
- Tijd iseen belangrijke factor. Als er een vacature is, is er ook snel iemand nodig.
Instanties werken vaak veel te traag. Hierover kunnen concrete afspraken
worden gemaakt.
38 In de Wet (verbetering) poortwachter is geregeld wat werknemers en werkgevers moeten doen om te
bevorderen dat langdurig zieke werknemers zo snel mogelijk weer aan de slag gaan. Het gaat om zaken als
(snelle) melding, onderzoek naar de mogelijkheden om weer aan de slag te gaan, en probleemanalyse. Alleen
als werknemer en werkgever zich genoeg hebben ingespannen om te voorkomen dat een uitkering nodig is,
volgt eventueel de keuring voor een WIA-uitkering.
64 BBo
Werving/Selectie:
- Voor de werkgever is het vooral van belang dat de nieuwe medewerker goed in
de groep past, qua kwaliteiten en competenties en qua persoon. De match moet
hierop gericht zijn. Andere zaken als beperkingen en instrumenten komen op de
tweede plaats. De eventueel bemiddelende instantie moet zowel de werkgever
als de werkzoekendedus goed kennen.
Instrumenten:
- Het is handig als arbeidsgehandicapten zelf weten waar ze allemaal recht op
hebben.
- Het UWV zou werkgevers actief kunnen informeren over hun rechten.
Bijvoorbeeld als de werkgever een werknemer ziek meldt in het kader van de
Wet poortwachter en hij/zij weet niet dat voor deze werknemer aanspraak kan
worden gemaakt op de no-riskpolis.
- Reïntegratiebedrijven kunnen de service aanbieden om zaken te regelen en
daarmee de papierwinkel voor de werkgever verkleinen.
- De proefplaatsing van drie maanden is vaak te kort. Arbeidsgehandicapten
hebben wat langer de tijd nodig om voor eventuele belemmeringen in het werk
praktische oplossingen te bedenken. Hierdoor volgt er niet altijd een definitieve
plaatsing. Langere tussenvormen zijn welkom.
- Om te kunnen proeven, zoeken, uitvinden en ervaren wat je wel goed kan,
zouden arbeidsgehandicapten vaker snuffelstages en verschillende vormen van
vrijwilligerswerk willen doen. De drempel naar een reguliere baan wordt zo
geslecht, want de arbeidsgehandicapte brengt dan zijn eigen `oprit' mee.
- Voor verschillende groepen arbeidsgehandicapten gelden verschillende
regelingen. Hierdoor wordt het geheel onoverzichtelijk en kan er mogelijk
concurrentie optreden tussen verschillende doelgroepen. De aanbevelingwordt
gedaan om aan een permanente beperking een permanente vorm van subsidie
te koppelen, los van het arbeidsverleden of de verdiencapaciteit.
- Het moet makkelijker worden om voor werknemers de financiële consequenties
voor te rekenen van verschillende alternatieven, zoals korter werken, een andere
functie enz. Het UWV zou hierin behulpzaam kunnen zijn.
- Als er voorzieningen moeten komen of er moet duidelijkheid worden geboden
over een bepaalde situatie, worden instanties vaak als traag en log ervaren.
Concrete afspraken hierover zijn wenselijk.
Aan het werk:
- Een interne begeleider (binnen een bedrijf wordt door alle deelnemersgroepen
als zeer belangrijk genoemd. Het gaat daarbij om een interne jobcoach op de
werkvloer, die weet waarover hij/zij praat, de organisatie goed kent en kan
helpen om praktische oplossingen te vinden voor eventuele hinder van de
fysieke of psychische beperking.
- Duurzame plaatsing van een arbeidsgehandicapte is maatwerk.
- Wees als arbeidsgehandicapte open naar collega's. Vertel hen waar je
beperkingen liggen en wat je heel goed zelf kunt. Dan weet iedereen waar hij/zij
aan toe is. Zorg zelf voor de juiste collega's om je heen en benut de kwaliteiten
van die collega's.
- Voor werkgevers is het administratief lastig als iemand naast het werk ook nog
diverse uitkeringen (nog een deel WAO en een deel WW) krijgt. Dit geeft veel
gedoe. Eén duidelijke en eenvoudige regeling voor deze gedeeltelijk aan het
werk zijnde gedeeltelijk arbeidsgehandicapten, geniet de voorkeur.
BBo 65
Nazorg:
Het is erg belangrijk dat de bemiddelende persoon contact blijft houden met de
werkgever, om hulp te bieden bij eventuele praktische problemen die later ontstaan en
om een duurzame relatie met de werkgever op te bouwen.
66 BBo
DEEL IV
EFFECTIVITEIT VAN REÏNTEGRATIE
BBo 67
68 BBo
7 EFFECTIVITEIT VAN REÏNTEGRATIE: OVERZICHT WETENSCHAPPELIJKE
LITERATUUR
7.1 Inleiding en verantwoording
Bij de evaluatie van reïntegratiebeleid speelt het begrip effectiviteit een centrale rol. Het
begrip kan op veel verschillende manieren worden gebruikt. Om begripsverwarring te
voorkomen wordt hieronder toegelicht wat onder effectiviteit kan worden verstaan. In dit
hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de meest recente bevindingen over
effectiviteit van reïntegratie-instrumenten. Eerst op microniveau, dan op mesoniveau en
tot slot op macroniveau.
Effectiviteit
Netto- en bruto-effectiviteit
Op uitvoeringsniveau lijkt `effectiviteit' een eenduidig begrip. Een reïntegratie-instrument is effectief
wanneer deze gepaard gaat met uitstroom naar betaald werk. Uitvoeringsinstanties evalueren hun
reïntegratiebeleid doorgaans op grond van een plaatsingspercentage: het percentage van de
deelnemers dat na afloop van het traject een reguliere baan vindt (de zogenaamde bruto-
effectiviteit). Een deel van de deelnemers aan het reïntegratietraject zou echter ook een reguliere
baan gevonden hebben zonder het traject (het zogenoemdedead-weighteffect). Een betere maat
voor de effectiviteit is dan ook toegevoegde waarde van het traject, oftewel denetto-effectiviteit: de
mate waarin de kans op een reguliere baan vergroot is als gevolg van het reïntegratietraject. Dit
gegeven is echter niet zo maar waarneembaar aan de hand van in- en uitstroomcijfers. Met behulp
van geavanceerde econometrische duurmodellen of experimentele onderzoeksmethoden is echter
wel een schatting te maken van de netto-effectiviteit van verschillende instrumenten (De Koning,
Gelderblom, Zandvliet en Van der Boom, 2005).
Duurzaamheid
Ook de duurzaamheid van de reïntegratie is een belangrijk gegeven. Bij de monitoring van
uitstroom door uitvoeringsorganisaties wordt zelden naar een tijdsspanne langer dan een jaar
gekeken, terwijl pas van duurzame uitstroom gesproken kan worden wanneer de werkloze ook
geruime tijd na een jaar niet opnieuw werkloos wordt.
Micro-, meso-en macroniveau
Effectiviteit kan ook worden onderscheiden naar micro-, meso-en macroniveau. Microniveau
betekent effectiviteit bezien vanuit de klant, werkgever of casemanager. Bij mesoniveau wordt
gekeken vanuit de uitkeringsorganisatie of het reïntegratiebedrijf. Het macroniveau betreft de
effectiviteit op het niveau van de arbeidsmarkt als geheel.
Het is het meest gebruikelijk om effectiviteit te beoordelen op microniveau en mesoniveau. Toch is
dit nogal beperkt. Sommige effecten onttrekken zich aan het zicht van individuen, maar zijn van
belang voor de macro-economische opbrengst (bijvoorbeeld de arbeidsmarkteffecten of de
welvaartseffecten voor de samenleving). Het is denkbaar dat reïntegratietrajecten op microniveau
effectief zijn doordat zij voor een individu de kans op een baan vergroten, maar op macroniveau
geen effect sorteren, bijvoorbeeld doordat de baankansen van andere werkzoekenden geringer zijn
(verdringing). Micro-, meso- en macro-effecten kunnen zeer uiteenlopen.
Wanneer reïntegratie-instrumenten beoordeeld worden op hun effectiviteit, zal idealiter met al deze
aspecten rekening gehouden moeten worden.
BBo 69
Onderzoek naar effectiviteit
Er is veel informatie beschikbaar over de netto-effectiviteit van reïntegratie-instrumenten op
microniveau. Dit onderwerp geniet grote belangstelling van onderzoekers. Hierna zal naar voren
komen dat dit niet noodzakelijkerwijs gepaard gaat met een eenduidig beeld van de netto-
effectiviteit van de afzonderlijke reïntegratie-instrumenten. Het inzicht in de effectiviteit van
reïntegratie-instrumenten op meso- en macroniveau is nog onvollediger.Hierna zal ook blijken dat
onderzoek naar effectiviteit op mesoniveau hoofdzakelijk beperkt blijft tot kwalitatief onderzoek
naar de slaag- en faalfactoren in de organisatie. Onderzoek naar de effectiviteit op macroniveau is
hoofdzakelijk beperkt tot reïntegratie in het algemeen, en kan vooralsnog niet verbijzonderd worden
naar reïntegratie-instrumenten.
Dat roept de vraag op naar de zin van onderzoek naar effectiviteit. Wat schieten beleidsmakers er
mee op? Vóórdat de resultaten gepresenteerd worden is het zinvol om te vermelden dat
onderzoekers daar verschillend over denken. Aan het nut van inzichtin netto-effectiveit van
reïntegratie-instrumenten wordt door niemand getwijfeld. Dit is een zinvolle en welkome aanvulling
op de monitoring van bruto-effectiviteit die veelal door uitvoeringsorganisaties zelf plaats vindt.
Immers, bij bruto-effectiviteit blijft onduidelijk hoe groot de toegevoegde waarde is van reïntegratie
aan uitstroom naar regulier werk.
Bij onderzoek naar netto-effectiviteit kan evenwel de kanttekening worden geplaatst dat het weinig
aangrijpingspunten oplevert om beleid te optimaliseren (Glebbeek, 2005). Vaak is de invloed van
de specifieke beleidscontext van het reïntegratie-instrument onbekend, en levert dit onderzoek
slechts een `coëfficient' op van de netto-effectiviteit van het instrument. Dit is voor Glebbeek reden
om te pleiten voor meer realistische, contextrijke evaluaties, waarbij simpel beschrijvend
onderzoek naar bruto-effectiviteit wordt aangevuld met inhoudelijke relevante
achtergrondinformatie (bijvoorbeeld aard en duurzaamheid van de werkkring en kenmerken van de
aanpak). Belangrijk voordeel van dergelijk onderzoek is dat het praktische beleidsaanbevelingen
oplevert. Bijkomend voordeel van dit onderzoek is dat het uitstekend op lokaal niveau kan worden
verricht.
De waarheid ligt ergens in het midden. Beide typen onderzoeken vullen elkaar aan. Onderzoek
naar netto-effectiviteit geeft een indicatie van de toegevoegde waarde van afzonderlijke
instrumenten aan reïntegratie, onderzoek naar bruto-effectiviteit levert handvatten op hoe de
effectiviteit van reïntegratie kan worden verbeterd.
7.2 De effectiviteit van reïntegratie-instrumenten op microniveau
Hebben werklozen baat bij reïntegratie-instrumenten? Welke reïntegratie-instrumenten
vergroten de kans op een baan? En welke doelgroepen profiteren het meest van welke
instrumenten? De Koning e.a. (2005) hebben 130 micro-economische studies in binnen-
en buitenland geraadpleegd om deze vragen te beantwoorden. Deze recente meta-
analyse biedt een behoorlijk compleet beeld van de `state of the art'.39 In alle door De
Koning geraadpleegde studies is de toegevoegde waarde van reïntegratie-instrumenten
onderzocht.
De bevindingen zijn in deze paragraaf samengevat en aangevuld met inzichten uit
recente Nederlandse onderzoeken die als gevolg van de recente publicatiedatum buiten
het overzicht van De Koning vielen. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de effectiviteit
van reïntegratie-instrumenten, effectiviteit van reïntegratie bij doelgroepen en de kosten-
effectiviteit. Er is zo veel mogelijk te rade gegaan bij onderzoek naar netto-effectiviteit.
Wanneer dergelijk onderzoek ontbreekt, is getracht de witte vlekken op te vullen door
melding te maken van onderzoek naar bruto-effectiviteit.
39 Om dezereden is deze studie de belangrijkste bron voor deze paragraaf.
70 BBo
In onderstaande tabel zijn de bevindingen uit de paragraaf samengevat.
Tabel 7.1 Effectiviteit van reïntegratie-instrumenten op micro-niveau
Instrument Effect Effectief bij Opmerkingen
micro doelgroepen
Incentives
Work first + Kansrijken Instroompreventie
handhaving en sancties + Kansrijken Preventieve werking
uitstroompremies + Langdurig
werklozen
strikter ontheffingenbeleid .. Kansrijken
Striktere toepassing algemeen .. ..
geaccepteerde arbeid
Bemiddeling + Iedereen In combinatie met incentives
Scholing +/- Vrouwen en
ouderen
Loonkostensubsidies + privaat Langdurig
+/-publiek werklozen
Gesubsidieerde arbeid +/- Langdurig
werklozen
+ positief effect
-negatief effect
+/- wisselend resultaat (volgens sommige onderzoeken positief, volgens andere onderzoeken zonder effect)
.. onbekend
Bron: BBO
Reïntegratie-instrumenten
Prikkels
Sinds de invoering van de WWB zijn bijstandsgerechtigden verplicht om algemeen
geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Om te bewerkstelligen dat de daad bij het woord
wordt gevoegd, kunnen positieve prikkels (premies bij werkaanvaarding) of negatieve
prikkels (sancties, of de dreiging van sancties door controle op handhaving van de
regels) worden toegepast. Ook de plicht om mee te werken aan activeringsmaatregelen
zoals `Work first' kan als een negatieve prikkel worden opgevat.
De onderzoeksliteratuurlaat zien dat zowel positieve als negatieve prikkels effectief zijn
(De Koning e.a., 2005). Sancties, controle op de naleving van sollicitatieplicht en
uitstroompremies leiden doorgaans tot een kortere uitkeringsduur. Bij negatieve prikkels
is alleen de dreiging ervan al effectief.
Recent kwalitatief onderzoek op basis van casestudies bij vijf gemeenten toont aan dat
gemeenten zelf ook hoge verwachtingen hebben van `prikkels' (De Koning, Van Nes, Van
de Kamp en Spijkerman, 2006). In de casestudies is de waardering van gemeenten en
uitkeringsgerechtigden voor Work first, handhaving, sancties, premies bij
werkaanvaarding en striktheid in ontheffingenbeleid en beleid rond algemeen
geaccepteerde arbeid onderzocht. De vijf gemeenten vinden Work first en handhaving
het meest effectief van alle genoemde prikkels. Work first wordt door
BBo 71
gemeentefunctionarissen vooral effectief gevonden om de instroom in de WWB tegen te
gaan. Bovendien zijn de kosten laag. Aan sancties en premies wordt door de vijf
gemeenten minder belang gehecht als middel om uitstroom naar werk te bevorderen.
Sancties worden om sociale redenen door de politiek veelal afgekeurd. Premies worden
weinig toegepast omdat gemeenten het idee hebben dat werkzoekenden ook wel zonder
premies werk accepteren. Dit is opmerkelijk, omdat zoals hierboven gezegd in de
internationale onderzoeksliteratuur premies bekend staan om hun positieve
uitstroomeffecten. Strenger beleid omtrent ontheffing van arbeidsplicht (bijvoorbeeld door
alle ontheffingen opnieuw te beoordelen) en aanscherping van de plicht om algemeen
geaccepteerde arbeid te aanvaarden zijn bij de vijf gemeenten weinig populair. Het
ongedaan maken van ontheffingen van arbeidsplicht boekt weinig uitstroomresultaat
omdat het doorgaans moeilijk bemiddelbare groepen betreft: alleenstaande ouders met
kinderen, arbeidsgehandicapten en ouderen.
Bemiddeling
Uit de overzichtsstudie van De Koning komt naar voren dat bemiddeling een effectief
reïntegratie-instrument is, mits toegepast in combinatie met de hierboven geschetste
`prikkels'. In de onderzoeksliteratuur gaan de te evalueren bemiddelingsinspanningen
vaak gepaard met controle op naleving van de sollicitatieplicht en dreiging met sancties.
Daardoor is het lastig te onderscheiden of bemiddeling `sec' ook effectief is. Wanneer
bemiddeling gepaard gaat met toepassing van prikkels, staat de effectiviteit van
bemiddeling buiten kijf. Vooral kansarme vrouwen profiteren ervan.
Het IWI40 heeft een aantal experimenten met een intensieve coaching en bemiddeling
van WW-gerechtigden door het UWV geëvalueerd (IWI, 2005-1). Daaruit komt naar
voren dat intensieve `reïntegratiecoaching' in individuele gevallen positief uitwerkt. Over
netto-effectiviteit kan echter geen harde uitspraak worden gedaan. Desalniettemin acht
het IWI het aannemelijk dat de baten van reïntegratiecoaching bij WW-ers hoger zullen
zijn dan de kosten. Ook bij `vangnetters' (zieke werknemers zonder werkgever) wordt
reïntegratiecoaching als effectief gezien ((IWI, 2005-2).
Ook uit nog lopend onderzoek naar de korte en lange termijngevolgen van
reïntegratietrajecten van het IWI blijkt (uit interviews) dat reïntegratiecoaching bij
arbeidsgehandicapten een krachtig reïntegratiemiddel kan zijn (IWI, 2006).
Heyma (2003) komt tot de conclusie dat bemiddeling vanWW-ers vooral effectief is bij
hoog opgeleiden en fase 3 en 4-cliënten. Dat laatste is verrassend, omdat bemiddeling
doorgaans wordt ingezet bij cliënten met geringe afstand tot de arbeidsmarkt.
Bij arbeidsgehandicapten is bemiddeling een onmisbaar onderdeel in
reïntegratietrajecten (Heyma, 2003).
Scholing
Achter de noemer van `scholing' gaan verschillende varianten schuil. De meest
voorkomende varianten zijn vakgerichte scholing, kortdurende scholing gericht op
vaardigheden en sollicitatietraining.
De effectiviteit van scholing is uitvoerig onderzocht. De resultaten van 86 studies laten
een gemengd beeld zien: effectiviteit wordt veelal aangetoond, maar blijft ook vaak uit.
Uit Nederlandse evaluaties komt een voorzichtig positief beeld naar voren. Korte
cursussen laten een hoge bruto-effectiviteit zien. Vakcursussen zijn (bruto) effectief
wanneer zij betrekking hebben op technische vakopleidingen. De mate waarin cursussen
40 IWI=Inspectie voor Werk en Inkomen
72 BBo
effectief zijn hangt verder af van de samenstelling van de doelgroep. Bij ouderen is de
(netto-)effectiviteit hoger dan bij jongeren. Ook blijken vrouwen meer baat te hebben bij
scholing dan mannen.
Heyma (2003) bevestigt dat scholing bij WW-werklozen vooral baat heeft bij vrouwen en
ouderen. Daarnaast profiteren hoog opgeleide WW-ers relatief veel van scholing.
Bij arbeidsgehandicapten heeft scholing op korte termijn een negatieve opbrengst: het
leidt per saldo tot een langere reïntegratieduur. Het positieve effect van de baankans
weegt niet op tegen het negatieve `insluitings'-effect (Heyma, 2003). Op lange termijn kan
scholing wel effectief zijn, maar dit is niet gemeten.
Instroomsubsidies
Onder deze noemer vallen eenmalige subsidies voor werkgevers die een werkloze of
arbeidsgehandicapte in dienst nemen en tijdelijke loonkostensubsidies waarbij
werkgevers gedurende enige tijd een deel van de arbeidskosten van de werkloze
werknemer vergoed krijgen. Deze subsidies hebben volgens De Koning (2005) een
positief effect op de baankans.
Gesubsidieerde arbeid
Naast instroomsubsidies onderscheidt De Koning `gesubsidieerde arbeid'. Daarbij wordt
gebruik gemaakt van een constructie waarbij de werkgever de werkloze inleent via een
gemeentelijke of andere instantie. Vaak gaat het om additionele werkgelegenheid, veelal
in de publieke sector, maar ook in de private sector.
Gesubsidieerde arbeid heeft overwegend een negatief effect op de kans om regulier
werk te krijgen. Dit is onder meer het gevolg van een `locking in'-effect: de werknemer op
een gesubsidieerd arbeidsplaats zal minder geneigd zijn om een reguliere baan te
zoeken en raakt daardoor opgesloten in zijn gesubsidieerde baan. Pas wanneer het
einde van het arbeidscontract in zicht komt, oriënteert de werknemer zich op een
reguliere baan (De Wolff en Veenkamp, 2004).
Al met al tonen prikkels, bemiddeling en instroomsubsidies het meest positieve beeld.
Gesubsidieerde arbeid scoort het slechtst: in het beste geval luidt de conclusie dat het
geen invloed heeft op de kans om uit te stromen naar werk. Aannemelijk is dat het zelfs
contraproductief werkt. Scholing neemt een tussenpositie in; de balans valt licht positief
uit.
Ervaringen van cliënten
Oordelen van cliënten geven eveneens een indicatie van de netto-effectiviteit van
reïntegratie. Immers, cliënten kunnen een oordeel uitspreken over de toegevoegde
waarde van het traject. Wanneer cliënten het gevoel hebben dat hun kansen op de
arbeidsmarkt niet verbeterd zijn, zullen zij zich bovendien waarschijnlijk minder positief
over de trajecten uitlaten. Uit cliënttevredenheidsonderzoek van Horssen en De Niet
(2005) komt naar voren dat cliënten de dienstverlening van reïntegratiebedrijven
waarderen met een 6,7. In deze waardering speelt vooral de persoonlijke relatie met
medewerkers, de inhoud van het traject en de inspanningen van het reïntegratiebedrijf
om werk te vinden een rol. Ondanks dit relatief gunstige cijfer is slechts 42 procent van
de cliënten van mening dat de kansen op de arbeidsmarkt werkelijk vergroot zijn door het
reïntegratietraject. Dit doet vermoeden dat deze cliënttevredenheid weinig zegt over de
netto-effectiviteit, wat bevestigd wordt door De Koning e.a (2006) en de Rekenkamer
Utrecht (2006). Interviews met cliënten kunnen wel zinvol zijn om inzicht te krijgen hoe
bestaande reïntegratiepraktijkenverbeterd kunnen worden. Zo blijkt uit de eerder
BBo 73
genoemde interviews die het IWI met arbeidsgehandicapten voerde, dat vooral de
intensieve persoonlijke bemiddeling gemist wordt (IWI, 2006).
Doelgroepen
Werklozen
Er is weinig bekend over de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten per doelgroep. De
Koning e.a. doen hierover slechts de volgende (voorzichtige) uitspraken:
- reïntegratie geeft in het algemeen betere resultaten bij a) vrouwen dan bij
mannen, b) bij ouderen dan bij jongeren, en c) bij kansarmen dan bij kansrijken;
- scholing is het meest effectief voor oudere werklozen.
Arbeidsgehandicapten
Onderzoeken van Heyma (2003; 2006) en Kok, Hollanders en Hop (2006) biedt wel
aanknopingspunten omtrent de netto-effectiviteit van reïntegratie van
arbeidsongeschikten. Het beeld is echter wisselend.
De resultaten van Heyma (2003-1) stemmen weinig positief: de netto-effectiviteit bij
herbeoordeelde WAO-ers in 2002-2004 is minimaal. Voor een deel komt dit door de
groep, die al langdurig werkloos was en daardoor vervreemd van het arbeidsproces. De
conclusie luidt dat de reïntegratie van deze moeilijk doelgroep weinig vruchten heeft
afgeworpen. De werkhervattingskans steeg als gevolg van de reïntegratie met 0,7
procentpunten (door 100 trajecten is dus 1 arbeidsongeschikte aan het werk gekomen).
Duurdere trajecten leidden daarbij tot een grotere effectiviteit dan goedkope trajecten. De
herbeoordeelden brengen in een enquête naar voren dat er te weinig gedaan is om hen
weer aan het werk te helpen. Voor zover hun een aanbod is gedaan, schiet dit in hun
ogen vaak tekort.
De negatieve bevindingen van Heyma worden deels veroorzaakt door de specifieke
groep binnen de doelgroep arbeidsgehandicapten. Heyma (2003-2) komt in eerder
onderzoek tot de conclusie dat reïntegratietrajecten voor arbeidsgehandicapten enigszins
effectief zijn: zonder interventie is de kans op reïntegratie binnen anderhalf jaar 27
procent, met interventie 34 procent. WW-gerechtigden profiteren echter veel meer van
reïntegratie volgens dit onderzoek. Hun reïntegratiekans bedraagt zonder traject 56
procent, met traject 75 procent.
Ook wanneer de (bruto-)uitstroomresultaten naast de norm van het UWV wordt gelegd,
komt men tot de conclusie dat de opbrengst van reïntegratietrajecten voor
arbeidsgehandicapten tegenvalt (IWI, 2006). De norm van 35 procent werkhervatting of
plaatsing wordt niet gehaald; 27 procent vindt tijdens of na afloop van het traject werk, 12
procent vindt werk zonder een traject te volgen. De plaatsingen blijken wel duurzaam te
zijn: na twee jaar heeft tweevijfde van de lichting arbeidsgehandicapten uit 2001 werk.
Het IWI signaleert verder dat er bij arbeidsgehandicapten veel sprake is van
ontevredenheid over de trajecten: slechts 24 procent van de kandidaten is van mening
dat het traject de positie op de arbeidsmarkt heeft verbeterd. Ook is er veel sprake van
tussentijdse uitval uit reïntegratietrajecten: 39 procent valt uit vóór de start van het traject
en 21 procent breekt het tussentijds af om andere redenen dan plaatsing. De redenen
van uitval zijn volgensreïntegratiekandidaten hoofdzakelijk gelegen in de
gezondheidssituatie van de kandidaat en het slecht functioneren van reïntegratiebureaus.
74 BBo
Uit interviews met reïntegratiekandidaten blijkt dat de volgende knelpunten optreden bij
trajecten:
- te weinig persoonlijke bemiddeling;
- slechte kwaliteit van geboden voorzieningen;
- problematische samenwerking tussen instanties.
Het IWI stelt dat de reïntegratie-aanpak van de afgelopen jaren vooral wordt
gedomineerd door generieke, kortdurende en relatief goedkope reïntegratie-activiteiten.
Geconcludeerd wordt dat een aanpak met reïntegratiecoaches leidt tot meer maatwerk
en daarom effectiever zal zijn.
De teleurstellende resultaten van reïntegratie van arbeidsgehandicapten worden
enigszins gerelativeerd wanneer zij vergeleken worden met die van Kok e.a. (2006) naar
de rendementen van reïntegratietrajecten. In dit onderzoek, dat gebaseerd is op de
populatie van volledigarbeidsongeschikten, komt men uit op een veel hogere netto-
effectiviteit van reïntegratie.
7.3 De effectiviteit van reïntegratie op mesoniveau
De effectiviteit van reïntegratie op mesoniveau geeft weer in hoeverre reïntegratie-
instrumenten effectief zijn op het niveau van uitvoeringsorganisaties. De effectiviteit heeft
dus niet betrekking op individuen, maar op de cliëntenpopulatie van een sociale dienst,
UWV, CWI of reïntegratiebedrijf.
Kosteneffectiviteit
De effectiviteit van reïntegratie op mesoniveau is relatief weinig onderzocht. Voor zover
effectiviteit voor uitvoeringsorganisaties onderzocht is, heeft dit onderzoek voornamelijk
betrekking op de kosteneffectiviteit. Door lokale rekenkamers is bijvoorbeeld onderzocht
hoe hoog de gemiddelde prijs is van succesvolle reïntegratietrajecten binnen een
gemeente. Deze maat is echter weinig informatief doordat zij volledig gebaseerd is op
bruto-effectiviteit van reïntegratie en bovendien niet is uitgesplitst naar reïntegratie-
instrumenten en doelgroepen. De Koning e.a. (2005) doen wel een poging om de
kosteneffectiviteit van verschillende reïntegratie-instrumenten te schatten. Zij stellen dat
de kosten van reïntegratie-instrumenten als volgt oplopen:
Goedkoop <............................................................................................>Duur
Bemiddeling/prikkels Instroomsubsidies Scholing Gesubsidieerde arbeid
De kosten hangen uiteraard sterk af van de omvang en intensiteit van het instrument.
Een kosten-batenanalyse bij bemiddeling en instroomsubsidies valt al snel positief uit.
Geringe netto-effectiviteit is voldoende om uit de kosten te komen. Bij langdurige vormen
van scholing en gesubsidieerde arbeid valt de balans minder snel positief uit. Bij
gesubsidieerde arbeid spelen ook andere overwegingen een rol: wanneer men
gesubsidieerd, additioneel werk als `werk' ziet, leidt dit tot vermindering van de
werkloosheid. De baten zijn dan mede afhankelijk van de met gesubsidieerde arbeid
geleverde productie. Het beeld rond gesubsidieerde arbeid valt daarom wellicht wat te
negatief uit.
BBo 75
Succesfactoren in de uitvoeringsorganisatie
De uitvoeringsorganisatie draagt in belangrijke mate bij aan de effectiviteit van
reïntegratie. In deze subparagraaf komt een aantal factoren naar voren die in de
literatuur worden aangegeven als factoren die de effectiviteit van instrumenten kunnen
versterken. Het gaat om:
1. het moment van inzet van instrumenten (timing);
2. profiling;
3. marktwerking in de sociale zekerheid;
4. ketensamenwerking;
5. overige succesfactoren in de uitvoering.
Ad 1. Moment van inzet van instrumenten (timing)
Onderzoek van Kok et al. (2006) levert een aantal interessante inzichten op in de waarde
van dure of goedkope instrumenten en vooral het moment waarop trajecten zouden
moeten worden ingezet. De inzet van goedkope instrumenten is over het geheel
genomen minder effectief dan de inzet van duurdere instrumenten, waardoor het
rendement van goedkope instrumenten minder positief uitvalt dan dat van duurdere
instrumenten. Trajecten voor WW-ers zouden een hoger rendement opleveren wanneer
zij later ingezet zouden worden. Instrumenten voor bijstandsgerechtigden worden
daarentegen vaak te laat ingezet.
Ad 2. Profiling
Voor wie zijn welke reïntegratie-instrumenten effectief? Deze vraag is cruciaal voor de
uitvoeringspraktijk. In de eerste plaats is daardoor doelmatige en effectieve inkoop van
reïntegratietrajecten mogelijk. De beperkte middelen hoeven immers niet persé voor de
gehele populatie ingezet te worden. Door cliënten op basis van een aantal
persoonskenmerken in doelgroepen in te delen met homogene a priori
arbeidsmarktkansen of reïntegratiekansen is er sprake van een efficiënte allocatie van
cliënten, met meer mogelijkheden voor maatwerk, lagere kosten en minder kans op
afroming. De inzichten uit voorgaande paragrafen kunnen daarom een handvat zijn bij de
aanbesteding. Over de wijze waarop zijn suggesties gedaan door bijvoorbeeld
Stimulansz (2004).
Ook bij detoeleiding van individuen naar trajecten draagt kennis over effectiviteit per
doelgroep bij tot efficiënt reïntegratiebeleid. Idealiter zou een `expert systeem' ontworpen
kunnen worden, waarbij na kenschetsing van een cliënt `automatisch' een aanbeveling
voor een reïntegratietraject gegenereerd wordt (`statistische profiling'). Helaas is volgens
De Koning e.a. (2006) de huidige kennis omtrent effectiviteit van instrumenten in relatie
tot klantkenmerken onvoldoende om zo'n systeem op te kunnen zetten. Er zou te veel
ruis in zitten. In combinatie met oordelen van consulenten op basis van gestructureerde
interviews met cliënten is zo'n model naar het oordeel van De Koning wel bruikbaar. Met
het oog op de hoge kosten van dergelijke interviews, adviseert hij een gefaseerde
aanpak waarbij de afname van gestructureerde interviews beperkt wordt tot 1) degenen
die volgens een eerste statistische intake behoort tot de risicogroep en 2) degenen die
aanvankelijk kansrijk beoordeeld werden, maar na verloopvan tijd nog steeds werkloos
zijn. De huidige praktijk van kwalificerende intakes en diagnostische intakes heeft hier
van weg. Wel is het mogelijk dat de aanwijzingen over de vormgeving van dit proces van
De Koning leidt tot hogere doelmatigheid van het proces.
76 BBo
Ad 3. Marktwerking in de sociale zekerheid
Er bestaat volgens De Koning weinig consensus over de optimale kenmerken van
marktwerking. In Australië en Zweden is al langere tijd ervaring opgedaan met
marktwerking in de sociale zekerheid. Daaruit komt het beeld naar voren dat
marktwerking weliswaar tot efficiency-voordelen leidt (een goedkoper
uitvoeringsapparaat), maar dat nog niet gezegd is dat dit gepaard gaat met een hogere
effectiviteit. Wat is de winst van marktwerking in Nederland? De Koning e.a.kunnen deze
vraag niet beantwoorden. Dat is hoofdzakelijk omdat informatie over het verband tussen
marktwerking en (netto-)effectiviteit ontbreekt. Wel plaatsen zij een aantal kritische
kanttekeningen bij de nieuwe structuur.
In de eerste plaats wordt in de nieuwe structuur niet gestuurd op het maatschappelijk
doel van reïntegratie: netto-effectiviteit op macroniveau. Op uitvoerend niveau wordt bij
gemeenten gestuurd op het uitkeringsvolume. Andere beleidsdoelen die relevant zijn om
een goed functionerende arbeidsmarkt te krijgen, zoals reductie van de
werkloosheidsduur en versterking van het arbeidsaanbod worden daarmee
verwaarloosd. Het gevaar bestaat dat de centrale overheid hiermee stimuleert dat
gemeenten alleen gericht zijn op het behalen van hogeuitstroom op korte termijn.
Een tweede punt van kritiek heeft betrekking op de afwezigheid van relevante monitoring
en evaluatie van beleid op centraal niveau. De prestatie-indicatoren waarmee gemeenten
zich moeten verantwoorden aan het rijk hebben onvoldoende betrekking op netto-
effectiviteit en bieden te weinig handvatten om het beleidsproces te kunnen bijsturen (zie
ook Algemene Rekenkamer, 2004).
Ad 4. Samenwerking in de keten
Een groot deel van de uitvoeringsproblemen bij de Wet SUWI vindt zijn oorsprong in de
ketensamenwerking. De Algemene Rekenkamer bekritiseert in 2004 de
ketensamenwerking vanwege onduidelijke regievoering en onvoldoende afstemming
tussen de ketenpartners. Dit probleem wordt door de ketenpartners erkend. Er zijn de
afgelopen jarendan ook acties ondernomen om best practices in kaart te brengen
(bijvoorbeeld UWV, 2003). Recentelijk is er een stappenplan opgesteld aan de hand
waarvan UWV en gemeenten de samenwerking kunnen verbeteren (Jansen, 2006).
De Koning merkt op dat de huidigestructuur een aantal witte vlekken kent die in de
vorige regimes van arbeidsvoorziening wel goed waren ingevuld. In de eerste plaats is er
weinig aandacht voor de vraagzijde van de arbeidsmarkt, zowel van de kant van rib's als
van de kans van gemeenten. Door onvoldoende afstemming en samenwerking (onder
andere als gevolg van belangentegenstellingen bij vacaturevervulling) worden contacten
van CWI onvoldoende benut. Door de geringe betrokkenheid van sociale partners wordt
de potentie van CAO-afspraken voor werklozen onvoldoende benut. Ook het onderwijs is
in het huidige systeem slechts op afstand betrokken, namelijk alleen als uitvoerder.
Daarmee gaat waardevolle kennis en ervaring uit het verleden met cursussen voor
werklozen verloren. Deze tekortkomingen gaan vermoedelijk ten koste van de effectiviteit
van reïntegratie.
Ad 5 Overige succesfactoren in de organisatie
Uit tal van kwalitatieve evaluaties en beschrijvingen van de uitvoeringspraktijk komt een
aantal succesfactoren naar voren voor de uitvoering. In onderstaande box staan ze
samengevat (zie ook De Koning, e.a. 2006; Rekenkamer Utrecht 2006).41
41 De invloed van deze uitvoeringsaspecten op de netto-effectiviteit is doorgaans onbekend. Inzichten zijn
gebaseerd op kwalitatief onderzoek.
BBo 77
1. Klantgerichtheid (snelheid in het toeleidingsproces en weinig schakelmomenten)
2. Goede diagnose, selectie en toeleiding van de cliënten ( in het verlengde van `profiling')
3. Intensief contact van de casemanager met de cliënt
4. Maatwerk voor de cliënt
5. Intensief contact met rib's
6. Goede informatievoorziening en monitoring
7. Resultaatgerichtheid van het beleid en de uitvoering
8. Ruimte voor experimenten en innovaties
9. Kennis van de lokale arbeidsmarkt.
Bron: De Koning, e.a., 2006, Rekenkamer Utrecht 2006
7.4 De effectiviteit van reïntegratie op macroniveau
Micro-effectiviteit van reïntegratie biedt geen garantie op macro-effectiviteit. Wanneer
een individu er op vooruitgaat, kan de positie van de doelgroep in kwestie of van het
totale arbeidsaanbod op de arbeidsmarkt verslechteren. Ook het omgekeerde is
denkbaar: door werkenden om te scholen naar beroepen waarvoor een tekort op de
arbeidsmarkt bestaat ontstaat uitbreiding van de werkgelegenheid en komen er
baanopeningen voor werklozen. De Koning e.a. onderscheiden macro-effecten op korte
termijn (verdringing) en macro-effecten die kunnen verschillen bij hoog- en
laagconjunctuur en pas zichtbaar worden op lange termijn (loonvorming, arbeidsaanbod,
werkgelegenheid, werkloosheid en de aansluiting tussen vraag en aanbod).
Macro-effecten op korte termijn
In het overzicht van De Koning valt de balans voor macro-effecten van reïntegratie op de
korte termijn negatief uit. Zijn conclusie heeft alleen betrekking op loonkostensubsidies,
vanwege het ontbreken van onderzoek naar andere instrumenten.
Op korte termijn leidt het gebruik van loonkostensubsidies voor langdurig werklozen in
het bedrijfsleven tot verdringing van andere werkzoekenden (De Koning, 2002). Het
verdringingseffect bedraagt rond de tachtig procent. Daarmee leidt deze goedkope
reïntegratievoorziening slechts tot een minimale toename van de werkgelegenheid. Wel
komt de maatregel, mits toegepast bij de langdurig werklozen, de arbeidsmarktpositie
van langdurig werklozen ten goede. Bij maatregelen in de collectieve sector, waarin
sprake is van additionele werkgelegenheid, is minder sprake van verdringing.
Macro-effecten op lange termijn
Verdringing op korte termijn hoeft geen probleem te zijn, want op lange termijn kan
verdringing leiden tot een vergroting van de werkgelegenheid. Door het grotere
arbeidsaanbod ontstaan meer banen in tijden van hoogconjunctuur. Grofweg drie
mechanismen zijn daarvoor verantwoordelijk: 1) vacatures worden sneller en
gemakkelijker vervuld; 2) latente vraag wordt manifest en 3) door de drukkende werking
op de lonen neemt de werkgelegenheid toe. In tijden van laagconjunctuur leidt het
grotere arbeidsaanbod tot onderlinge verdringing doordat als gevolg van de werkloosheid
geen neerwaartse druk op de lonen ontstaat.
Macro-economische studies uit het overzicht van De Koning geven geen eenduidig beeld
van de lange-termijneffecten van reïntegratie. Dit schrijft De Koning toe aan
tekortkomingen van de studies. Hij beredeneert dat actief arbeidsmarktbeleid op lange
termijn bij hoogconjunctuur leidt tot vergroting van de werkgelegenheid en vermindering
78 BBo
van de langdurige werkloosheid, met name wanneer de maatregelen worden toegepast
bij vrouwen en langdurig werklozen. Vooral scholing gekoppeld aan gesubsidieerde
arbeid biedt soelaas.
SEO heeft een economische kosten-batenanalyse van reïntegratie gemaakt waarin over
een tijdsspanne van 10 jaar niet alleen de effectiviteit op microniveau, maar ook de
effectiviteit op mesoniveau (UWV, gemeente, werkgever, rib) en op macroniveau
(arbeidsmarkt en maatschappelijk nut) is meegenomen (Kok e.a. 2006). In het onderzoek
is een groot aantal databestanden gekoppeld van gemeenten, UWV, CBS, CWI en een
groot bedrijf.42 Op basis van die gegevens is de micro-effectiviteit van reïntegratie
geschat voor WWB-ers, WAO-ers en zieke werknemers. Deze schatting is in alle
categorieën positief.
Het maatschappelijk rendement van reïntegratie pakt in dit model positief uit. Het
rendement van trajecten voor WWB-ers 36%, voor WW-ers 85%, voor
arbeidsongeschikten 237% en voor zieke werknemers 576%43. Het rendement wordt
vooral veroorzaakt door de productie van degenen die weer zijn gaan werken. Andere
maatschappelijke batenposten, zoals gezondheidszorguitgaven, criminaliteitsdaling en
verminderde uitkeringslasten leggen veel minder gewicht in de schaal. In dit onderzoek is
de subjectieve beleving (hettoegenomen geluksgevoel) van gereïntegreerde
werkzoekenden niet meegenomen. Daardoor zou de kosten-batenanalyse volgens de
onderzoekers nog positiever kunnen uitvallen.
42 SEO = Stichting voor Economisch Onderzoek.
43 Het onderzoek geeft een indruk van de maatschappelijke kosten en baten van reïntegratietrajecten. In het
model zijn een aantal aannames gemaakt die van grote invloed zijn op de uitkomsten. Zo is verondersteld dat
er geen sprake is van verdringing, omdat is uitgegaan van reïntegratietrajecten zonder gebruik van
loonkostensubsidies. De conclusies omtrent de omvang van het rendement moeten dus met de nodige
voorzichtigheid worden gebruikt.
BBo 79
80 BBo
BIJLAGEN
BBo 81
82 BBo
Bijlage 1:Gemeentelijke organisaties voor werk en inkomen in Fryslân
Gemeentelijke organisaties: zelfstandige gemeente of op basis van Wet gemeenschappelijke
regeling.
Gemeente Organisatie
Achtkarspelen Achtkarspelen en Kollumerland
Ameland Ameland
Boarnsterhim Boarnsterhim
Bolsward ISD Zuidwest Fryslân
Dantumadeel Dantumadeel, Dongeradeel, Schiermonnikoog
Dongeradeel Dantumadeel, Dongeradeel, Schiermonnikoog
Ferwerderadiel Sozawe Noardwest Fryslân
Franekeradeel Sozawe Noardwest Fryslân
Gaasterlân-Sleat ISD Zuidwest Fryslân
Harlingen Sozawe Noardwest Fryslân
Heerenveen Heerenveen
het Bildt Sozawe Noardwest Fryslân
Kollumerland c.a. Achtkarspelen en Kollumerland
Leeuwarden Leeuwarden
Leeuwarderadeel Sozawe Noardwest Fryslân
Lemsterland ISD Zuidwest Fryslân
Littenseradiel ISD Zuidwest Fryslân
Menaldumadeel Sozawe Noardwest Fryslân
Nijefurd ISD Zuidwest Fryslân
Ooststellingwerf Ooststellingwerf
Opsterland Smallingerland en Opsterland
Schiermonnikoog Dantumadeel, Dongeradeel, Schiermonnikoog
Skarsterlân Skarsterlân
Smallingerland Smallingerland en Opsterland
Sneek Sneek en Wymbritseradiel
Terschelling Sozawe Noardwest Fryslân
Tytsjerksteradiel Tytsjerksteradiel
Vlieland Sozawe Noardwest Fryslân
Weststellingwerf Weststellingwerf
Wûnseradiel ISD Zuidwest Fryslân
Wymbritseradiel Sneek en Wymbritseradiel
BBo 83
84 BBo
Bijlage 2: Gebruik, oordeel en rapportcijfer voor reïntegratie-instrumenten door
gemeentefunctionarissen
In hoofdstuk 2 en 5 is met plussen en minnen het oordeel weergegeven van functionarissen over
de effectiviteit en de waardering van reïntegratie-instrumenten. De plussen en minnen geven een
samengesteld oordeel weer van de effectiviteit en de waardering. Hieronder wordt toegelicht hoe
deze plussen en minnen zijn afgeleid uit de cijfers.
In tabel B3.1 zijn de oorspronkelijke getallen weergegeven.Door middel van de volgende methode
zijn deze getallen vertaald in plussen en minnen:
- = gemiddelde waardering is 6 of lager en het aandeel gemeenten dat het
instrument effectief vindt is lager dan 50%
+/- = gemiddelde waardering is groter dan 6 of het aandeel gemeenten dat het
instrument effectief vindt is groter dan 50%
+ = gemiddelde waardering is groter dan 6 en het aandeel gemeenten dat het
instrument effectief vindt is groter dan 50%
Tabel: Reïntegratie-instrumenten: gebruik, oordeel en rapportcijfer (n=9)
Aantal Aantal Gemiddelde Score
gemeenten dat gemeenten dat waardering
instrument instrument
gebruikt effectief vindt
Prikkels
Work first 8 8 7,9 +
Handhaving 9 6 7,7 +/-
Sancties 9 5 6,5 +/-
Premies bij werkaanvaarding 6 0 6,0 -
Strikt ontheffingenbeleid 8 5 6,7 +/-
Strikte naleving algemeen 8 6 7,2 +/-
geaccepteerde arbeid
Vacaturewerving
Jobhunting 4 4 8,0 +/-
Bedrijven benaderen 4 4 8,0 +/-
Samenwerking CWI 3 2 6,3 +/-
Samenwerking werkgevers 4 3 7,7 +/-
Samenwerking EZ 3 0 5,7 -
Contract compliance 3 1 7,0 +/-
Bemiddeling
Open bemiddeling 7 0 5,5 -
Gesloten bemiddeling 7 4 7,3 +/-
Bemiddeling door rib 8 5 6,9 +
Sollicitatietraining 9 6 7,2 +/-
Scholing
Vakscholing 8 7 7,2 +
Vaardigheden/activering 9 6 7,0 +/-
Werk
Loonkostensubsidies, publiek 7 5 6,6 +
Loonkostensubsidies, privaat 9 6 7,4 +/-
Werken met behoud van uitkering 9 7 7,7 +
Bron: BBO
BBo 85
86 BBo
Bijlage 3: Verslag van het werkbezoek van minister De Geus (SZW), 31 januari 2007
Bezoek aan Oenema
De minister bracht eerst een werkbezoek aan Taxi- en Transportbedrijf Oenema in Heerenveen. Dit
is een van de vijf Friese bedrijven die als voorbeeldbedrijf is gepresenteerd op het symposium
`Geknipt voor de juiste baan in Fryslân' van 25 januari 2007.
Zo'n 30/40 medewerkers van Oenema zijn er middels een reïntegratietraject aan het werk
gekomen. Op een totaal aantal medewerkers van zo'n 250, is dit veel. Een echt voorbeeldbedrijf
dus. Wat Oenema laat zien is dat idealistische motieven heel goed samengaan met het
bedrijfsbelang. De kwaliteiten van deze mensen met een leerachterstand of handicap worden juist
slim ingezet. Het gaat daarbij vaak om combinatiefuncties. Zo is een Wajonger bij Oenema bijrijder,
kinderbegeleider (bij taxidiensten voor kinderen in het speciaal onderwijs) en kantoormedewerker.
Deze bijzondere medewerkers zijn zeer gemotiveerd en hebben een laag ziekteverzuim.
Gesprek met instanties
Vervolgens ging de minister in gesprek met vertegenwoordigers van UWV, CWI en provincie
Fryslân. Er is gesproken over
- de steeds betere samenwerking in de keten UWV-CWI-gemeenten;
- de mogelijkheden die het CompetentieTestCentrum (CTC) van het CWI te bieden heeft
juist ook voor de doelgroep arbeidsgehandicapten;
- de mogelijkheden van Eerder Verworven Competenties (EVC) voor mensen met een
leerachterstand hetgeen ook vaak voorkomt bij mensen met een beperking;
- de voorbeeldfunctie van overheden, die provincie Fryslân met 5% arbeidsgehandicapten
goed vervult en waar voor andere overheden kansen liggen;
- de mogelijkheden die bedrijven, ook kleiner MKB, hebben om arbeidsgehandicapten een
plek te bieden waar ze goed tot hun recht komen.
- en hoe we in Fryslân het enthousiasme na het symposium vast kunnen houden en om
kunnen zetten in concrete resultaten
Samenwerking in de keten
De samenwerking tussen UWV,CWI en gemeenten krijgt steeds meer vorm. Aan de minister is
meegegeven dat zowel van werkgeverskant als van werkzoekendenkant er grote behoefte is aan
één vaste contactpersoon. De ruimte voor handelen van medewerkers van de instanties en de
contractperioden met reïntegratiebedrijven zijn hier nog onvoldoende op gericht. De minister ziet
hiervoor kansen liggen binnen de BedrijfsVerzamelGebouwen.
De organiserende en faciliterende rol die de provincie op zich heeft genomen voor het symposium
vond de minister interessant en hij neemt dit als kennis mee terug naar Den Haag.
CTC en EVC
De minister is groot voorstander van CTC en EVC. In zo'n competentietestcentrum kunnen
werkzoekenden erachter komen wat ze allemaal kunnen. Het is een serieus instrument en staat
helemaal los van de actuele of laatste baan van de mensen. Werkzoekenden krijgen hierdoor
zelfvertrouwen (ze kunnen veel meer dan ze eerst zelf dachten) en een bredere oriëntatie op
beroepen aansluitend op hun kwaliteiten. Eventueel kan deze test gevolgd worden met een EVC-
test om er achter te komen welke competenties men nog mist voor het wensberoep en welke
onderwijsmodulen daarvoor gevolgd zouden moeten worden.
Het levert maatwerk. Unieke personen hebben unieke mogelijkheden en zijn daarmee geknipt voor
de juiste baan.
Voorbeeldfunctie overheid
De minister was van mening dat het opleggen van een percentage van arbeidsgehandicapte
medewerkers aan bedrijven of instellingen geen zin heeft. Het haalt alleen wat uit als een bedrijf of
instelling zichzelf tot doel stelt om een bepaald aantal bijzondere medewerkers in dienst te hebben.
De rijksoverheid heeft zo'n 3 % arbeidsgehandicapten in dienst, wel met grote verschillen tussen
departementen.
BBo 87
Kracht MKB
Als werkgevers hetwillen en het slim aanpakken dan kan er een arbeidsgehandicapte worden
ingezet, was de mening van de minister. In kleinere bedrijven zijn de functies over het algemeen
veelzijdiger. Dit is vaak zeer geschikt voor arbeidsgehandicapten die bijvoorbeeld niet te lang
kunnen staan of zitten of die door hun ziekte geen gespecialiseerde opleiding hebben kunnen
doen.
MKB-bedrijven hebben vaak wel een kennisachterstand over mogelijkheden en regelgeving. Het is
de taak van de overheid(instanties) om hier iets aan te doen. Het ministerie vult dit in met de
campagne "geknipt voor de juiste baan" en folders met korte en duidelijke informatie over de
regelingen.
Bedrijven kunnen ook de handen ineen slaan. Elk bedrijf in zo'n bedrijvenkring kan dan
bijvoorbeeld een arbeidsplaats openhouden voor mensen die (vanuit een van de andere bedrijven)
naar een andere functie moeten of voor instroom van nieuwe medewerkers uit een
reïntegratietraject. Deze arbeidsplaatsen worden wel `pool-plaatsen' genoemd. Bedrijven kunnen
dan nieuwemensen binnen krijgen en die bij gebleken geschiktheid in dienst nemen. Tegelijkertijd
kunnen zij mensen die om de een of andere reden hun taken niet meer kunnen uitvoeren, plaatsen
op een andere plek eventueel bij een ander bedrijf.
Vervolgacties in Fryslân
De minister was van mening dat Fryslân economisch goed op gang is. De zorg om de
wegtrekkende industrie maakt plaats voor aantrekkende bedrijvigheid. Men vindt elkaar in Fryslân
en onder bedrijven is er een grote mate van sociale solidariteit. Hier liggen dus veel kansen om ook
resultaten te gaan boeken in de sociale zekerheid.
De minister gaf de volgende aanbevelingen:
- de volgende activiteit met een andere gastheer uit de groep van UWV, CWI, MEE en
provincie;
- activiteiten opzetten rondom de CTC's ;
- bevorderen van de samenwerking tussen de bedrijven met het doel om pool-plaatsen te
creëren;
- werkgevers laten zien dat als ze er oog voor hebben, idealistische doelstellingen hand in
hand kunnen gaan met het bedrijfsbelang.
88 BBo
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2004) Bemiddeling en reïntegratie van werklozen, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29855, nrs. 1-2, Den Haag.
Blik in de Spiegel (2007), de lessen van het project werkgeversbenadering, Leeuwarden.
Blok, M., A. Edzes, M. Moes en E. Westerhof (2004), Verkenning invoering Wet werk en
bijstand 2004, deelrapport Noord. CAB, Groningen, in opdracht van Divosa.
Divosa (2006), Werken met de WWB, Utrecht.
Divosa (2006), WWB-monitor 2006, Utrecht.
Glebbeek, A. (2005), De onrealistische evaluatie van arbeidsmarktbeleid, Tijdschrift voor
Arbeidsvraagstukken 2005, 1, p. 38-48.
Heyma, A (2003). Doelgroepindeling aanbesteding reïntegratie, SEO/RWI, Den Haag.
Heyma, A (2006), De weg terug: van arbeidsongeschiktheid naar werk. SEO/RWI, Den Haag.
Heyma, A (2006), De weg terug; epiloog. Onderzoek naar netto-effect van
reïntegratiedienstverlening bij (gedeeltelijk) goedgekeurde niet-werkende
arbeidsongeschikten in de periode 2002-2004. SEO/RWI, Den Haag.
Van Horssen, C. en M.C.M. de Niet (2005),Voldoende, nog niet afdoende.
Tevredenheidscijfers cliënten en opdrachtgevers over reïntegratiebedrijven.
Regioplan/RWI, Den Haag.
IWI (2005), Invulling beleidsvrijheid Wet werk en bijstand, Den Haag.
IWI (2006). Tijdpaden van reïntegratie. Korte-en lange termijn-gevolgen van de
reïntegratiebegeleiding van arbeidsgehandicapten, Den Haag.
IWI (2006), Van aanbesteden tot uitvoeren, een onderzoek naar de kosteneffectiviteit van
gemeentelijke reïntegratiedienstverlening, Den Haag.
IWI (2006), de korsteweg naar werk. Een onderzoek naar reïntegratiecoaching WW bij
UWV.
Jansen, R (2006), Gezamenlijke klanten, gezamenlijke actie, stappenplan voor
samenwerking bij reïntegratie samenloop UWV-gemeenten, Radar in opdracht
van UWV, Amsterdam.
Kok, L. de, D. Hollanders en J. Hop (2006), Kosten en baten van reïntegratie, SEO in opdracht van
Boaborea, Amsterdam.
Koning, J. de, A. Gelderblom, K. Zandvliet en L. van den Boom (2005), Effectiviteit van
Reïntegratie de stand van zaken. SEOR in opdracht van Ministerie van SZW
en UWV, Rotterdam.
Koning, J. de (2005), Actief arbeidsmarktbeleid: effectiever dan vaak wordt aangenomen.
Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken 2005, 1, p 10-26.
Koning, P.(2005), Heeft de evaluatie van reïntegratiebeleid nog toekomst? Tijdschrift
voor Arbeidsvraagstukken 2005, 1, p 27-38.
BBo 89
Koning, J. de, P. van Nes, M. van de Kamp en M. Spijkerman (2006), Het gebruik van
prikkels in de bijstand, onderzoek bij zes sociale diensten. SEOR in opdracht van
Ministerie van EZ, Rotterdam.
Petersen, A. van, Vonk, M. en Bouwmeester, J. (2004), Onbekend maakt onbemind. Attitude
onderzoek naar de positie van arbeidsgehandicapten op de arbeidsmarkt, Research voor
Beleid, Leiden.
Rekenkamer Utrecht (2006), Maak werk van bijstand, Utrecht.
Research voor Beleid (2007), Werkgevers en de inzet van bijstandsgerechtigden. Een
werkgeversonderzoek in het kader van gemeentelijk re-integratiebeleid, Research voor
Beleid, Leiden.
Stimulansz (2004), Klantprofielen voor gemeentelijke reïntegratie. Drie methoden om te
komen tot een andere klantbenadering. Utrecht.
UWV (2003), Samenwerking tussen UWV en gemeenten, acht praktijkvoorbeelden.
Amsterdam.
Wolff, C.J. en A. Veenkamp (2004): Uit de bijstand. De effectiviteit van reïntegratiebeleid. Bureau
Onderzoek/Dienst Sozawe Groningen.
90 BBo
BBo 91
92 BBo
---- --
Provincie Friesland