Naleving van de Wet arbeid
vreemdelingen
Een eerste onderzoek onder werkgevers
december 2005
nummer 352
Auteurs:
drs M. Mosselman
dr C. van Rij
Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek
in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
INHOUDSOPGAVE
Samenvatting I
Summary VII
1 Inleiding 1
1.1 Doelstelling en onderzoeksvragen
---
1.2 Onderzoeksaanpak 2
1.3 Achtergrond 3
1.4 Leeswijzer 7
2 Omvang en aard van overtreding van de Wav 9
2.1 Omvang van overtreding van de Wav 11
2.2 Aantal illegaal tewerkgestelden 20
2.3 Aandeel illegaal tewerkgestelde werknemers uit de nieuwe EU-Lidstaten 22
2.4 Duur en aard van de illegale tewerkstelling 24
2.5 Conclusie
27
3 Spontane naleving en pakkans wav 29
3.1 Spontane naleving 29
3.2 Controlekans en pakkans 31
3.3 Factoren die tref- en pakkans beïnvloeden 34
3.4 Conclusie
35
4 Naleving en Handhavingsstrategieën 37
4.1 De Tafel van Elf 38
4.2 Naleving in breder perspectief 47
4.3 Conclusie
50
5 Conclusies van het onderzoek 51
5.1 Overtreding van de Wav 51
5.2 Naleving van de Wav 51
5.3 Handhaving van de Wav 52
Literatuurlijst 53
Bijlage 1 Begrippenlijst 55
Bijlage 2 Branche-indeling op basis van SBI-codes 57
Bijlage 3 Methodologische verantwoording 61
Bijlage 4 Figuren 'Tafel van Elf' 67
SAMENVATTING
Dit rapport betreft een onderzoek naar de naleving van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
De Wav reguleert de toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt voor vreemdelingen. Onder
vreemdelingen worden verstaan: alle personen die afkomstig zijn van buiten de 'oude' EER-
18, Cyprus, Malta en Zwitserland. Op grond van de Wav moeten de meeste werkgevers die
een vreemdeling arbeid laat verrichten, beschikken over een geldige
tewerkstellingsvergunning (twv). Werkgevers die een vreemdeling zonder een daartoe
benodigde tewerkstellingsvergunning (twv) laten werken, stellen de vreemdeling illegaal te
werk.
Regioplan Beleidsonderzoek BV heeft in 2005, in opdracht van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, onderzoek gedaan naar de overtreding en naleving van de Wav
door bedrijven en instellingen.
Dit rapport is gebaseerd op veldwerk dat heeft plaatsgevonden in maart, april en mei van
2005. Het veldwerk bestond hoofdzakelijk uit twee enquêtes onder bedrijfsmatige
werkgevers. Onder bedrijfsmatige werkgevers worden alle bedrijven en instellingen verstaan
die zelf werknemers in dienst hadden, en/of die werken met onderaannemers, uitzendbureaus
of loonbedrijven. Het onderzoek gaat over naleving van de Wav door bedrijven en
instellingen in de twaalf maanden voor de enquête, en heeft daardoor vrijwel geheel
betrekking op de periode voorafgaand aan de introductie van de bestuurlijke boete per 1
januari 2005.
Omdat regelovertreding doorgaans zeer moeilijk onderzoekbaar is, is tijdens het onderzoek
gebruikgemaakt van de randomised-responsemethode. Door gebruik te maken van deze
methode, kan de anonimiteit van de respondenten worden gegarandeerd. Hierdoor neemt de
kwaliteit van de uitkomsten van het onderzoek sterk toe. De methode brengt echter wel extra
onzekerheden met zich mee. Bijvoorbeeld: respondenten die de methode niet begrijpen, heb-
ben een grote invloed op de uitkomsten van het onderzoek. Tijdens de analyses proberen we
hiervoor te corrigeren. Desondanks zijn de marges waarmee betrouwbare uitspraken worden
gedaan, breder dan normaal.
Vraagstelling
De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Wat is het huidige nalevingsniveau van de Wav door werkgevers in verschillende sectoren?
---
Deze centrale probleemstelling is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:
Inventarisatie van de omvang en aard van illegale tewerkstelling
1. Hoe hoog is het aantal en het aandeel bedrijven en instellingen in Nederland als geheel,
en in de sectoren land- en tuinbouw, horeca, bouw, uitzendbranche, schoonmaakbranche,
metaalindustrie en vlees- en visverwerking, waarbij sprake is van illegale tewerkstelling?
2. Om hoeveel illegaal tewerkgestelden gaat het?
3. Hoe groot is het aandeel werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten onder de illegaal te-
werkgestelden?
4. Wat is de gemiddelde duur van de illegale tewerkstelling?
5. Wat is de aard van de werkzaamheden: tijdelijk, seizoensgebonden of permanent?
6. Zijn werkgevers op de hoogte van de regels voor tewerkstelling van buitenlandse arbeids-
krachten?
7. Hoe groot is de kans dat een werkgever op een overtreding van de Wav wordt betrapt?
Verwachte effectiviteit van handhavingsinstrumenten
8. Wat is op basis van de Tafel van Elf de `nalevingsgeneigdheid' van werkgevers inzake de
Wav?
9. Welke (mogelijk) succesvolle handhavingsstrategieën voor de Wav kunnen hieruit wor-
den afgeleid?
Uitkomsten
Omvang van de overtreding
Tijdens het onderzoek heeft 19 procent van de bedrijfsmatige werkgevers aangegeven dat
zijn of haar bedrijf in de twaalf maanden voorafgaand aan de telefonische enquête, op één of
meer dagen, één of meer vreemdelingen heeft laten werken (rechtstreeks of via een uitzend-
bureau of onderaannemer) zonder dat de formele werkgever over de vereiste twv beschikte.
Dit betekent dat in de 12 maanden voorafgaand aan het onderzoek circa 89.650 bedrijven en
instellingen artikel 2 van de Wav hebben overtreden.
Aantal illegaal tewerkgestelden en aandeel werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten
Bedrijfsmatige werkgevers zijn in totaal circa 267.000 arbeidsrelaties aangegaan met
vreemdelingen, zonder dat zij voor deze vreemdelingen beschikten over een twv. Circa
66.750 à 89.000 personen voeren deze arbeidsrelaties uit en werken daarmee 44.500 à 66.750
arbeidsjaren. Dit is 0,8 tot 1,2 procent van het legale arbeidsvolume in Nederland. Dit is
exclusief het aantal illegaal tewerkgestelden bij particuliere werkgevers (zij zijn buiten dit
onderzoek gehouden). Naar schatting is circa 40 procent van de illegaal tewerkgestelde
vreemdelingen afkomstig uit de 8 MOE-landen (Estland, Letland, Litouwen, Polen,
Slowakije, Tsjechië, Hongarije en Slovenië). Dit betreft voornamelijk Polen.
II
Duur en aard van de werkzaamheden
De illegale dienstverbanden zijn doorgaans van korte duur, en zij worden gemiddeld steeds
korter. Daarbij is een ontwikkeling gaande van 'in vaste dienst bij de werkgever', naar 'werk-
zaam voor een intermediair' (bijvoorbeeld een malafide uitzendbureau). Als gevolg hiervan
heeft een toenemend percentage van de illegaal tewerkgestelde werknemers meerdere, tijde-
lijke illegale dienstverbanden per jaar. De dienstverbanden kennen veel verschillende ver-
schijningsvormen:
· Illegaal tewerkgestelde seizoensarbeiders die voor een bepaalde periode naar Nederland
komen om hier in een korte tijd veel geld te verdienen.
· Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten die langere tijd in Nederland zijn en via een
(malafide) uitzendbureau, intermediair of loonbedrijf voor meerdere werkgevers werken.
· Illegaal tewerkgestelde vaste medewerkers die voor een langere periode (vaak jaren ach-
tereen) in dienst zijn van een vaste werkgever.
Bekendheid van de regels van de Wav
Artikel 15 van de Wav stelt eisen aan de inleners en uitleners van personeel, en aan werkge-
vers die gebruikmaken van aangenomen werk. Uitleners zijn verplicht een kopie te verstrek-
ken van het identiteitsbewijs van een uitgeleende vreemdeling. Werkgevers die personeel
inlenen of gebruikmaken van aangenomen werk, dienen de identiteit van ingeleende vreem-
delingen te controleren. Op grond van andere wetgeving zijn werkgevers verplicht om de
identiteit te controleren van werknemers waarmee zij een formele dienstbetrekking hebben.
Omdat men pas tijdens de identiteitscontrole kan vaststellen of het gaat om een vreemdeling,
impliceren deze verplichtingen dat werkgevers de identiteit(spapieren) moeten controleren
van al hun eigen werknemers, maar ook van ingeleende uitzendkrachten en van de werk-
nemers van onderaannemers. Op basis van het onderzoek kunnen we concluderen dat 42
procent van de bedrijfsmatige werkgevers zelf zegt dat niet altijd te doen. Hiermee lopen zij
een verhoogd risico om artikel 2 en artikel 15 van de Wav te overtreden.
Controlekans en pakkans
De controlekans en de pakkans zijn de kansen dat een overtredende werkgever wordt
gecontroleerd en betrapt. Van hoge controle- en pakkansen gaat een preventieve werking uit.
Daarom zijn vooral de gepercipieerde controlekans en de gepercipieerde pakkans belangrijk.
Beide gepercipieerde kansen zijn relatief hoog. 56 procent van de werkgevers denkt dat de
meeste bedrijven en particulieren wel eens worden gecontroleerd. Daar staat tegenover dat 28
procent van de respondenten denkt dat overtreders vaak of altijd worden gepakt.
De `nalevingsgeneigdheid' op basis van de Tafel van Elf
De Tafel van Elf is een analysemodel in 11 dimensies, waarmee de nalevingsgeneigdheid
van een doelgroep in kaart kan worden gebracht. De elf elementen zijn: (T1) kennis en duide-
---
lijkheid regels, (T2) kosten en baten van overtreden, (T3) acceptatie van beleid, (T4) norm-
getrouwheid, (T5) informele controlekans, (T6) informele meldingskans, (T7) controlekans,
(T8) pakkans, (T9) selectiviteit, (T10) sanctiekans, (T11) sanctiezwaarte. Uit het onderzoek
blijkt het volgende:
T1 Werkgevers zeggen dat ze in het algemeen globaal op de hoogte zijn van de regels van
de Wav. Een beperkte groep van de werkgevers is ook goed op de hoogte van de details.
Een betere kennis van de regels gaat gepaard met een betere naleving ervan. Sommige
werkgevers kennen de regels helemaal niet, maar voor een deel van deze werkgevers
zijn de regels minder belangrijk aangezien zij nooit met vreemdelingen te maken zullen
krijgen.
T2 Het kostenvoordeel van werken met illegaal tewerkgestelden ten opzichte van werken
met Nederlandse arbeidskrachten is groot. Dit lijkt de belangrijkste drijfveer om vreem-
delingen illegaal tewerk te stellen. De kosten en beslommeringen die gepaard gaan met
het aanvragen van een twv hebben maar weinig invloed op het nalevingsgedrag.
T3 Het beleid wordt wel breed gesteund, maar werkgevers die het beleid steunen leven de
Wav nauwelijks beter na dan andere werkgevers.
T4 Normoverschrijdend gedrag wordt verworpen, maar dat heeft nauwelijks effect op de
naleving.
T5 De sociale omgeving heeft enigszins invloed op naleving door werkgevers.
T6 Hierover zijn geen betrouwbare gegevens bekend.
T7 Gepercipieerde controlekans is hoog. Het effect op de naleving is minder duidelijk.
T8 De gemiddelde (gepercipieerde) pakkans is laag. Werkgevers die de pakkans hoog ach-
ten, leven de Wav wel beter na.
T9 De risicoselectie die de Arbeidsinspectie maakt, heeft geen extra preventieve werking
op het nalevingsgedrag van werkgevers.
T10 Werkgevers zijn goed op de hoogte van het 'lik op stuk'-beleid van de Arbeidsinspectie.
T11 Werkgevers vinden hoge boetes een effectief middel om overtreding tegen te gaan.
Succesvolle handhavingsstrategieën
In het onderzoek komen we drie groepen tegen: (1) zij die niet beter weten, (2) zij die niet
beter kunnen en (3) zij die niet beter willen. Op basis van het onderzoek en de Tafel van Elf
kunnen mogelijke instrumenten voor de handhavingsstrategie van SZW en het te verwachten
succes worden afgeleid:
· Informeren op maat. Veel werkgevers zijn onbekend met de procedures, de legale mo-
gelijkheden, het brede werkgeversbegrip van de Wav. De lage bekendheid van de exacte
regels van de Wav hoeft niet echt een probleem te zijn, aangezien het overgrote deel van
de werkgevers sowieso nooit werkt met mensen van buiten de EU-15. Dit betekent dat de
informatie op maat moet zijn.
IV
· Bestuurlijke boetes. Per 1 januari is een bestuurlijke boete ingevoerd die beduidend
hoger is dan de strafrechtelijke boetes van voorheen. Hiervan mag een duidelijk effect
worden verwacht. In de eerste cijfers zien we dit ook al terug.
· Controle. Aankondigingen van controles en publiciteit over beboete werkgevers kunnen
de gepercipieerde pakkans en de naleving van de Wav kortstondig verhogen. Op middel-
lange termijn kan een positief effect worden verwacht van verhoging van het aantal in-
specties.
· Case-specifieke strategie. Er bestaan grote verschillen tussen werkgevers. Goede kennis
van de omstandigheden van individuele werkgevers is een voorwaarde voor effectieve
handhaving. Risicoanalyses zouden rekening moeten houden met de omstandigheden en
achtergronden van individuele werkgevers (bijvoorbeeld het soort werkzaamheden, oplei-
dingsniveau). Een aanpak met sectorspecifieke nalevings- en pakkansdoelstelling past bij
deze strategie.
---
VI
SUMMARY
Introduction
This report concerns Dutch employers' compliance with the `Wet arbeid vreemdelingen'
(Aliens Employment Act). This Act regulates entry of foreigners to the Dutch labour market.
In this report `foreigners' means all persons with nationalities from outside the `old' 18
member states of the European Economic Area, Cyprus, Malta and Switzerland. According
to the Act, most employers that hire a foreigner must possess a valid
`tewerkstellingsvergunning' (work permit). Employers that do not possess a necessary work
permit, employ the foreigner illegally.
In 2005, Regioplan Policy Research studied the infringement of and compliance with the Act
by legal entities. The study was commissioned by the Ministry of Social Affairs and
Employment.
This report is based on fieldwork, carried out in March, April and May of the year 2005. The
main part of this fieldwork consisted of two surveys among employers. We also included the
legal entities that do not formally employ any employees directly, but who hire employees
through temporary work agencies, or through subcontractors. The major part of this project
on infringement of and compliance with the Act was caried out prior to the introduction of
the administrative fine that was introduced on 1 January 2005.
Since the infringement of regulations is difficult to investigate, we used the `Randomised
Response-method' for surveying. Using this method, we can guarantee the anonymity of our
respondents. This strongly enhances the quality of the study results. However, the method
does introduce additional uncertainties. For example, respondents that do not understand the
complicated method influence the results heavily. During our analyses, we have tried to
control this factor. Despite these efforts, we still have to present our results with relatively
large margins.
Research questions
The central problem definition of the study is:
What is the current level of compliance with the Act, by employers in various industries?
VII
This problem definition has been worked out into the following research questions:
1. How many employers in the Netherlands as a whole, and in Agriculture, the Hospitality
Industry, Construction, Temporary Work Agencies, Cleaning Services, Metal Industry
and Meat and Fish Industries, employ foreigners illegally?
2. How many illegally employed foreigners are involved?
3. What is the share of employees from the new EU member states among the illegally
employed foreigners?
4. What is the average duration of illegal employment?
5. What is the nature of the activities: temporary/seasonal or permanent?
6. Are employers aware of the regulations concerning the employment of foreigners?
7. What is the chance of an infringing employer being caught?
Expected effectiveness of enforcement instruments:
8. Based on the `Table of Eleven', what is employers' tendency to comply with the Law?
9. Which (possibly) successful strategies for enforcement can be deducted from that?
Results
Scope of the infringement
19 percent of the employers in our study indicated that, during the 12 months prior to the
survey, they have employed either directly or through a temporary work agency or a
subcontractor a foreigner for one or more days, without possessing a valid work permit.
This means that 89,650 legal entities were in infringement of article 2 of the Act on one or
more days during the 12 months prior to our study.
Number of illegally employed foreigners and share of employees from new member states
Employers entered into 267,000 employment relations with foreigners, without possessing a
valid work permit. These relations involved c. 66,750 to 98,000 foreigners, who worked
44,500 to 66,750 work years. This is between 0.8 percent and 1.2 percent of the legal work
volume in the Netherlands. This volume excludes the illegal employment with private
persons as employers (they were excluded from this study). An estimated 40 percent of the
illegal employees come from the 8 middle and eastern European countries (Estonia, Latvia,
Lithuania, Poland, Czech Republic, Slovakia, Hungary and Slovenia). Most of them are
Polish employees.
Duration and nature of the activities
The illegal employment relations are generally of a short duration and they become
increasingly shorter. This includes a development from `directly employed by the employer'
to `employed indirectly through a temporary work agency'. As a result, an increasing share
of the illegally employed has several temporary jobs per year. These jobs have various
VIII
appearances: illegally employed seasonal workers that travel to the Netherlands in order to
earn a lot of money in a short period of time, illegally employed temporary employees who
reside in the Netherlands for a substantial period of time and who work for several employers
through the agency of malicious intermediaries, and illegal direct employees who work for
their employer directly and over a longer period of time.
Risk of inspection and risk of detection
The risk of inspection and the risk of detection concern the chances of an infringing
employer, of being `caught' by the authorities. A high risk of detection has a pre-emptive
influence. Hence, the perceived risk of inspection and the perceived risk of detection are the
most important aspects. Both perceived risks are relatively high. 56 percent of all employers
thinks that most companies and private persons will be inspected. In contrast, a mere 28
percent of the respondents expect that infringers are detected `always' or `often'.
Familiarity with the regulations
Article 15 of the Law puts requirements to employers who take in or who send out personnel,
and to employers who use the services of subcontractors. Employers who send out personnel
must provide a copy of valid identification papers of the foreigner. Employers that take in
employees or use the services of subcontractors should verify the identity of the foreigner.
Other regulations require them to verify the identity of the employees with whom they have a
formal employment relation.
Since employers can only conclude whether they are dealing with a foreigner after they have
verified the identification papers, they should check the identity of all their employees, either
direct employees or take in from other employers. On the basis of our field work we
conclude that 42 percent of all employers says that they do not always verify the
identification papers of their employees. Therefore they run an increased risk of violating
both article 2 and article 15 of the Act.
Tendency to comply, based on the Table of Eleven
The `Table of Eleven' is a model for analysis, existing of 11 dimensions. With the Table of
Eleven we can map the tendency of a target group to comply with specific regulations. The
eleven dimensions are: (T1) knowledge of rules, (T2) costs and benefits, (T3) extent of
acceptance, (T4) the target group's respect for authority, (T5) non-official control (social
control), (T6) risk of being reported, (T7) risk of inspection, (T8) risk of detection (T9)
selectivity, (T10) risk of sanction, and (T11) severity of sanction. We can learn the following
from the study:
IX
T1 Employers say that they are generally well informed about the regulations. Only a
limited group is well aware of the detailed requirements imposed by the Act. A better
knowledge of the rules tends to go together with better abiding of the rules. Some
employers do not know the rules at all. This may not be a problem since there are
employers that would never employ foreigners.
T2 The cost advantage of working with illegally employed foreigners is substantial. This
appears to be the single most important reason for working with illegally employed
foreigners. The administrative costs associated with obtaining a work permit only have a
small influence on compliance.
T3 Employers generally accept the policy, but employers who support the policy do not
abide the rules better than their colleagues that do not support the regulations.
T4 The target group generally does reject infringements of formal norms. However, no
direct relation could be found with compliance.
T5 Employers' social environments have a small positive impact on their behaviour
concerning employment of foreign workers.
T6 Not applicable.
T7 The perceived risk of inspection is high. Its effect on compliance is mixed.
T8 The average (perceived) risk of detection is low. Employers who deem the risk of
detection high, comply with the rules better than other employers.
T9 The risk selection by the Labour Inspection has no pre-emptive effects on compliance.
T10 Employers are aware of the tit-for-tat policy of the Labour Inspection.
T11 Employers expect that high fines are an effective instrument to battle infringement of
the Act.
Successful enforcement strategies
In the study, we encounter three groups of violators: (1) employers who do not know any
better, (2) employers who cannot do better, and (3) employers who do not want to do better.
Based on the study and the `Table of Eleven', we deduct the following enforcement
strategies:
· Custom information. Many employers are unaware of procedures, legal possibilities, the
broad definition of an `employer' according to the Act, etc. The relatively limited
knowledge of employers about the details of the Act is not necessarily problematic as
only a minority of employers ever work with people from outside the EU. This implies
that information must be tailored to the needs of the targeted employers.
· Administrative fines. On 1 January 2005, an administrative fine was introduced, which
is substantially higher than the previous penal fines. We may expect a clear pre-emptive
effect from the higher fines. The first results indicate in this direction.
X
· Inspections. Announcements of inspections and publication of fined and convicted
employers may increase the perceived risk of detection for a certain period of time. On
the long term, a positive effect may be expected of increasing the number of inspections.
· Case specific strategies. Large differences exist between employers. Good knowledge of
the circumstances under which individual employers turn to illegal employment are a
prerequisite for effective enforcement. Risk analyses should incorporate the
circumstances and backgrounds of individual employers (e.g. type of activities, level of
education). An approach with sector specific compliance and detection goals fits this
strategy.
XI
1 INLEIDING
Illegale tewerkstelling van vreemdelingen is een maatschappelijk probleem. De afgelopen
jaren heeft het onderwerp ook steeds meer politieke aandacht gekregen. Onderzoek (onder
andere Zuidam en Grijpstra, 2004 en Engbersen et al., 2004) laat zien dat illegale tewerkstel-
ling tussen 1999 en 2004 in omvang is toegenomen. In de land- en tuinbouw, de horeca, de
bouw, de uitzendbranche, de schoonmaakbranche, de metaalindustrie en de vlees- en visver-
werkende industrie treft de Arbeidsinspectie bij gemiddeld 15 procent tot 25 procent van de
gecontroleerde bedrijven illegaal tewerkgestelde arbeidsvreemdelingen aan (Rijksbegroting
2005, SZW).
In de begroting voor 2005 heeft de regering zich het doel gesteld dat in 2008 het percentage
werkgevers dat de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) overtreedt in de genoemde
risicosectoren moet zijn teruggebracht tot minder dan 15 procent. Om deze doelstelling te
realiseren, zal het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid diverse instrumenten
inzetten. Zo gaat het aantal inspecties naar verwachting omhoog van circa 3900 in 2003, naar
circa 8000 in 2005. In 2006 gaat het aantal inspecties naar verwachting verder omhoog naar
circa 11.000. Tevens is per 1 januari 2005 een bestuurlijke boete geïntroduceerd die hoger is
dan de oude boetes. De boete bedraagt 4.000 per illegaal tewerkgestelde arbeidskracht bij
particulieren, en 8.000 per illegaal tewerkgestelde arbeidskracht van rechtspersonen. Vóór 1
januari 2005 bedroegen de boetes gemiddeld nog 980. In de nabije toekomst worden ook
andere maatregelen geïmplementeerd om de naleving van de Wav te bevorderen.
Om de effecten van dit beleid in 2008 te kunnen bepalen, dat wil zeggen: om te kunnen
bepalen of de doelstellingen worden gehaald, heeft Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een nulmeting uitgevoerd naar het
nalevingsniveau en de pakkans met betrekking tot de Wav in de genoemde `risicosectoren'
en voor Nederland als totaal. Deze nulmeting heeft vrijwel geheel betrekking op de periode
voorafgaand aan de invoering van de hogere bestuurlijke boete.
1.1 Doelstelling en onderzoeksvragen
Dit rapport geeft inzicht in de naleving van de Wav. De centrale probleemstelling van het
onderzoek luidt als volgt:
Wat is het huidige nalevingsniveau van de Wav door werkgevers in verschillende sectoren?
---
Deze centrale probleemstelling is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:
Inventarisatie van de omvang en aard van illegale tewerkstelling
1. Hoe hoog is het aantal en het aandeel bedrijven en instellingen in Nederland als geheel,
en in de sectoren land- en tuinbouw, horeca, bouw, uitzendbranche, schoonmaakbranche,
metaalindustrie en vlees- en visverwerking, waarbij sprake is van illegale tewerkstelling?
2. Om hoeveel illegaal tewerkgestelden gaat het?
3. Hoe groot is het aandeel werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten onder de illegaal te-
werkgestelden?
4. Wat is de gemiddelde duur van de illegale tewerkstelling?
5. Wat is de aard van de werkzaamheden: tijdelijk/ seizoensgebonden of permanent?
6. Zijn werkgevers op de hoogte van de regels voor tewerkstelling van buitenlandse arbeids-
krachten?
7. Hoe groot is de kans dat een werkgever op een overtreding van de Wav wordt betrapt?
Verwachte effectiviteit van handhavingsinstrumenten
8. Wat is op basis van de Tafel van Elf de `nalevingsgeneigdheid' van werkgevers inzake de
Wav?
9. Welke (mogelijk) succesvolle handhavingsstrategieën voor de Wav kunnen hieruit worden
afgeleid?
Daarnaast proberen we met dit onderzoek meer inzicht te verschaffen in de spontane nale-
ving1 van de Wav door bedrijfsmatige werkgevers.
1.2 Onderzoeksaanpak
Om de bovenstaande vragen te kunnen beantwoorden, heeft Regioplan Beleidsonderzoek in
de periode maart - juni 2005 onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de Wav door bedrij-
ven en instellingen in Nederland. Het onderzoek bestond uit een literatuurstudie, twee tele-
fonische enquêtes onder bedrijfsmatige werkgevers en interviews met sleutelpersonen.
Het is bekend dat respondenten tijdens enquêtes vaak geneigd zijn om laakbaar gedrag te
`onderrapporteren'. Dit leidt tot een onderschatting van de werkelijke regelovertreding. Om
dit effect te voorkomen, is bij één van de twee enquêtes gebruikgemaakt van de randomised-
responsemethode. Deze methode is speciaal ontwikkeld voor het in kaart brengen van het
niveau van regelovertreding. Uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat de randomised-
responsemethode voor enquêtes leidt tot de beste schattingen van het niveau van laakbaar
1 Spontane naleving heeft betrekking op het niveau van naleving indien de overheid de wet niet actief handhaaft.
2
gedrag, die op basis van enquêtes kunnen worden bereikt. Dit komt doordat de randomised-
responsemethode de respondent de zekerheid biedt dat zijn antwoorden absoluut anoniem
zullen blijven. Meer informatie over de onderzoeksopzet vindt u in bijlage 3.
Belangrijke keuzes
Tijdens het onderzoek is een aantal keuzes gemaakt die van grote invloed zijn op de onder-
zoeksresultaten. Ten eerste is gekozen om een enquêteonderzoek uit te voeren, met gebruik
van de randomised-responsemethode. Dit leidt tot een betere schatting van het aantal
overtreders, maar resulteert tegelijkertijd in ruimere betrouwbaarheidsmarges.2 Ten tweede is
ervoor gekozen om particuliere werkgevers in dit onderzoek buiten beschouwing te laten. Dit
leidt tot een lagere schatting van het absolute aantal overtreders.3 Ten derde is gekozen voor
een bepaalde berekeningsmethode voor het overtredingsniveau, terwijl ook andere methoden
mogelijk waren. Deze berekeningsmethode en de consequenties van de keuze voor deze
methode worden toegelicht in hoofdstuk 2.
1.3 Achtergrond
De Wet arbeid vreemdelingen
Om de toestroom van arbeidsmigranten te reguleren, is in september 1995 de Wet arbeid
vreemdelingen (Wav) in werking getreden. De Wav heeft vijf doelen:4
· arbeidsmigranten restrictief toelaten;
· allocatie op de arbeidsmarkt verbeteren;
· illegale tewerkstelling bestrijden;
· duurzaam tot Nederland toegelaten vreemdelingen een zo groot mogelijke keuzevrijheid
op de arbeidsmarkt laten;
· beschermen van de rechtspositie van toegelaten arbeidsmigranten.
Op grond van de Wav is het verboden om personen van buiten de 18 oude landen van de
Europese Economische Ruimte, Cyprus, Malta en Zwitserland, in Nederland arbeid te laten
2 Door de ruime betrouwbaarheidsintervallen is het niet mogelijk om de zeven onderscheiden sectoren onderling te
vergelijken.
3 In strikte zin vallen particulieren ook onder de werkgeversdefinitie van de Wav, indien zij werk laten uitvoeren.
Dit kan bijvoorbeeld huishoudelijk werk zijn, hovenierswerk, of bouwkundige werkzaamheden. De omvang van
regelovertreding voor particulieren is onbekend, maar is mogelijk omvangrijk. Er is echter voor gekozen om
particulieren in dit onderzoek buiten beschouwing te laten.
4 Kamerstukken II 1993-1994, 23 574, nr. 3, p. 4.
---
verrichten zonder dat de werkgever beschikt over een tewerkstellingsvergunning (twv).
Werkgever is iedereen die iemand anders arbeid, huishoudelijke diensten of persoonlijke
diensten laat verrichten. Werkgevers kunnen dus zowel bedrijven en instellingen zijn, als
particulieren.
Het vergunningstelsel wordt uitgevoerd door de Centrale Organisatie Werk en Inkomen
(CWI). Werkgevers die iemand van buiten de oude Europese Economische Ruimte, Cyprus,
Malta en Zwitserland arbeid willen laten verrichten, moeten bij CWI een twv aanvragen. Ook
voor werknemers uit acht van de nieuwe lidstaten5 die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetre-
den, is nog steeds een twv nodig.
Deze overgangsregeling geldt in ieder geval tot 1 mei 2006, maar uiterlijk tot 1 mei 2011. In-
dien binnen Nederland, of één van de 18 oude Lidstaten van Europese Economische Ruimte
(EER-18),6 Cyprus, Malta en Zwitserland geen geschikt arbeidsaanbod beschikbaar is, én de
werkgever aan een aantal andere voorwaarden voldoet, dan verstrekt CWI een twv. Het is
illegaal vreemdelingen te laten werken zonder dat de werkgever beschikt over een twv, of
voldoet aan de uitzonderingen op artikel 2 van de Wav.
In 2004 verleende CWI 44.207 twv's. Daarnaast werden 6493 aangevraagde twv's geweigerd
en nog eens 3910 aanvragen niet in behandeling genomen (bron: CWI). Figuur 1.1 laat zien
dat het aantal twv's de afgelopen jaren behoorlijk is gestegen.
5 Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië.
6 Finland, Zweden, Denemarken, Groot-Brittannië, Ierland, Duitsland, Nederland, België, Luxemburg, Oostenrijk,
Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland, IJsland, Liechtenstein en Noorwegen.
4
Figuur 1.1 Aantal geldig geworden twv's, naar jaar
50.000
44.113
38.036
40.000 34.558
30.153
30.000
20.000
10.000
0
2001 2002 2003 2004
Bron: CWI
Overtreding van de Wav
De Wav stelt eisen aan de werkgevers van vreemdelingen. De twee belangrijkste eisen zijn
neergelegd in artikel 2 en artikel 15. Artikel 2, lid 1 stelt dat het een werkgever verboden is
om zonder twv een vreemdeling arbeid te laten verrichten in Nederland. Artikel 15 gebiedt
een werkgever die personeel inleent of die arbeid laat verrichten via aangenomen werk, om
de identiteit van de vreemdeling te controleren en om het kopie-identiteitsdocument dat hij
van de uitlener of aannemer ontvangt, op te nemen in zijn administratie.
Een werkgever overtreedt artikel 2 van de Wav, indien hij een vreemdeling voor wie een twv
vereist is, arbeid laat verrichten zonder dat hij over zo'n vergunning beschikt. Deze situatie
staat bekend als illegale tewerkstelling.
Artikel 15 van de Wav stelt eisen aan de inleners en uitleners van personeel, en aan werkge-
vers die gebruikmaken van aangenomen werk. Uitleners zijn verplicht een kopie te verstrek-
ken van het identiteitsbewijs van een uitgeleende vreemdeling. Werkgevers die personeel
inlenen of gebruikmaken van aangenomen werk, dienen de identiteit van ingeleende vreem-
delingen te controleren. Op grond van andere wetgeving zijn werkgevers verplicht om de
identiteit te controleren van werknemers waarmee zij een formele dienstbetrekking hebben.
Omdat men pas tijdens de identiteitscontrole kan vaststellen of het gaat om een vreemdeling,
impliceren deze verplichtingen dat werkgevers de identiteit(spapieren) moeten controleren
van al hun eigen werknemers, maar ook van uitzendkrachten en van de werknemers van on-
---
deraannemers. Werkgevers die niet van alle ingeleende werknemers de papieren controleren,
lopen een verhoogd risico om artikel 2 en artikel 15 van de Wav te overtreden.
Handhaving van de Wav
Handhaving van de Wav (en daarmee de bestrijding van illegale tewerkstelling) is een taak
van de Arbeidsinspectie. Om illegale tewerkstelling te bestrijden, voert de Arbeidsinspectie
jaarlijks duizenden werkplekcontroles uit. De laatste jaren is het aantal werkplekcontroles
flink opgevoerd. Zo werden in 2004 ruim 6000 controles uitgevoerd (tegen circa 3000 in
2002). Bij deze controles worden elk jaar honderden overtredingen vastgesteld en duizenden
illegaal tewerkgestelde arbeidsvreemdelingen aangetroffen (zie figuur 1.2).
Figuur 1.2 Ontwikkeling van de handhaving Wav door de Arbeidsinspectie*
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2001 2002 2003 2004 1/1/2005 -
30/6/2005
Aantal afgesloten Wav-zaken
Aantal verdachte ondernemingen in afgesloten zaken
Aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelde werknemers
Bron: Arbeidsinspectie
* Ondanks de introductie van de bestuurlijke boete per 1 januari 2005, is in 2005 nog een groot aantal
processen-verbaal opgemaakt. Deze hebben betrekking op in 2004 geconstateerde overtredingen van de
Wav.
6
De bovenstaande grafiek laat duidelijk zien dat het aantal gepakte ondernemingen flink is
gestegen: van 992 in 2001 tot 1.247 in 2004. Deze stijging is het gevolg van een toename van
het aantal inspecteurs van circa 65 in 2002 tot circa 130 eind 2004, en van het toegenomen
aantal controles.
1.4 Leeswijzer
Dit is het eindrapport van de nulmeting naar de naleving van de Wav. De onderzoeksvragen
worden in de rest van dit rapport één voor één behandeld. In het volgende hoofdstuk (hoofd-
stuk 2) gaan we eerst in op de aard en omvang van overtreding van de Wav. In hoofdstuk 3
behandelen we vervolgens de spontane naleving en de pakkans. Hoofdstuk 4 gaat in op de te
verwachten effecten van de extra handhavingsinspanningen, mede gebaseerd op de inzichten
vanuit het Tafel van Elf-model. In hoofdstuk 5 vindt de lezer de conclusies die op basis van
het onderzoek kunnen worden getrokken.
Verder bevat bijlage 1 bevat een begrippenlijst met de belangrijkste gehanteerde termen uit
dit rapport. In bijlage 2 staat de branche-indeling op basis van SBI-codes en een beschrijving
van de gehanteerde onderzoeksmethodiek is opgenomen in bijlage 3. In bijlage 4 worden
enkele grafieken gepresenteerd met gedetailleerde uitkomsten van de gehouden enquête, in
relatie tot de Tafel van Elf.
---
8
2 OMVANG EN AARD VAN OVERTREDING VAN DE WAV
Om in 2008 te kunnen evalueren of de extra handhavingsinspanningen effect hebben gehad,
is inzicht vereist in het huidige nalevingsniveau. Daarom beantwoordt dit hoofdstuk de
volgende vragen:
1. Hoe hoog is het aantal en het aandeel bedrijven en instellingen in Nederland als geheel,
en in de sectoren land- en tuinbouw, horeca, bouw, uitzendbranche, schoonmaakbranche,
metaalindustrie en vlees- en visverwerking, waarbij sprake is van illegale tewerkstelling
(paragraaf 2.1)?
2. Om hoeveel illegaal tewerkgestelden gaat het (paragraaf 2.2)?
3. Hoe groot is het aandeel werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten onder de illegaal
tewerkgestelden (paragraaf 2.3)?
4. Wat is de gemiddelde duur van de illegale tewerkstelling (paragraaf 2.4)?
5. Wat is de aard van de werkzaamheden: tijdelijk, seizoensgebonden of permanent (para-
graaf 2.4)?
Voordat we in de volgende paragraaf antwoord geven op de eerste onderzoeksvraag, geven
we hieronder eerst onze toelichting op onze zoektocht naar de antwoorden. Deze toelichting
zal de lezer helpen met het interpreteren van de gevonden resultaten.
Verschillende benaderingen
Het onderzoeken van het nalevingsniveau van de Wav is een zoektocht die een groot aantal
obstakels kent. Regelovertreding is in het algemeen zeer moeilijk onderzoekbaar, zeker
wanneer de onderzoekers daarbij afhankelijk zijn van de medewerking van de overtreders
zelf. Overtreders zijn namelijk geneigd om hun overtredingen te verzwijgen, uit angst voor
directe bestraffing, of uit angst dat hun oprechte medewerking aan het onderzoek ertoe leidt
dat de regels of handhaving in de toekomst worden aangescherpt. Overtreders hebben er dus
belang bij om een dergelijk onderzoek naar regelovertreding te frustreren.
Om toch een vinger te krijgen achter het niveau van overtreding van de Wav hebben we in
dit onderzoek gebruikgemaakt van een methode die speciaal is ontwikkeld om overtreding in
kaart te brengen: de randomised-responsemethode. De randomised-responsemethode is alge-
meen geaccepteerd als de beste methode die thans beschikbaar is om aan de hand van enquê-
tes een schatting te maken van het niveau van regelovertreding. Ondanks dat we tijdens het
onderzoek te maken hebben gekregen met een aantal moeilijkheden, is het toch gelukt om de
omvang van de overtreding van de Wav in kaart te brengen.
---
Door een vraagstelling te hanteren die anonimiteit van de respondent garandeert, reduceert de
randomised-responsemethode de invloed van effecten als selection bias en sociaal wenselijk
antwoordgedrag. Tegelijkertijd echter, introduceert de randomised-responsemethode extra
onzekerheid. Ten eerste doordat een ingewikkeldere vraagstelling ertoe leidt dat meer res-
pondenten de vraag niet begrijpen en mogelijk foutief beantwoorden (zie bijlage). Ten twee-
de moet vanwege de techniek rekening worden gehouden met ruimere betrouwbaarheids-
intervallen. Om onze zoektocht te illustreren, laten we hieronder zien wat de uitkomsten zijn
van verschillende manieren om het percentage overtreders te benaderen.
Tabel 2.1 Overzicht van de uitkomsten bij verschillende onderzoeksmethoden
Methode Percentage aange- n
troffen 'overtreders'
Direct gevraagd
Hebt u zelf wel eens gebruikgemaakt van illegaal
tewerkgestelde arbeidskrachten? 3% 1119
Hebt u het vermoeden dat andere werkgevers binnen
uw branche wel eens gebruikmaken van illegaal
tewerkgestelde arbeidskrachten? 31% 3918
Kunt u een schatting maken van het percentage
bedrijven in uw branche dat wel eens gebruikmaakt
van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten? 17% 1210
Gevraagd met randomised-responsemethode
Ik heb de afgelopen 12 maanden wel/niet vreemdelingen
illegaal tewerkgesteld. 28% 3918
Uitkomsten, gecorrigeerd voor niet-begrijpers en verwerpers a 24% 2785
Uitkomsten, gecorrigeerd voor niet-begrijpers en verwerpers,a en
gemiddeld met antwoorden op de directe vragen van de
personen die de randomised-responsemethode verwierpen 19% 3788
a De randomised-responsevragen zijn tijdens het telefonisch onderzoek voorgelegd aan en beantwoord door
5653 respondenten. Het bleek dat een kwart van de respondenten de randomised-responsemethode niet
begreep, of niet wilde gebruiken. Bij de 'gecorrigeerde randomised-responsemethode ' zijn deze respondenten
in de analyse buiten beschouwing gelaten.
Wanneer werkgevers 'op de man af' wordt gevraagd of ze gedurende de afgelopen 12 maan-
den vreemdelingen illegaal tewerk hebben gesteld, dan geeft slechts 3 procent dat toe. Op
basis van ander onderzoek naar laakbaar gedrag weten we dat dit een sterke onderschatting is
van het werkelijke niveau van regelovertreding. Immers, werkgevers zijn bang voor ver-
volging indien zij toegeven dat ze met illegaal tewerkgestelden werken.
Wanneer we werkgevers vragen een inschatting te maken van het percentage ondernemers in
hun eigen branche dat de Wav overtreedt door met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten te
werken, resulteert dat in een schatting van gemiddeld 17 procent. Met deze vraagstelling
meten we weliswaar niet exact waar we naar op zoek zijn, maar het geeft wel een indicatie
van de werkelijke hoogte van het overtredingsniveau.
10
Wanneer we de randomised-responsemethode toepassen om het overtredingsniveau in kaart
te brengen, en we gebruiken in de analyse de resultaten van alle responderende werkgevers
die een antwoord hebben gegeven op de randomised-responsevragen, dan blijkt dat 28 pro-
cent van alle werkgevers zegt dat hij of zij werkt met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten.
Dit resultaat wordt echter in sterke mate beïnvloed door de respondenten die de methode niet
begrijpen, of die de methode niet willen gebruiken. Het blijkt dat er een substantiële groep is
die de randomised-responsemethode niet begrijpt.
Tijdens de interviews hebben de interviewers voor elke respondent aangegeven of ze de
vraagtechniek wel of niet begrijpen. Indien we de groep niet-begrijpende respondenten bij de
analyse buiten beschouwing laten, dan daalt het overtredingscijfer naar 24 procent.
Een deel van de respondenten wilde niet meewerken aan de randomised-responsemethode.
Een veel gehoord argument was 'doe nou niet zo moeilijk, ik werk nooit met illegale werk-
nemers'. Aan de respondenten die de randomised-responsemethode niet hebben willen beant-
woorden, is (tijdens dezelfde enquête) rechtstreeks `op de man af' gevraagd of men
vreemdelingen illegaal tewerkstelt. Indien we de resultaten van deze vraag in de analyse
betrekken, dan daalt het overtredingscijfer verder naar 19 procent. In dit rapport hebben we
er vanwege methodologische redenen voor gekozen om deze laatste berekeningsmethode te
gebruiken voor de analyses. Anders ontstaat er namelijk een vertekening, doordat mensen die
`niets te verbergen hebben' buiten de analyses blijven. De gekozen methode geeft volgens
ons de meest zuivere schatting van het werkelijke overtredingsniveau.
2.1 Omvang van overtreding van de Wav
In deze paragraaf gaan we in op de omvang van overtreding van de Wav. Daarvoor brengen
we in kaart hoeveel bedrijven gedurende de afgelopen 12 maanden met illegaal tewerkge-
stelde arbeidskrachten hebben gewerkt. Aanvullend laten we zien hoeveel werkgevers wel
eens gebruikmaken van aannemers of uitzendbureaus waarvan men vermoedt dat ze werken
met illegaal tewerkgestelden. Als laatste gaan we in op de vraag of werkgevers wel altijd de
papieren controleren van de arbeidskrachten die ze in dienst hebben, of die ze inhuren via
uitzendbureaus, (onder)aannemers of loonbedrijven.
Uit het onderzoek blijkt dat 19 procent (± 4%) van alle bedrijfsmatige werkgevers7 in de 12
maanden voorafgaand aan het onderzoek één of meer vreemdelingen op één of meer dagen
7 Betreft alle bedrijven en instellingen met personeel in loondienst en/of die arbeidskrachten laten werken via uit-
zendbureaus of onderaannemers. De resultaten van het onderzoek zijn herwogen op basis van de sector waarin
het bedrijf werkzaam is, en de grootteklasse van het bedrijf.
---
illegaal tewerk heeft gesteld (= overtreding van artikel 2 van de Wav). 14 procent (± 4%) van
de werkgevers maakte wel eens gebruik van aannemers en/of uitzendbureaus waarvan ze
vermoedden dat ze vreemdelingen illegaal tewerkstelden. 42 (± 4%) procent van de
werkgevers controleerde niet altijd de papieren van de arbeidskrachten die ze in dienst
hebben of inhuren via een uitzendbureau of loonbedrijf. Hiermee lopen zij een verhoogd
risico om artikel 2 en 15 van de Wav te overtreden. Vanwege de gehanteerde
onderzoeksmethode8 is het helaas niet mogelijk om eventuele overlap of samenhang tussen
deze groepen te analyseren.
Aandeel en aantal bedrijven en instellingen waar sprake is van illegale tewerkstelling
Uit het onderzoek blijkt dat 19 procent van alle Nederlandse werkgevers in de 12 maanden
voorafgaand aan de telefonische enquête 1 of meer vreemdelingen illegaal tewerk heeft ge-
steld. Dit cijfer behoeft echter enige nuancering. Ten eerste heeft dit cijfer vrijwel geheel
betrekking op de situatie van vóór de invoering van de bestuurlijke boete, aangezien de
telefonische enquête begin 2005 is afgenomen. Ten tweede betekent het niet dat men
vreemdelingen 12 maanden lang op illegale basis in loondienst heeft gehad. Het kan immers
gaan om een korte periode binnen die 12 maanden (bijvoorbeeld een dag, een week of twee
keer anderhalve maand). Het aantal illegaal tewerkgestelde personen op enig moment in de
tijd is hierdoor aanzienlijk lager dan deze 19 procent op het eerste gezicht doet vermoeden.
Ten derde komen in de cijfers dubbeltellingen voor vanwege uitzendwerk en onderaanne-
ming. Zo kan het zijn dat men zelf geen illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten in loondienst
had, maar dat men werkte met illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten of illegaal tewerk-
gestelde werknemers van onderaannemers. Deze illegale arbeidsrelaties zijn dan dus twee-
maal geteld (zowel bij de uitlener als bij de inlener). Dat is in lijn met de strekking van de
Wav. Daar staat echter tegenover dat veel malafide uitzendbureaus niet in het onderzoek zijn
meegenomen, omdat deze bedrijven vaak niet staan ingeschreven bij de Kamer van Koop-
handel. Hierdoor zijn van deze bedrijven geen telefoonnummers bekend.
Naast het totaalcijfer van 19 procent is voor 9 deelbranches en voor 3 grootteklassen onder-
zocht hoeveel procent van de werkgevers werkt met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten.
Het blijkt dat er flinke verschillen bestaan tussen de branches en dat ook de bedrijfsomvang
een grote rol speelt. Het overtredingspercentage loopt uiteen van 6 procent bij de non-
profitinstellingen9 tot en met 28 procent in de bouwsector10 (zie tabel 2.2).
8 De gehanteerde randomised-respondemethode heeft als eigenschap dat we wel uitspraken kunnen doen over de
totale steekproef, maar dat we niet weten of een individuele respondent de regels overtreedt (zie bijlage 3).
9 Onder non-profit worden zowel publieke instanties verstaan, als non-profitorganisaties, onderwijs en
welzijnsorganisaties (zie bijlage 2).
10 Overigens zijn de resultaten voor de onderscheiden deelsectoren minder 'hard' dan het totaalcijfer. Voor de deel-
sectoren gelden namelijk aanzienlijk ruimere betrouwbaarheidsintervallen.
12
Het is opmerkelijk dat ook in het overige particuliere bedrijfsleven veel overtreding van de
Wav voorkomt. Nadere analyses wijzen uit dat vooral bedrijven in de handel, de zakelijke
dienstverlening en bouwgerelateerde branches nogal eens de Wav overtreden. Bedrijven in
de transport en industrie blijken de Wav iets beter na te leven. Omdat het onderzoek niet
specifiek is opgezet om deze groepen te kunnen identificeren, kunnen hierover geen
nauwkeurigere uitspraken worden gedaan.
Tabel 2.2 Aantal en percentage bedrijfsmatige werkgevers dat zegt in de afgelopen 12 maan-
den met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten te hebben gewerkt, naar branche
% overtreders a aantal overtreders n
Bouw 28% (± 11%) 13.550 (± 5350) 386
Horeca 23% (± 11%) 7200 (± 3450) 412
Landbouw 20% (± 9%) 13.950 (± 6550) 555
Metaalindustrie 11% (± 10%) 950 (± 900) 500
Schoonmaakbranche 12% (± 12%) 550 (± 550) 315
Uitzendbranche b 10% (± 10%) 600 (± 550) 467
Vlees en visverwerkende industrie 10% (± 18%) 100 (± 150) 139
Overig particulier bedrijfsleven 20% (± 10%) 51.000 (± 24.800) 478
Non-profit c 6% (± 9%) 2600 (± 4050) 536
Nederland totaal d 19% (± 4%) 89.650 (± 16.500) 3788
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche. Tussen haken is het 95 procent
betrouwbaarheidsinterval weergegeven. Dit betekent dat we met 95 procent zekerheid kunnen zeggen dat het
totale aandeel overtreders niet minder is dan (19% - 4% =) 15 procent en niet meer is dan (19% + 4% =) 23
procent. Deze marges zijn vrij groot, gezien het hoge aantal respondenten, maar dat is het gevolg van de
gekozen randomised-responsemethode (zie bijlage 3).
b De cijfers en uitspraken over uitzendbureaus hebben alleen betrekking op ondernemingen die bij de Kamer van
Koophandel als uitzendbureau staan ingeschreven.
c Betreft onder meer overheidsinstellingen, non-profit organisaties, onderwijs, gezondheidszorg en nutsbedrijven.
Zie bijlage 2 voor een nadere specificering.
d Betreft alle overtredende bedrijfsmatige werkgevers (in het particuliere bedrijfsleven en de non-profitsector). De
berekening is als volgt: Nederland telt 685.770 bedrijven en instellingen. Hiervan is 69,5 procent werkgever
volgens de definitie van de Wav. Dat zijn 476.722 werkgevers. Gedurende de 12 maanden die aan het onder-
zoek vooraf gingen, werkte 19 procent van deze werkgevers met 1 of meer illegaal tewerkgestelde arbeids-
krachten.
Over de cijfers van de uitzendbranche moeten we enkele relativerende opmerkingen maken.
Ten eerste hebben de bovenstaande uitkomsten uitsluitend betrekking op de uitzendbureaus
die in Nederland zijn ingeschreven in het Handelsregister van de Kamers van Koophandel.
Veel malafide loonbedrijven en uitzendbureaus zijn dat niet, en daardoor is deze laatste groep
in het onderzoek sterk ondervertegenwoordigd. Er zijn in Nederland ongeveer 7.000
bonafide, en 5.000 malafide uitzendondernemingen (Zuidam en Grijpstra, 2004).
Verder lijkt overtreding van de Wav af te nemen met de groei van de omvang van de organi-
satie. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat relatief meer kleine bedrijven de Wav overtreden
dan grote bedrijven (zie tabel 2.3).
13
Tabel 2.3 Aantal en percentage bedrijfsmatige werkgevers dat zegt in afgelopen 12 maanden
met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten te hebben gewerkt, naar grootteklasse
% overtreders a aantal overtreders n
Groot (> 100 wn) 7% (± 8%) 550 (± 600) 677
Midden (10 100 wn) 14% (± 6%) 7900 (± 3550) 1203
Klein (
Nederland totaal 19% (± 4%) 89.650 (± 16.500) 3788
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche.
Alternatieve methoden
Het huidige onderzoek is niet het enige onderzoek naar illegale tewerkstelling. Het is daarom
interessant om de gevonden resultaten in het perspectief te plaatsen van alternatieve onder-
zoeksmethoden. Een eerste alternatieve methode is om gebruik te maken van de cijfers van
de Arbeidsinspectie zelf.
Zoals blijkt uit de onderstaande tabel, trof de Arbeidsinspectie in 2004 bij gemiddeld 21,5
procent van de werkplekcontroles ook daadwerkelijk illegaal tewerkgestelde werknemers aan
(dit is de trefkans). Aangezien de controles niet a-select worden uitgevoerd, maar juist daar
waar de Arbeidsinspectie vermoedt dat overtreding plaatsvindt, is de verwachting dat op enig
moment in de tijd minder dan 21,5 procent van de werkgevers met illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten werkt. Overigens is de trefkans in de eerste helft van 2005 opgelopen tot 26
procent.
Tabel 2.4 Overzicht van inspectieproducten, processen-verbaal en aangetroffen vreemde-
lingen per jaar
1/1/2005 -
2001 2002 2003 2004 30/6/2005
Aantal gestarte Wav-zaken 3748 3219 4093 6941 4353
Aantal gestarte Wav-zaken dat werd
afgesloten met een proces verbaala 662 682 822 1490
Aantal gestarte Wav-zaken dat werd
afgesloten met een boeterapport 1129
Trefkans 17,7% 21,2% 20,1% 21,5% 25,9%
Bron: Arbeidsinspectie
a Per zaak waarbij wordt geverbaliseerd of beboet, worden gemiddeld 1,2 werkgevers geverbaliseerd of beboet.
Een tweede alternatieve manier om het percentage overtreders te schatten is respondenten
vragen hoeveel procent van hun collega's in de branche volgens hen gebruikmaakt van ille-
gaal tewerkgestelde arbeidskrachten. Wanneer we deze vraag voorleggen aan de onderne-
mers, dan blijkt dat 31 procent van hen denkt dat andere ondernemers in zijn branche de Wav
14
wel eens overtreden. Deze respondenten denken gemiddeld dat het gaat om 17 procent van
de werkgevers in hun branche.11
Tabel 2.5 Projectietechniek: wat doen de andere werkgevers in uw branche?
Percentage werkgevers dat Hoeveel procent van de
vermoedt dat andere bedrijven werkgevers in uw branche
in de branche de Wav wel overtreedt volgens u
Branche eens overtreden de Wav? a
Bouw 52% 20%
Horeca 44% 23%
Landbouw 60% 18%
Metaalindustrie 35% 15%
Schoonmaakbranche 55% 24%
Uitzendbranche 59% 21%
Vlees en visverwerkende industrie 57% 19%
Overig particulier bedrijfsleven 18% 14%
Non-profit 16% 13%
Totaal 31% 17%
a Betreft alleen de respondenten die vermoeden dat andere werkgevers in hun branche wel eens gebruik maken
van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten.
Analyse
Het is interessant om de resultaten van het Regioplanonderzoek te vergelijken met de ge-
gevens van de Arbeidsinspectie. De Arbeidsinspectie trof in 2004 bij 21,5 procent van haar
controles overtredingen van de Wav aan. Aangezien de Arbeidsinspectie een risicoselectie
maakt en haar inspecties vooral richt op bedrijven waar men overtreding vermoedt,
veronderstelt de Arbeidsinspectie dat het werkelijke percentage overtreders in de gehele
populatie van werkgevers lager ligt.
De schatting van Regioplan met betrekking tot het percentage overtreders onder de
Nederlandse werkgevers komt inderdaad iets lager uit. De cijfers van de Arbeidsinspectie
zijn echter niet zonder meer te vergelijken met onze uitkomsten. Onze cijfers hebben
namelijk betrekking op een periode van 12 maanden, waarin de werkgever (al dan niet een
deel van die periode) met illegaal tewerkgestelden werkte. De cijfers van de Arbeidsinspectie
hebben echter betrekking op één moment in de tijd. Zo treft de Arbeidsinspectie bijvoorbeeld
op de dag van de werkplekcontrole geen illegaal tewerkgestelden aan, terwijl de werkgever
de volgende dag een illegaal tewerkgestelde arbeidskracht in dienst kan hebben. De
11 Dit betreft alleen de respondenten die denken dat andere bedrijven in hun branche werken met illegaal tewerkge-
stelde vreemdelingen. Indien we de antwoorden van alle respondenten meenemen, komen we uit op een
gemiddelde van 6 procent.
15
Arbeidsinspectie kan daardoor niet vaststellen of individuele werkgevers de afgelopen 12
maanden de Wav overtraden. Een en ander wordt hieronder grafisch toegelicht.
Figuur 2.1 Grafische toelichting op verschil tussen standcijfers en stroomcijfers
werkgever 1 overtreding overtreding
over- over- over- over-
werkgever 2 treding treding treding treding
werkgever 3 overtreding
over-
werkgever 4 treding
werkgever 5 overtreding
tijd
over- overtreding werkplekcontrole
= =
treding van de Wav Arbeidsinspectie
De figuur laat een fictieve situatie zien, waarbij er 5 werkgevers zijn die in een bepaalde
periode de Wav overtreden. De vijf overtreders krijgen allemaal een werkplekcontrole van de
Arbeidsinspectie. Bij 3 van de 5 werkgevers treft de Arbeidsinspectie op het moment van de
controle illegaal tewerkgestelde werknemers aan. Conclusie: het aantal aangetroffen over-
treders op enig moment in de tijd (standcijfer) is doorgaans lager dan het totaal aantal over-
treders gedurende een bepaalde periode (stroomcijfer). Door dit effect zijn onze uitkomsten
wellicht hoger dan de Arbeidsinspectie had verwacht.
Aandeel en aantal bedrijven en instellingen dat wel eens werkt met malafide uitzend-
bureaus en onderaannemers
Tijdens het onderzoek is de respondenten de vraag voorgelegd of zij wel eens gebruikmaken
van een uitzendbureau of (onder)aannemer waarvan men vermoedt dat ze met illegaal te-
werkgestelde arbeidskrachten werken. Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat 14 pro-
cent van alle werkgevers in Nederland dit wel eens doet, en dat dit tussen de risicosectoren
varieert van 9 procent tot 27 procent. Opvallend is wederom de hoge score van de overige
particuliere bedrijven en de non-profit.
16
Tabel 2.6 Aantal en percentage bedrijfsmatige werkgevers dat wel eens gebruikmaakt van
aannemers, uitzendbureaus of onderaannemers waarvan men vermoedt dat ze met
illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten werken, naar branche
% overtreders a aantal overtreders n
Bouw 9% (± 11%) 4550 (± 5.450) 382
Horeca 15% (± 11%) 4650 (± 3.550) 404
Landbouw 15% (± 10%) 10.600 (± 6.750) 543
Metaalindustrie 18% (± 10%) 1700 (± 900) 494
Schoonmaakbranche 19% (± 13%) 850 (± 600) 310
Uitzendbranche b 12% (± 10%) 750 (± 600) 465
Vlees en visverwerkende industrie 27% (± 19%) 200 (± 150) 138
Overig particulier bedrijfsleven 14% (± 10%) 36.500 (± 25.500) 469
Non-profit c 16% (± 9%) 7150 (± 4.200) 523
Nederland totaal d 14% (± 4%) 67.500 (± 17.050) 3728
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche. Tussen haakjes is het 95 procent
betrouwbaarheidsinterval weergegeven. Dit betekent dat we met 95 procent zekerheid kunnen zeggen dat het
totale aandeel overtreders niet minder is dan (14% - 4% =) 10 procent en niet meer is dan (14% + 4% =) 18
procent. De marges zijn vrij groot maar dat is het gevolg van de gekozen randomised-responsemethode (zie
bijlage 3).
b De cijfers en uitspraken over uitzendbureaus hebben alleen betrekking op ondernemingen die bij de Kamer van
Koophandel als uitzendbureau staan ingeschreven.
c Betreft onder meer overheidsinstellingen, non-profitorganisaties, onderwijs, gezondheidszorg en nutsbedrijven.
Zie bijlage 2 voor een nadere specificering.
d Betreft alle overtredende bedrijfsmatige werkgevers (particulier bedrijfsleven en non-profit). De berekening is als
volgt: Nederland telt 685.770 bedrijven en instellingen. Hiervan is 69,5 procent werkgever volgens de Wav. Dat
zijn 476.722 werkgevers. Hiervan werkt 14 procent wel eens met malafide uitzendbureaus of onderaannemers.
Overigens liggen de cijfers in sommige branches hoger dan de overtredingscijfers uit tabel
2.2. De verschillen zijn voor een deel verklaarbaar, voor een deel onverklaarbaar. Ten eerste
gaat het niet over dezelfde tijdsperiode. Er is gevraagd of men 'wel eens' met malafide uit-
zendbureaus of onderaannemers werkt. Het is mogelijk dat men dat voor het laatst langer dan
12 maanden geleden heeft gedaan.
Ten tweede is werken met malafide uitzendbureaus of onderaannemers nog niet direct een
(vastgestelde) overtreding van de Wav. Men kan wel werken met een uitzendbureau of
(onder)aannemer waarvan men vermoedt dat ze met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten
werken, maar als men zich ervan vergewist dat de geleverde uitzendkrachten wel legaal zijn,
dan is er geen sprake van overtreding. In de bovenstaande en onderstaande tabel zijn deze
bedrijven toch 'overtreders' genoemd.
Een derde verklaring is dat de respondenten, ondanks een zeer uitgebreide uitleg, het werken
met illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten niet zien als een overtreding van de Wav. Ze
denken wellicht dat dit de verantwoordelijkheid is van het uitzendbureau. Indien dit het geval
is, zouden de percentages in tabel 2.2 een onderschatting geven van de werkelijke
overtreding.
17
Tabel 2.7 geeft een verdeling van de bedrijven die wel eens werken met malafide uitzend-
bureaus of onderaannemers, op basis van de omvang van de onderneming. Het valt op dat
middelgrote bedrijven en instellingen zeggen vrijwel nooit met dergelijke dienstverleners in
zee te gaan. Deze uitkomst is niet erg plausibel en ligt waarschijnlijk iets hoger, zij het wel
binnen de grenzen van het betrouwbaarheidsinterval.
Tabel 2.7 Aantal en percentage bedrijfsmatige werkgevers dat zegt wel eens gebruik te maken
van aannemers, uitzendbureaus of onderaannemers waarvan men vermoedt dat ze
met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten werken, naar grootteklasse
% overtreders a aantal overtreders n
Groot (> 100 wn) 8% (± 8%) 600 (± 600) 675
Midden (10 100 wn) 0,5% (± 6%) 250 (± 3650) 1192
Klein (
Nederland totaal 14% (± 4%) 67.500 (± 17.050) 3728
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche.
Aandeel en aantal bedrijven, instellingen dat papieren van werknemers niet controleert
De derde vraag die is gesteld met gebruikmaking van de randomised-responsemethode is of
werkgevers altijd de papieren controleren van hun eigen werknemers en van ingehuurde
arbeidskrachten. Om vast te kunnen stellen of ze te maken hebben met een vreemdeling voor
wie een twv verplicht is, dienen werkgevers namelijk de papieren van alle werknemers te
controleren. Uit de resultaten blijkt dat 42 procent dat niet altijd doet. Hiermee lopen zij een
verhoogde kans om artikel 2 en artikel 15 van de Wav te overtreden. Wanneer overduidelijk
is dat het een Nederlander is, dan vinden werkgevers (ook professionele personeelsfunc-
tionarissen) het vaak niet nodig om de identiteitspapieren te controleren. Deze houding komt
voor in alle branches, zowel onder kleine, middelgrote en grote bedrijven. Tussen de onder-
zochte branches varieert dit cijfer tussen 36 procent en 55 procent (zie tabel 2.8).
18
Tabel 2.8 Aantal en percentage bedrijfsmatige werkgevers dat zegt niet altijd de identiteitspa-
pieren te controleren van de arbeidskrachten die hij in dienst heeft of inhuurt via
een uitzendbureau, loonbedrijf of onderaannemer, naar branche
% overtreders a aantal overtreders n
Bouw 52% (± 11%) 25.450 (± 5550) 376
Horeca 44% (± 11%) 13.900 (± 3550) 402
Landbouw 44% (± 10%) 30.950 (± 6750) 543
Metaalindustrie 45% (± 10%) 4150 (± 900) 487
Schoonmaakbranche 55% (± 13%) 2550 (± 600) 309
Uitzendbranche b 36% (± 10%) 2100 (± 600) 463
Vlees en visverwerkende industrie 55% (± 19%) 450 (± 150) 138
Overig particulier bedrijfsleven 39% (± 10%) 101.650 (± 25.950) 462
Non-profit c 42% (± 9%) 19.150 (± 4300) 508
Nederland totaal d 42% (± 4%) 199.200 (± 17.150) 3688
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche. Tussen haakjes is het 95 procent
betrouwbaarheidsinterval weergegeven. Dit betekent dat we met 95 procent zekerheid kunnen zeggen dat het
totale aandeel overtreders niet minder is dan (42% - 4% =) 38 procent en niet meer is dan (42% + 4% =) 46
procent. De marges zijn vrij groot maar dat is het gevolg van de gekozen randomised-responsemethode (zie
bijlage 3).
b De cijfers en uitspraken over uitzendbureaus hebben alleen betrekking op ondernemingen die bij de Kamer van
Koophandel als uitzendbureau staan ingeschreven.
c Betreft onder meer overheidsinstellingen, non-profitorganisaties, onderwijs, gezondheidszorg en nutsbedrijven.
Zie bijlage 2 voor een nadere specificering.
d Betreft alle overtredende bedrijfsmatige werkgevers (particulier bedrijfsleven en non-profit). De berekening is als
volgt: Nederland telt 685.770 bedrijven en instellingen. Hiervan is 69,5 procent werkgever volgens de Wav. Dat
zijn 476.722 werkgevers. Hiervan controleert 42 procent niet altijd de papieren van eigen werknemers of van
ingehuurde werknemers van uitzendbureaus en onderaannemers.
Ook tussen de verschillende grootteklassen van bedrijven varieert het percentage bedrijven
dat altijd netjes de papieren controleert. Middelgrote bedrijven presteren daarbij het minst
slecht, kleine bedrijven het slechtst (zie tabel 2.9).
Tabel 2.9 Aantal en percentage werkgevers dat zegt niet altijd de identiteitspapieren te con-
troleren van de arbeidskrachten die hij in dienst heeft of inhuurt via een uitzend-
bureau of loonbedrijf, naar grootteklasse
% overtreders a aantal overtreders n
Groot (> 100 wn) 42% (± 8%) 3100 (± 600) 670
Midden (10 100 wn) 21% (± 6%) 12.400 (± 3700) 1178
Klein (
Nederland totaal 42% (± 4%) 199.200 (± 17.150) 3688
a Overtreders als percentage van het totaal aantal werkgevers in de branche
Analyse
Overtreding van artikel 2 en van artikel 15 van de Wav hangen sterk met elkaar samen. Een
deel van de geïnterviewde werkgevers verklaart dat ze niet wisten dat ze te maken hadden
met een vreemdeling voor wie een twv vereist is. Zij hadden dit wellicht kunnen voorkomen
door de papieren van al hun werknemers beter te controleren. Immers: alleen als men de
19
identiteit van iedereen controleert, kan men vaststellen of sprake is van een vreemdeling die
onder de vergunningplicht valt.
Een deel van de overtredingen is terug te voeren op identiteitsfraude door de vreemdeling
zelf of door criminele organisaties. Dit onderzoek biedt echter geen inzicht in de omvang van
dit fenomeen.
2.2 Aantal illegaal tewerkgestelden
Drie berekeningsmethoden
Harde cijfers over het aantal illegaal tewerkgestelde vreemdelingen zijn niet beschikbaar.
Evenals het aantal overtreders van de Wav is het aantal illegaal tewerkgestelden per definitie
moeilijk te onderzoeken. In dit rapport geven we een (indicatieve) inschatting op basis van
ons eigen onderzoek. We zetten deze indicatie in perspectief van twee eerdere onderzoeken,
namelijk het onderzoek van Engbersen et al. naar illegalen en het onderzoek dat Zuidam en
Grijpstra uitvoerden in opdracht van de ABU.
Het huidige Regioplanonderzoek
Het telefonisch onderzoek dat in de periode april - mei 2005 door Regioplan is uitgevoerd,
geeft een indicatie12 van het aantal illegaal tewerkgestelde vreemdelingen. De belangrijkste
gegevens die hiervoor worden gebruikt, zijn het aantal werkgevers dat artikel 2 van de Wav
overtreedt (circa 89.000)13 en het gemiddeld aantal illegaal tewerkgestelde vreemdelingen per
werkgever (3).14 Daarnaast wordt een inschatting gemaakt van het gemiddeld aantal betrek-
kingen per persoon (3 à 4) en de gemiddelde duur van een arbeidsrelatie (2 à 3 maanden).15
De berekening is hieronder schematisch weergegeven:
12 Op basis van de enquête kunnen we alleen indicatieve uitspraken doen over het aantal illegaal tewerkgestelde
vreemdelingen. In plaats van de geraamde 150 respondenten konden we slechts 33 personen vinden die wilden
toegeven dat zij de Wav overtraden. Dit aantal is te laag om harde uitspraken op te baseren.
13 Uitgaand van 89.650 overtreders, waarvan we de 600 uitzendbureaus aftrekken om dubbeltelling te voorkomen.
We kiezen ervoor om de bouwbranche niet van dit cijfer af te trekken, omdat men in de bouw relatief slecht
bewust is van eventuele overtreding door onderaannemers (zie tabel 2.6).
14 Dit is een conservatieve schatting. Uit onze eigen enquête kwam een gemiddelde van 2,7 personen per
werkgever. In 2004 trof de Arbeidsinspectie bij elke geconstateerde overtreding gemiddeld 3,2 illegaal
tewerkgestelde personen aan. Omdat werkgevers mogelijk meerdere keren per jaar vreemdelingen illegaal
tewerk stellen, gaan we uit van gemiddeld 3 personen per jaar.
15 Schatting gebaseerd op eerder onderzoek van Regioplan (Beek et al., 2004). Bij deze berekening wordt uitgegaan
van een gemiddelde fulltime dienstbetrekking. Het aantal parttimers wordt in deze berekening gecompenseerd
door het overwerk van andere illegaal tewerkgestelde vreemdelingen. Indien echter sprake is van een substantieel
aandeel parttimers, dan valt het arbeidsvolume navenant lager uit.
20
· 89.000 bedrijven x gemiddeld 3 personen = 267.000 illegale arbeidsrelaties per jaar.
· 267.000 arbeidsrelaties / gemiddeld 3 à 4 betrekkingen per persoon per jaar = 66.750 à
89.000 illegaal tewerkgestelde vreemdelingen.
· 267.000 arbeidsrelaties / gemiddeld 2 à 3 maanden per arbeidsrelatie = 44.500 à 66.750
arbeidsjaren.
De implicatie van de hiervoor genoemde aannames is dat illegaal tewerkgestelden gemiddeld
ongeveer 6 à 9 maanden per jaar werkzaam zijn. Dit is een gemiddelde van de kortdurende
seizoensarbeid en de illegale inzet van permanent tewerkgestelde vreemdelingen.
De aannames houden rekening met de gesignaleerde trend naar steeds kortere en vaker wis-
selende arbeidsrelaties. Werkgevers die de Wav overtreden, schakelen steeds vaker over op
(malafide) loonbedrijven, uitzendbureaus en intermediairs.
Verder is het zeer nuttig om de illegale tewerkstelling in perspectief te plaatsen van het legale
arbeidsvolume van werknemers. Dit legale arbeidsvolume bedroeg in 2004 5,7 miljoen ar-
beidsjaren.16 Verhoudingsgewijs bedraagt het illegaal tewerkgestelde arbeidsvolume dus 0,8 -
1,2 procent van het legale arbeidsvolume.
Onderzoek `Illegale tewerkstelling verkend'
Research voor Beleid heeft voor 1999 de omvang en samenstelling van de illegaal tewerk-
gestelden in Nederland in kaart gebracht (Visser en Van Zevenbergen, 2000). Het onderzoek
schatte in dat het `reële potentieel illegaal tewerkgestelde personen' in 1999 128.000 be-
droeg. Deze personen werkten daadwerkelijk 48.000 arbeidsjaren.
Onderzoek van Engbersen naar illegalen in Nederland
Engbersen et al. (2004) schatten op basis van onderzoek in dat er op jaarbasis tussen 125.000
en 225.000 illegalen in Nederland verblijven, waarvan tweederde inkomsten heeft uit arbeid.
Dat duidt dus op 100.000 tot 133.000 illegalen met inkomsten uit diverse vormen van arbeid.
Dit kan een reguliere arbeidsverhouding zijn, maar het kan ook gaan om incidentele werk-
zaamheden zoals afwassen in een eetcafé, meewerken in de zaak van een familielid, straat-
muzikanten, et cetera.17
16 Voorlopige cijfers, bron: CBS Statline d.d. 22/07/2005.
17 Overigens gaat het bij de Wav alleen om vreemdelingen die werken voor een werkgever (inclusief particuliere
werkgevers). Dit betekent dat andere vormen van arbeid waarbij een vreemdeling inkomsten verwerft, maar niet
voor een werkgever werkt niet strafbaar zijn ingevolge de Wav.
Aangezien het onderzoek is uitgevoerd vóór toetreding van de nieuwe lidstaten tot de EU, is het aantal illegaal
werkenden inclusief de MOE-landers.
21
Onderzoek naar illegale tewerkstelling in opdracht van de ABU
Zuidam en Grijpstra (2004) onderzochten in 2004 voor de ABU hoeveel de totale illegale
tewerkstelling in Nederland bedroeg. Op basis van een aantal aannames komen zij tot de
inschatting dat het circa 180.000 personen zijn die 74.000 arbeidsjaren realiseren.
Van de 180.000 illegaal tewerkgestelde vreemdelingen zijn er volgens Zuidam en Grijpstra
ruim 80.000 illegaal werkzaam in de uitzendbranche. Deze 80.000 illegaal tewerkgestelde
uitzendkrachten realiseren jaarlijks ruim 35.000 illegale arbeidsjaren bij wisselende werk-
gevers. De cijfers waarop zij hun onderzoek baseren, zijn verkregen van het UWV, de Belas-
tingdienst, de SIOD, en de Arbeidsinspectie.
Analyse
Wanneer we deze schattingen vergelijken met de resultaten van ons eigen veldwerk en met
de eerdere resultaten van Engbersen, dan lijken de schattingen van Engbersen et al., en de
cijfers van Zuidam en Grijpstra aan de hoge kant. Dit kan komen doordat Engbersen zijn
berekeningen maakt op basis van alle personen die illegaal in Nederland verblijven en die
inkomsten hebben uit werk. Dit werk kan echter ook werk zijn als (schijn)zelfstandige of
straatmuziek, e.d. Ons eigen onderzoek kijkt echter alleen naar illegaal tewerkgestelde
werknemers. De schattingen van Zuidam en Grijpstra zijn mogelijk aan de hoge kant omdat
ze gebruik maken van secundaire bronnen waarvan de kwaliteit moeilijk te beoordelen is.
(Overigens liggen onze schattingen binnen de marges van het onderzoek van Zuidam en
Grijpstra).Ten opzichte van de inventarisatie in 1999 laat ons onderzoek een daling zien in
het aantal personen dat jaarlijks illegaal in Nederland werkt. Het illegaal gewerkte
arbeidsvolume lijkt vrij constant en vertoonde in de periode 1999-2004 zelfs een lichte
stijging.
2.3 Aandeel illegaal tewerkgestelde werknemers uit de nieuwe EU-Lidstaten
Met het oog op de evaluatie van de handhavingsinstrumenten is het belangrijk om een onder-
scheid te maken tussen illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten afkomstig uit de acht nieuwe
Lidstaten (Estland, Letland, Litouwen, Slowakije, Hongarije, Tsjechië, Polen en Slovenië) en
illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten uit andere landen.
Dit onderscheid is relevant omdat voor de genoemde Midden- en Oost-Europese landen een
overgangsregeling bestaat voor het vrij verkeer van arbeid. Deze regeling houdt in dat perso-
nen met de nationaliteit van de genoemde landen voorlopig alleen in Nederland mogen
werken als hun werkgever beschikt over een twv. De overgangsregeling geldt in ieder geval
22
tot 1 mei 2006, maar kan worden verlengd tot uiterlijk 2011.18 Wanneer de
overgangsregeling wordt afgeschaft, dan zijn arbeidskrachten uit de MOE-landen die werken
zonder twv vanaf dat moment niet langer illegaal tewerkgesteld. Daardoor zal het aantal
overtreders van de Wav naar verwachting flink dalen. Verder kan het ertoe leiden dat
werkgevers de voorkeur geven aan bijvoorbeeld een legale Poolse arbeider ten opzichte van
een illegaal tewerkgestelde arbeider uit een ander land, waardoor de overtreding nog verder
zou kunnen dalen.
Dit fenomeen wordt echter deels weer tenietgedaan doordat de gemiddelde uurprijs van
illegaal tewerkgestelde Polen stijgt. Op basis van de gehouden interviews concluderen we dat
het aantal en aandeel Polen (en andere MOE-landers) onder illegaal tewerkgestelden
weliswaar stijgt, maar dat in de sectoren waar echt hard op prijs wordt geconcurreerd
(bijvoorbeeld in de tuinbouw), Bulgaren, Oekraïners en Wit-Russen in opmars zijn, ten koste
van de Polen. De illegale tewerkstelling van Polen en andere MOE-landers lijkt zich dus te
verschuiven van laagwaardige, naar hoogwaardigere arbeid. Werknemers van buiten de
MOE-landen voor wie geen twv is verstrekt, blijven ook na beëindiging van het
overgangsregime illegaal in Nederland werkzaam.
De Arbeidsinspectie verwacht dat werkgevers die nu werken met illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten, bij vrij verkeer voor werknemers uit de MOE-landen zullen overstappen op
zwart werk door, en onderbetaling van MOE-landers. Het van kracht worden van vrij verkeer
voor werknemers leidt dus naar verwachting tot een lager aantal overtredingen van de Wav,
maar niet direct tot een evenredig lager aantal zwartwerkers en aantal overtredingen van de
minimumloonwetgeving, CAO-regels en regels van de Wet arbeidsvoorwaarden grensover-
schrijdende arbeid (Waga).
Indicaties voor de herkomst
Een eerste indicatie voor de herkomst van de illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten is de
verdeling van de legale arbeidsvreemdelingen. Uit de registratie van CWI blijkt dat verreweg
het grootste deel van alle in 2004 geldig geworden twv's, is verstrekt voor arbeidsvreemde-
lingen uit Polen (46%). De 5 belangrijkste MOE-landen (Polen, Tsjechië, Slowakije, Honga-
rije en Litouwen) nemen samen 55 procent van de in 2004 geldig geworden twv's voor hun
rekening. Dit is een eerste indicatie voor het vermoeden dat ook onder de illegaal tewerkge-
stelde arbeidsvreemdelingen het percentage MOE-landers aanzienlijk is.
18 Zie bijvoorbeeld het persbericht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nr. 05/017 d.d. 20
mei 2005: 'Overgangsregeling vrij verkeer werknemers Midden- en Oost-Europa voortgezet'.
23
Ook andere bronnen doen vermoeden dat de MOE-landers een aanzienlijk deel van de
illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten vormen. Doordat MOE-landers vrij in Nederland
mogen verblijven, neemt het aanbod van MOE-arbeidskrachten ook toe. In 2003 was 25
procent van alle door de Arbeidsinspectie aangetroffen illegaal tewerkgestelde werknemers
afkomstig uit de MOE-landen. In 2004 was dit aandeel al gestegen tot 33 procent, en in de
eerste helft van 2005 was het zelfs 37,5 procent19.
Uit gesprekken met sleutelpersonen van diverse handhavingsdiensten blijkt verder dat onder
de illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten met name het aantal (en aandeel) Polen stijgt.
Hiervoor zijn meerdere verklaringen: ten eerste is Polen verreweg het grootste MOE-land
(met ruim 38 miljoen inwoners). Ten tweede is in Polen de werkloosheid erg hoog,20 waar-
door Polen eerder geneigd zijn om werk te zoeken in landen zoals Nederland (waar de werk-
loosheid nog steeds relatief laag is). Ook worden Polen in het algemeen gekwalificeerd als
arbeidslustig, waardoor er relatief veel vraag naar is.
Het uitgevoerde veldwerk spreekt de aangehaalde inschatting niet tegen, maar biedt ook geen
mogelijkheden tot nauwkeurigere uitspraken over de herkomst van de illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten. Op basis van het bovenstaande komen we tot de inschatting dat circa 40
procent van de illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten inmiddels uit de MOE-landen komt.
2.4 Duur en aard van de illegale tewerkstelling
Een groot deel van de illegale arbeid betreft tijdelijk werk. Daarbij zijn verschuivingen gaan-
de van langdurige vaste arbeidsrelaties, naar kortere en vaker wisselende arbeidsrelaties.
Deze trend kent verschillende verschijningsvormen. Ten eerste verschuift veel illegale arbeid
van 'direct in dienst bij de werkgever' naar 'ingehuurd via een intermediair'. Dit is voor land-
en tuinbouw onderzocht door Benseddik en Bijl (2004). Illegaal tewerkgestelde werknemers
in deze sector werken steeds vaker via één bepaalde intermediair, voor wie ze veel
verschillende tijdelijke opdrachten uitvoeren bij wisselende werkgevers (inleners).
Een tweede verschijningsvorm is dat ook veel van de 'reguliere' illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten, steeds meer (korte) werkrelaties per jaar hebben. Doordat veel illegale
arbeid betrekking heeft op korte, tijdelijke, klussen (oogstwerkzaamheden, keukenhulp, et
cetera) kan één persoon achtereenvolgens voor meer werkgevers werken. Bekend zijn de
verhalen van groepjes illegalen die van bedrijf naar bedrijf trekken, op zoek naar werk. Mede
hierdoor kan het zijn dat een relatief groot aantal werkgevers aangeeft de Wav te overtreden,
19 Brief van Staatssecretaris Van Hoof aan de Tweede Kamer d.d. 20 mei 2005, mededeling SZW
24
terwijl het aantal illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten naar verhoudingen relatief laag lijkt
te zijn.
Illegalen in het Westland
In de manier van illegale tewerkstelling van arbeidskrachten in het Westland is een duidelijke
verschuiving zichtbaar. Terwijl in 1990/91 ongeveer 70 procent van de illegaal tewerkgestel-
de arbeidskrachten in dienst was van de tuinder en 30 procent in dienst was van een interme-
diair (uitzendbureau, loonbedrijf), was deze verhouding tien jaar later precies omgekeerd. Dit
bevestigt dus het beeld van relatief veel overtredende werkgevers en relatief weinig illegaal
tewerkgestelden.
Westlandse bedrijven die met illegalen werken, hebben vaak meerdere illegalen in dienst, al
daalt dat aantal wel. Van werkgevers die met illegalen werkten, was in 1990/1991 60 - 70
procent van het personeelsbestand illegaal. In 2001/2002 was dat afgenomen tot 35 - 45
procent.
Ook de duur van het dienstverband van geïnterviewde illegaal tewerkgestelde arbeidskrach-
ten in het Westland neemt af. Begin jaren '90 was de gemiddelde duur ongeveer zes jaar; tien
jaar later was het ongeveer vier jaar. Hierbij moet worden opgemerkt dat de onderzoekers
hoofdzakelijk hebben gesproken met illegalen die permanent in Nederland verblijven,
waardoor ze niet representatief zijn voor alle illegaal tewerkgestelden.
Bron: Benseddik en Stek, 2004
Concluderend kunnen we vaststellen dat de aard van het werk erg verschilt van persoon tot
persoon. Zo werkt in de Westlandse glastuinbouw ongeveer een kwart van de illegaal te-
werkgestelden in vaste loondienst van een werkgever, terwijl driekwart (al dan niet via een
intermediair) tijdelijk werk verricht. We onderscheiden drie groepen:
· illegaal tewerkgestelde seizoensarbeiders die direct voor de werkgever werkzaam zijn;
· illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten;
· illegaal tewerkgestelde vaste medewerkers.
Illegaal tewerkgestelde seizoensarbeiders zijn arbeidskrachten die zonder benodigde twv
voor een korte tijd in Nederland komen werken. De stereotype voorbeelden zijn de Oost-
Europeanen die asperges komen steken of aardbeien komen plukken, en daarna weer terug-
gaan naar huis. Deze mensen werken hard. Ze komen hier immers naartoe om in korte tijd
20 Tweede Kamer, Vergaderjaar 2003-2004, Kamerstuk 29404, nr 1 dd 30-1-04.
25
veel geld te verdienen. Soms gaat het overigens om werknemers in loondienst, in andere ge-
vallen gaat het om zzp'ers of om dienstverlening. Deze laatste vormen zijn geen overtreding
van de Wav, omdat hiervoor vrije vestiging, respectievelijk vrij verkeer van diensten geldt.
Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten werken overwegend via malafide uitzendbureaus,
intermediairs en loonbedrijven. Ze werken veelal op oproepbasis en werken meerdere keren
per jaar, voor korte periodes, bij wisselende werkgevers. De illegaal tewerkgestelde
uitzendkrachten worden vaak ingezet tijdens piekperioden, bijvoorbeeld in de bouw, in de
productie-industrie, of in de land- en tuinbouw. Er zijn ook mensen die permanent illegaal in
Nederland verblijven, en die korte klussen doen zonder tussenkomst van een uitzendbureau
(bijvoorbeeld een avondje bordenwassen in de keuken van een restaurant).
'Vaste' illegaal tewerkgestelde medewerkers komen ook voor, maar de omvang van deze
groep neemt snel af. Dit zijn bijvoorbeeld vaste medewerkers bij een tuinderij, of keukenper-
soneel in een Chinees restaurant of in een shoarmabar. De medewerkers in de Westlandse
glastuinbouw worden gedetailleerd beschreven in onderzoek van Benseddik en Bijl (2004).
Uit hun onderzoek blijkt dat vaste illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten in de Westlandse
glastuinbouw de laatste jaren steeds vaker worden vervangen door uitzendkrachten.
Aard van de werkzaamheden
Hoewel veel illegaal tewerkgestelde werknemers actief zijn aan de onderkant van de arbeids-
markt, gaat het lang niet altijd om ongeschoold of laaggeschoold werk. Veel illegaal tewerk-
gestelde arbeidsvreemdelingen voeren soms specialistische of ambachtelijke werkzaamheden
uit, waarvoor veel ervaring vereist is. In de kassen werken bijvoorbeeld veel illegaal tewerk-
gestelde Turkse en Marokkaanse werknemers die gespecialiseerd zijn in het opdraaien van
tomatenplanten. Om dit werk snel en goed te kunnen uitvoeren is veel ervaring vereist. Een
ander voorbeeld is het grote aantal goed opgeleide Poolse bouwvakkers. Dat zijn vaklui die
in hun thuisland geen werk kunnen vinden vanwege de hoge werkloosheid, en daarom naar
West-Europa komen. Ook komt illegale tewerkstelling voor in hoogopgeleide beroepen,
zoals in de ICT-sector. Volgens interviewpartners is dit echter sporadisch en gebeurt het
soms ook onbewust, omdat de werkgevers niet altijd op de hoogte zijn van de regels, of van
de nationaliteit van de werknemer.
Samenhang met andere vormen van overtreding
Overtreding van de Wav gaat vaak samen met andere vormen van overtreding. Sinds de
invoering van de Koppelingswet in 1998 hebben illegalen niet langer toegang tot voorzienin-
gen zoals een sofi-nummer, een uitkering, of huursubsidie. Hierdoor kan de werkgever ook
geen sociale verzekeringspremies afdragen voor de illegaal tewerkgestelden die hij in dienst
heeft. De werkgever blijft wel verplicht om afdrachten aan de Belastingdienst te doen.
26
Dit zien we duidelijk in de cijfers terug. In de Westlandse tuinbouw droeg in 1990/91 15 pro-
cent van de illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten geen belastingen en sociale premies af.
In 2002 was dit percentage gestegen tot 81 procent. De Koppelingswet heeft er dus toe geleid
dat veel illegaal tewerkgestelden ook geen belastingen en sociale premies meer afdragen
(Benseddik en Bijl, 2004). Verder gaat overtreding van de Wav vaak samen met overtreding
van de regelingen op het gebied van arbeidstijden (illegaal tewerkgestelden werken soms
(veel) meer dan 8 uur per dag, soms zelfs 7 dagen per week), arbeidsvoorwaarden (illegaal
tewerkgestelden krijgen vaak minder dan het CAO-loon of het minimumloon) en
arbeidsomstandigheden. Uiteraard gaat illegale tewerkstelling ook vaak samen met illegaal
verblijf in ons land.
2.5 Conclusie
19 procent van de bedrijfsmatige werkgevers zegt dat hij in 2004 één of meer arbeids-
vreemdelingen tewerk heeft gesteld, rechtstreeks of via een uitzendbureau of onderaannemer,
zonder te beschikken over een vereiste twv. Hiermee overtraden deze werkgevers artikel 2
van de Wav. Dit zijn 89.650 bedrijven en instellingen die elk jaar 267.000 arbeidsrelaties
aangaan met vreemdelingen zonder dat ze voor deze vreemdelingen beschikken over een
benodigde twv. Circa 66.750 à 89.000 personen voeren deze arbeidsrelaties uit en werken
daarmee 44.500 66.750 arbeidsjaren. Bij deze aantallen moeten nog de illegaal tewerkgestel-
den bij particuliere werkgevers worden opgeteld. Naar schatting is 40 procent van de illegaal
tewerkgestelde vreemdelingen afkomstig uit de 8 MOE-landen (Estland, Letland, Litouwen,
Polen, Slowakije, Tsjechië, Hongarije en Slovenië).
De duur van de dienstverbanden is doorgaans kort, en wordt gemiddeld steeds korter. Veel
van de illegaal tewerkgestelde werknemers hebben jaarlijks meerdere tijdelijke illegale
dienstverbanden. De dienstverbanden kennen veel verschillende verschijningsvormen.
Daarbij is een ontwikkeling gaande van 'in vaste dienst bij de werkgever', naar 'werkzaam
voor een intermediair'.
Er zijn dan ook grofweg drie groepen illegaal tewerkgestelde arbeidsvreemdelingen:
· Illegaal tewerkgestelde seizoensarbeiders die voor een bepaalde periode naar Nederland
komen om hier in een korte tijd veel geld te verdienen.
· Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten die langere tijd in Nederland zijn en via een
(malafide) uitzendbureau, intermediair of loonbedrijf voor meerdere werkgevers werken.
· Illegaal tewerkgestelde vaste medewerkers die voor een langere periode (vaak jaren ach-
tereen) in dienst zijn van een vaste werkgever.
27
28
3 SPONTANE NALEVING EN PAKKANS WAV
Dit hoofdstuk gaat over de `spontane naleving' en handhaving van de Wav. Naleving, ook
wel normconform gedrag genoemd, is niet vanzelfsprekend. Desalniettemin is er een groep
bedrijven (en burgers) die `naleven' vanuit een overtuiging, gewoonte of gezagsgetrouwheid
(omdat het zo hoort, het altijd zo gegaan is). In dit hoofdstuk verkennen we de naleving zon-
der handhaving, ofwel de `spontane naleving'. Vervolgens gaan we in op de pakkans en de
trefkans. In hoofdstuk 4 wordt de link gelegd tussen pakkans/trefkans, de Tafel van Elf en de
mogelijke effecten op de naleving.
In dit hoofdstuk wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord:
7. Hoe groot is de kans dat een werkgever op een overtreding van de Wav wordt betrapt?
3.1 Spontane naleving
Spontane naleving verwijst naar de naleving van een wet in het geval dat die wet niet wordt
gehandhaafd. Het `spontane nalevingsniveau' is dan het percentage van de doelgroep dat zich
aan de wet houdt, indien men deze wet niet actief handhaaft. De kern van deze benadering is
dat bedrijven niet zozeer naleven door het voortdurend afwegen van kosten en baten, waar-
onder pakkans, strafmaat en mogelijk verlies van sociale bindingen, maar omdat de normen
gewoonweg worden geaccepteerd. Hier wordt ook wel gesproken over geïnternaliseerde
waarden en normen.21
Het is van belang om het niveau van `spontane naleving' te weten, om achteraf de
effectiviteit van de handhavingsinstrumenten in kaart te kunnen brengen.22 Het effect van de
handhaving zou immers moeten zijn dat de wet beter wordt nageleefd. De maatstaf voor de
effectiviteit van die handhaving is dan het verschil tussen het spontane nalevingsniveau en
het nalevingsniveau bij handhaving.
Voor het meten van spontane naleving is dus een situatie vereist waarin men niet handhaaft.
Deze situatie is op de Wav momenteel niet van toepassing. Daarom kan de spontane naleving
21 C. Coolsma & M. Wiering (2001) (red.). Handhaving in stukken: Beschouwingen over theorie en praktijk van
de handhaving van recht, SISWO, Amsterdam.
22 Bron: Ministerie van Justitie, 2004.
29
van de Wav niet formeel worden vastgesteld. De spontane naleving is afgeleid door werkge-
vers te vragen, of ze vermoeden dat vrijwel iedereen met illegaal tewerkgestelde arbeids-
krachten zou werken, in het hypothetische geval dat de Arbeidsinspectie zou stoppen met
handhaving van de Wav. De uitkomsten van deze vraag worden weergegeven in figuur 3.1.
Zoals uit de figuur blijkt, vermoedt 43 procent van de Nederlandse werkgevers dat vrijwel
iedereen met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten zou gaan werken, als de Wav niet lan-
ger wordt gehandhaafd. Nog eens 22 procent is het 'een beetje eens' met die stelling. Op basis
van deze vraag schatten we het spontaan nalevingsniveau op 34 procent. Oftewel, eenderde
van de werkgevers verwacht dat zonder handhaving de wet wordt nageleefd.
Figuur 3.1 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als er helemaal geen controles en boetes
zouden zijn, zou vrijwel iedereen illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten voor zich
laten werken
1%
22% Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
43%
Een beetje mee oneens
12%
Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
22%
Naleving bij het huidige niveau van handhaving
Uit het onderzoek blijkt dat 81 procent van de bedrijven en instellingen die werkgever zijn in
de zin van de Wav, zegt de Wav de afgelopen 12 maanden te hebben nageleefd. Dat wil
zeggen: bij het niveau van handhaving zoals dat gold in de 12 maanden die aan het telefo-
nisch interview voorafgingen, zegt 81 procent van de werkgevers dat hij de afgelopen 12
maanden geen vreemdelingen heeft laten werken zonder te beschikken over een benodigde
twv. Dit is aanmerkelijk hoger dan de spontane naleving. Dus uitgaande van onze definitie
van spontane handhaving kan worden afgeleid dat van de huidige handhaving een belangrijk
preventief effect uitgaat, van 34 naar 81 procent.
Uiteindelijk wil het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door extra handha-
vingsactiviteiten en andere inspanningen de naleving van de Wav nog verder vergroten. Hier-
op komen we in het volgende hoofdstuk terug. In dit hoofdstuk gaan we nog in op het effect
30
van de huidige handhaving op de kans dat een werkgever die illegaal tewerkgestelde werk-
nemers voor zich laat werken, hiervoor een proces verbaal krijgt.
3.2 Controlekans en pakkans
De controlekans en de pakkans zijn de kans dat een overtredende werkgever wordt gecontro-
leerd, respectievelijk betrapt. Indien werkgevers verwachten dat de controle- en pakkansen
hoog zijn, dan gaat daar een preventieve werking van uit. Immers, als de kans groot is dat ze
betrapt worden, denken ze wel twee keer na voordat ze de wet overtreden.
De pakkans is objectief uit te rekenen, zoals hieronder verder wordt uitgewerkt. Deze objec-
tieve pakkans is een maatstaf voor de effectiviteit van de handhaving.23 De preventieve
werking van een hoge pakkans gaat echter uit van de subjectieve pakkans: de perceptie van
werkgevers over de hoogte van de pakkans. Als een werkgever denkt dat de pakkans hoog is
dan zal hij beter naleven, ook al is de werkelijke pakkans misschien wel heel erg laag. De
overheid kan zowel de objectieve pakkans als de subjectieve pakkans beïnvloeden. De eerste
door intensiever te inspecteren; de tweede (bijvoorbeeld) door intensiever te communiceren.
Subjectieve controlekans en pakkans
De gepercipieerde controlekans en de gepercipieerde pakkans zijn beide relatief24 hoog. 56
procent van de werkgevers denkt dat de meeste bedrijven en particulieren wel eens worden
gecontroleerd. Daar staat tegenover dat 28 procent van de respondenten denkt dat overtreders
vaak of altijd worden gepakt.
23 De Algemene Rekenkamer vat de pakkans op als een belangrijke indicator voor de effectiviteit van de huidige
fraudebestrijding.
24 Met relatief wordt bedoeld dat de subjectieve (gepercipieerde) controlekans hoger is dan de objectieve
controlekans. Evenzo is de subjectieve (gepercipieerde) pakkans veel hoger dan de objectieve pakkans.
31
Objectieve pakkans en trefkans
In dit rapport hanteren we twee verwante begrippen: pakkans en trefkans. De objectieve pak-
kans (voor werkgevers) is de kans die een overtredende werkgever loopt om door de Ar-
beidsinspectie, de (vreemdelingen)politie of door de SIOD te worden `gepakt'. De objectieve
pakkans kan op verschillende manieren worden berekend.
Zo kan worden uitgegaan van het aantal verdachte werkgevers25 in afgesloten zaken als
percentage van het totale aantal overtredende werkgevers in een bepaalde periode. Het totale
aantal overtredende werkgevers is vaak onbekend (het dark number) waardoor de pakkansen
niet goed kunnen worden berekend. Maar op basis van de resultaten uit hoofdstuk 2 kunnen
we een schatting maken van de omvang van deze groep. Hiermee wordt een indicatie
verkregen van het percentage overtreders dat tegen de lamp gelopen is, onafhankelijk van de
zwaarte van de overtreding. Dat wil zeggen, onafhankelijk van de vraag of de illegale
tewerkstelling één dag, of het gehele jaar was.
De Algemene Rekenkamer definieert de pakkans inzake de Wav als het totaal aantal bij over-
tredingen aangetroffen illegaal tewerkgestelden ten opzichte van het totaal in Nederland
ingeschatte aantal illegaal tewerkgestelden in arbeidsjaren.26 De Algemene Rekenkamer
definieert de pakkans vanuit de illegaal tewerkgestelden. Door uit te gaan van het aantal
arbeidsjaren, ligt de nadruk hier meer op het percentage van de totale gelopen schade door de
illegale tewerkstelling, dat wordt onderschept.
Daarnaast bestaat het begrip trefkans. Dit begrip verwijst naar de kans dat de Arbeids-
inspectie tijdens een controle illegaal tewerkgestelde vreemdelingen aantreft. Aangezien de
Arbeidsinspectie niet `random' controleert zegt de trefkans vooral iets over de kwaliteit van
de risico-selectie van de Arbeidsinspectie. Hoe beter de selectie, des te hoger de trefkans. De
trefkans is in dit onderzoek geoperationaliseerd als het aantal verdachte werkgevers in
afgesloten zaken, als percentage van het aantal gecontroleerde werkgevers.
Tot slot wordt ook nog gekeken naar de kans dat geconstateerde fraude ook wordt bestraft
(de strafkans). De strafkans (in 2002) is voor overtreders van de Wav (volgens de Algemene
Rekenkamer) 87 procent. Hetgeen in vergelijking met andere fraude hoog is. Het blijkt dat de
Arbeidsinspectie in 34 procent van de herinspecties, opnieuw een procesverbaal opmaakte
(recidive). We laten in dit onderzoek de strafkans en de kans op recidive verder buiten be-
schouwing en richten ons vooral op de pakkans en de trefkans.
25 Verdachte werkgevers zijn de werkgevers die zijn geverbaliseerd, beboet of wie een waarschuwing is gegeven.
26 Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 810, nr 1-2; pag. 69 en verder.
32
Objectieve pakkans
Zoals hiervoor is aangegeven, speelt de pakkans een belangrijke rol in onderzoek naar hand-
having en naleving van wetten. Over het algemeen neemt men aan dat als de pakkans klein
is, de doelgroep eerder geneigd is de wet te overtreden. De mogelijke baten van overtreding
wegen dan al gauw op tegen de kosten (de boete) indien de overtreder wordt gepakt. Als de
kans dat men wordt gepakt minimaal is, is men eerder bereid het risico te lopen.
Zoals in de bovenstaande box is aangegeven, kan de objectieve pakkans allereerst worden
gedefinieerd als het aantal opgespoorde fraudezaken als percentage van het totaal aantal
overtredingen. De teller van deze breuk heeft dus betrekking op het aantal verdachte
ondernemingen in afgesloten zaken. De noemer is gebaseerd op een schatting van het aantal
overtreders op basis van de uitgevoerde enquête. Het aantal verdachte ondernemingen in
afgesloten fraudezaken in 2004 bedraagt 124727. Het aantal ondernemingen dat in de 12
maanden voorafgaand aan het onderzoek de Wav zelf zegt te overtreden bedraagt 89.650.
Dit betekent dat de objectieve pakkans voor het gehele Nederlandse bedrijfsleven en de non-
profitsector in 2004 uitkwam op 1,4 procent. Rekening houdend met de in hoofdstuk 2
besproken onbetrouwbaarheid, schatten we de objectieve pakkans op 1 à 2 procent. De
objectieve pakkans is echter niet in alle sectoren even groot. De objectieve pakkans loopt
sterk uiteen van 0,5 procent in de bouw, tot 10 procent in bepaalde risicosectoren zoals de
vlees- en visverwerkende industrie.
De tweede definitie van de objectieve pakkans van de Algemene Rekenkamer gaat uit van
het totaal aantal bij overtredingen aangetroffen illegaal tewerkgestelden, ten opzichte van het
totaal in Nederland ingeschatte aantal illegaal tewerkgestelde arbeidsjaren. Bij de in 2004
geconstateerde overtredingen28 zijn 3156 illegaal tewerkgestelden aangetroffen. Het
ingeschatte totaal aantal illegaal gewerkte arbeidsjaren bedroeg 44.500 - 66.700. Op basis
hiervan komt de objectieve pakkans volgens de Rekenkamerdefinitie uit op 5 à 7 procent.29
Analyse berekening objectieve pakkans
Bij deze cijfers zijn drie kanttekeningen op zijn plaats. Ten eerste betreft de hierboven
genoemde objectieve pakkans de situatie in 2004. Doordat de Arbeidsinspectie vanaf 2005
veel meer controles uitvoert, zal de objectieve pakkans naar verwachting in 2005 hoger uit-
komen. Als gevolg van de verscherpte controles zijn in de eerste zes maanden van 2005
27 Gegevens afkomstig van de Arbeidsinspectie
28 Betreft in 2004 gestarte zaken.
29 De Algemene Rekenkamer schat de pakkans voor illegaal tewerkgestelden op 5 à 10 procent.
---
namelijk al 1129 overtreders gepakt (zie ook tabel 2.4). Bovendien kan van het toegenomen
aantal inspecties een preventief effect uitgaan, zodat het aantal malafide werkgevers afneemt.
Ten tweede constateert de Arbeidsinspectie een daling van het aantal aangetroffen illegaal
tewerkgestelden. Het aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelden daalde van gemiddeld 3,1
per geconstateerde overtreding in 2001, naar 2,5 in de eerste zes maanden van 2005. Indien
we de cijfers positief interpreteren, kan worden gesteld dat dit een eerste indicatie is dat het
ingezette beleid lijkt te werken. Het is op dit moment nog te vroeg om deze conclusie te trek-
ken.
Ten derde moet worden opgemerkt dat er een preventieve werking uitgaat van de
gepercipieerde pakkans en dat deze gepercipieerde pakkans vele malen hoger is dan de
objectieve pakkans. Men kan dus argumenteren dat met beperkte middelen een groot
resultaat wordt bewerkstelligd.
Objectieve trefkans
In hoofdstuk 1 is al aangegeven dat de handhaving van de Wav (en daarmee de bestrijding
van illegale tewerkstelling) een taak is van de Arbeidsinspectie. Om illegale tewerkstelling te
bestrijden, voert de Arbeidsinspectie jaarlijks duizenden werkplekcontroles uit. Uit cijfers
van de Arbeidsinspectie blijkt dat van alle inspecties die in 2004 werden gestart, 21,5 procent
uitmondde in één of meer processen-verbaal wegens overtreding van de Wav. In 2004
werden hierbij in totaal 1247 ondernemingen betrapt en 3156 illegaal tewerkgestelde
personen opgespoord. Dat is 4 tot 5 procent van alle illegaal tewerkgestelde vreemdelingen.
Het aantal processen-verbaal en het aantal gepakte werkgevers ligt hoger dan in de
voorgaande jaren, maar dat komt vooral doordat er in 2004 veel meer zaken zijn afgerond
dan in de jaren daarvoor. Door de uitbreiding van de capaciteit van de Arbeidsinspectie is het
aantal inspecties in de eerste zes maanden van 2005 verder toegenomen ten opzichte van een
jaar eerder. Verder lag de objectieve trefkans voor de eerste zes maanden van 2005 op 25,9
procent. Mede hierdoor ligt het aantal opgespoorde overtreders in 2005 naar verwachting
hoger dan in 2004.
3.3 Factoren die tref- en pakkans beïnvloeden
De tref- en pakkansen kunnen op meerdere manieren worden beïnvloed. Ten eerste vergroot
de Arbeidsinspectie de pakkans door intensiever te controleren (meer werkplekcontroles
uitvoeren) en door de aandacht te richten op sectoren en regio's waar relatief veel overtreding
plaatsvindt. Zoals we zagen is het aantal werkplekcontroles sinds 2002 gestegen. Deze stij-
34
ging is structureel en zet in ieder geval door tot en met 2006. De capaciteit van de Arbeids-
inspectie voor werkplekcontroles in verband met de Wav is namelijk uitgebreid.
Ten tweede blijkt samenwerking met ketenpartners een belangrijke positieve invloed te heb-
ben op de tref- en pakkans. In zogenaamde Interventieteams werken onder meer de Arbeids-
inspectie, de UWV, de SVB, de vreemdelingenpolitie en de belastingdienst samen aan de
opsporing van werkgevers die regels overtreden. Het doel van deze samenwerking met keten-
partners is om de effectiviteit van inspecties te verhogen en daarmee de tref- en pakkans te
vergroten. Deze teams worden ingezet in sectoren en regio's waar naar verwachting relatief
veel overtreding voorkomt. Er zijn bijvoorbeeld interventieteams voor de bouw (BIT), het
Westland (WIT) en de horeca. Uit het jaarverslag van het Westland Interventie Team (WIT)
over 2003 blijkt dat tijdens werkplekcontroles waarbij men samenwerkt met de
Vreemdelingenpolitie, 6,5 maal zo vaak een overtreding van de Wav wordt geconstateerd, als
wanneer de Arbeidsinspectie zelfstandig controleert. Dit vloeit voort uit het feit dat aan
controles met de Vreemdelingenpolitie in principe altijd een gerichtere risico-analyse van de
Arbeidsinspectie voorafgaat, en uit het feit dat de Vreemdelingenpolitie beter in staat is om
de identiteit van aangetroffen vreemdelingen vast te stellen (zie ook Benseddik en Bijl,
2004).
3.4 Conclusie
We schatten de spontane naleving in op 34 procent. Dit betekent dat zonder handhaving, 34
procent van de werkgevers de Wav naleeft. Op basis van de resultaten uit hoofdstuk 2 kun-
nen we stellen dat 81 procent van de werkgevers momenteel de Wav naleeft. Dit betekent dus
dat van de huidige handhaving een belangrijk preventief effect uitgaat.
Met betrekking tot de subjectieve pakkans blijkt dat 56 procent van de werkgever denkt dat
de meeste bedrijven en particulieren wel eens worden gecontroleerd. 28 procent denkt dat
overtreders `altijd' of `vaak' worden gepakt. De objectieve pakkans voor werkgevers ligt
echter op 1 à 2 procent. De pakkans voor illegaal tewerkgestelden (volgens de definitie van
de Algemene Rekenkamer) komt met de gegevens uit ons onderzoek uit op 5 à 7 procent.
Deze definitie houdt meer rekening met de zwaarte van de opgespoorde overtredingen. De
trefkans (de kans dat de Arbeidsinspectie tijdens een onderzoek een overtreding van de Wav
constateert) bedroeg in de eerste zes maanden van 2005 26 procent (in dit laatste cijfer zijn
de resultaten van de SIOD niet meegenomen).
35
36
4 NALEVING EN HANDHAVINGSSTRATEGIEËN
Er zijn verschillende redenen te geven waarom bedrijven zich niet aan de wet houden. 'Nale-
ving of overtreden' wordt in dit rapport opgevat als het resultaat van een (voorafgaand) keu-
zeproces.30 In het perspectief van een bewuste keuze kunnen economische argumenten, waar-
onder de kans op, en de hoogte van, een sanctie centraal staan. Sociale kosten en baten
kunnen echter ook een rol spelen; bijvoorbeeld de mogelijkheid van gezichtsverlies na een
geconstateerde overtreding. In de literatuur wordt hierbij ook nadrukkelijk gewezen op de
omstandigheden die mede bepalend zijn. Sommige bedrijven kunnen bijvoorbeeld best van
goede wil zijn, maar hebben te kampen met een gebrek aan kennis, middelen of
mogelijkheden om de regels na te leven (de niet-weters versus de niet-kunners).
Om de verschillende motieven om de wet na te leven of te overtreden te ordenen, maken we
gebruik van de Tafel van Elf (T11).31 De T11 is ontstaan vanuit een praktische behoefte om
inzicht te krijgen in de factoren die de `gehoorzaamheid' van een doelgroep ten aanzien van
regelgeving bepalen, en de invloed die (rechts)handhaving daarop heeft. De basis van de T11
wordt gevormd door een combinatie van sociaal-psychologische, sociologische en
criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het
terrein van de handhaving. Met behulp van de T11 kan de `nalevingsgeneigdheid' van
werkgevers worden bepaald en tegelijk wordt hiermee de effectiviteit van mogelijke
handhavingstrategieën op de fraudebestrijding verkend.
In dit hoofdstuk staan drie vragen centraal:
6. Zijn werkgevers op de hoogte van de regels voor tewerkstelling van buitenlandse arbeids-
krachten?
8. Wat is op basis van de Tafel van Elf de `nalevingsgeneigdheid' van werkgevers inzake de
Wav (paragraaf 4.1)?
9. Welke (mogelijk) succesvolle handhavingsstrategieën voor de Wav kunnen hieruit worden
afgeleid (paragraaf 4.2)?
In paragraaf 4.2 gaan we in op de dimensies van de Tafel van Elf. Vervolgens gaan we na in
hoeverre deze dimensies betrekking hebben op de nalevingsgeneigdheid van de Wav. De
30 Het perspectief van een rationeel keuzeproces is beperkt. Voor een breder perspectief verwijzen we de lezer naar
Coolsma en Wiering (2001).
31 De T11 is ontwikkeld door de Inspectie voor Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie en D.
Ruimschotel.
37
gegevens waarop dit hoofdstuk is gebaseerd, hebben veelal betrekking op een deel van de
totale steekproef uit ons onderzoek (zie bijlagen 3 en 4). Er is voor gekozen de verdiepende
vragen niet aan alle bedrijven te stellen om de werkgevers niet onnodig te belasten.
4.1 De Tafel van Elf
In deze paragraaf behandelen we de factoren die de nalevingsgeneigdheid beïnvloeden. Hier-
voor gebruiken we de 'Tafel van Elf'. De factoren worden opgedeeld in drie dimensies: (1) de
dimensie voor spontane naleving; (2) de controledimensie en (3) de sanctiedimensie. De
dimensie voor spontane naleving heeft betrekking op de omstandigheden zoals kennis van de
regels en normgetrouwheid, die ertoe leiden dat een burger een wet wel of niet naleeft. De
controledimensie heeft betrekking op de preventieve werking van (overheids)controles. De
sanctiedimensie heeft betrekking op de preventieve werking van het boete-instrument. Helaas
is niet bekend welk van de factoren van doorslaggevend belang is voor het uiteindelijke
gedrag van werkgevers, i.c. nalevingsgeneigdheid of overtredingsgeneigdheid.
Desalniettemin geeft het model wel inzicht in de sterke en zwakke kanten van de huidige
handhavingsstrategie, en biedt het mogelijkheden voor verbetering hiervan.32
Met dit onderzoek kan echter niet worden aangetoond dat de hogere naleving een gevolg is
van één van de dimensies van de Tafel van Elf. We kunnen alleen aangeven dat een samen-
hang bestaat. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor het afleiden van een causaal verband,
maar zeker niet voldoende. Daarvoor is het ook noodzakelijk aan te tonen dat de Tafel van
Elf (mede) bepalend is voor een bepaald nalevingsniveau en dat er geen andere factoren zijn
die zowel een invloed hebben op de dimensies van de Tafel van Elf, als op het niveau van na-
leving. Op basis van dit (cross-sectioneel) onderzoek is het niet mogelijk om dergelijke cau-
sale verbanden af te leiden. Ondanks deze beperking is de samenhang tussen de Tafel van Elf
en de naleving van belang. We geven aan waar `effecten te verwachten zijn'.
32 Zie ook Vossen en Prinsen (2003); Ministerie van Justitie (2004)
38
De Tafel van Elf
A. Dimensies voor spontane naleving
T1 Kennis en duidelijkheid regels: de bekendheid met en de duidelijkheid van regels.
T2 Kosten/baten: de (im)materiële en financieel economische kosten en baten van naleving,
exclusief de eventuele boetekosten bij ontdekking van een overtreding.
T3 Acceptatie van het beleid: mate waarin men het beleid en de regelgeving redelijk vind.
T4 Normgetrouwheid: de mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren
aan het gezag van de overheid.
T5 Informele controle kans: de gepercipieerde kans op positieve of negatieve sanctionering
van het gedrag door anderen dan overheidsinstanties.
B. Controledimensies
T6 Informele meldingskans: de gepercipieerde kans dat een informeel geconstateerde
overtreding wordt gemeld aan overheidsinstanties.
T7 Controlekans: kans dat men wordt gecontroleerd op het begaan van een overtreding
T8 Gepercipieerde pakkans: de gepercipieerde kans op constatering van de overtreding
indien de overheid controleert.
T9 Selectiviteit: de (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van
een overtreding door selectie van te controleren bedrijven.
C. Sanctiedimensies
T10 Sanctiekans: de gepercipieerde kans op een sanctie indien na controle en opsporing een
overtreding is geconstateerd.
T11 Sanctiezwaarte: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en
bijkomende nadelen van sanctieoplegging.
A. Dimensies voor spontane naleving
Kennis over, en duidelijkheid van de regels (T1)
Hypothese
Om de Wav te kunnen naleven, moeten werkgevers goed op de hoogte zijn van de inhoud
van de Wav. De achterliggende hypothese van de Tafel van Elf is dat er een positief verband
bestaat tussen kennis over, en naleving van een bepaalde regel. Dit impliceert dat werkgevers
die niet op de hoogte zijn van de relevante Wav-regels, de Wav vaker overtreden.
39
Enquêteresultaat
Tijdens de enquête is op twee manieren onderzocht of werkgevers bekend zijn met de bepa-
lingen uit de Wav. Ten eerste is aan de respondent een beknopte uitleg gegeven over de in-
houd van de Wav,33 en vervolgens is de vraag gesteld of de respondent hiervan op de hoogte
was voordat hij voor het onderzoek werd benaderd. Hierbij gaf 52 procent van de responden-
ten aan goed op de hoogte te zijn van de belangrijkste bepalingen van de Wav. Nog eens 34
procent gaf aan dat hij of zij ten dele op de hoogte was.
Dit heeft alleen betrekking op de `algemene kennis' van de werkgevers. Tijdens het interview
hebben we ook een aantal elementen van de Wav nader uitgevraagd. Zo weet bijvoorbeeld 93
procent van de werkgevers dat hij de papieren moet controleren van werknemers die in dienst
treden. 68 procent weet dat hij de papieren dient te controleren van werknemers die via een
uitzendbureau werken.34 Lager is het kennisniveau als het gaat over de duur van de procedure
voor de aanvraag van een twv. 42 procent van de werkgevers in het onderzoek zegt het niet te
weten.
Dat een relatief groot deel van de werkgevers niet goed op de hoogte is van de verplichtingen
die de Wav stelt, is op zich geen groot probleem. Veel van de werkgevers die niet goed op de
hoogte zijn, hebben namelijk nauwelijks te maken met vreemdelingen.
Gevonden relatie met naleving
Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat de werkgevers die zeggen volledig op de hoogte te zijn,
de wet minder dan gemiddeld overtreden. Werkgevers die niet goed op de hoogte zijn,
overtreden de wet daarentegen vaker dan gemiddeld. Er lijkt dus een positief verband te zijn
tussen voorlichting en naleving.
Maar werkgevers die de regels van de wet helemaal niet kennen, zeggen ook dat zij de wet in
het geheel niet overtreden. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat zij de wet niet (hoeven
te) kennen, omdat ze nooit met vreemdelingen werken.
33 Tijdens het interview is de volgende tekst opgelezen:
'Volgens de Wet arbeid vreemdelingen moet u een tewerkstellingsvergunning aanvragen voor personen die u
arbeid laat verrichten en die afkomstig zijn van buiten de Europese Unie, of uit de nieuwe landen van de EU:
Polen, Estland, Letland, Litouwen, Slowakije, Hongarije, Tsjechië en Slovenië.
Voor werknemers die u inhuurt via een uitzendbureau of voor personeel van een onderaannemer, dient het
uitzendbureau of de onderaannemer deze vergunning aan te vragen. U bent echter wel verplicht om te
controleren of deze werknemers over de juiste papieren beschikken. Als het uitzendbureau of de onderaannemer
gebruikmaakt van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten, dan bent u hiervoor aansprakelijk en kunt u een boete
krijgen.
Ook wanneer u asielzoekers die meer werken dan de toegestane 12 weken per jaar, in dienst heeft of wanneer u
mensen die illegaal in Nederland verblijven voor u laat werken, maakt u gebruik van illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten.'
34 Op grond van artikel 15 van de Wav zijn werkgevers verplicht om de identiteitspapieren te controleren van
vreemdelingen die zij inlenen.
40
Kosten van naleven en baten van overtreden (T2)
Hypothese
De kosten en baten van overtreden hebben betrekking op de voordelen en de nadelen die
werkgevers ondervinden als zij de wet overtreden. Voordelen zijn bijvoorbeeld minder
papieren rompslomp, (snellere) vervulling van vacatures en lagere loonkosten, omdat illegaal
tewerkgestelden vaak niet volgens de CAO worden betaald en omdat geen belasting en
premies worden afgedragen. Deze voordelen kunnen flink oplopen.35 Nadelen omvatten
onder meer taalproblemen en het moeten voeren van een dubbele administratie. De kosten
van eventuele boetes komen aan de orde bij T11 sanctiezwaarte en vallen strikt genomen nu
buiten deze dimensie.
Het Tafel van Elf-model veronderstelt dat hoge nalevingskosten (in tijd, geld of moeite) en/
of grote overtredingsvoordelen, de kans vergroten dat werkgevers de wet overtreden.
Enquêteresultaat
Van alle geïnterviewde werkgevers vindt 41 procent de twv-plicht wel lastig. Van alle
werkgevers vindt 45 procent de procedure om een twv aan te vragen, te ingewikkeld. 42
procent vindt dat de procedure te lang duurt. Ook denkt 66 procent van de werkgevers dat
men minder snel gebruik zou maken van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten als het
makkelijker zou zijn om op een legale manier aan voldoende arbeidskrachten te komen.
Ongeveer de helft van alle ondervraagde werkgevers weet niet of de kosten en
aanvraagtermijn van een twv te hoog, respectievelijk te lang zijn. Dit duidt er wederom op
dat de werkgevers niet erg goed op de hoogte zijn van de precieze procedure voor het
aanvragen van een twv.
Op grond van het onderzoek hebben we een indicatie verkregen dat de lagere loonkosten een
belangrijke reden kunnen vormen om vreemdelingen illegaal tewerk te stellen.
Gevonden relatie met naleving
Werkgevers die denken dat het aanvragen van een twv langer duurt dan 3 maanden én
werkgevers die denken dat het aanvragen van een twv korter duurt dan 2 weken, overtreden
de Wav vaker dan werkgevers die denken dat een twv-aanvraag tussen 2 weken en 3 maan-
den in beslag neemt. Werkgevers die de aanvraagprocedure té lang vinden duren, overtreden
de Wav niet vaker dan gemiddeld. Dit betekent dus dat er geen eenduidige relatie is tussen de
gepercipieerde duur van de twv-procedure en het niveau van naleving. Wel is er een
35 Uit de gesprekken blijkt dat illegaal tewerkgestelde MOE-landers soms al werken voor 3,50 per uur, terwijl de
loonkosten bij minimumloon circa 11 per uur bedragen. Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten worden
aangeboden voor 12 per uur, terwijl gewone uitzendkrachten minstens 17 per uur kosten.
41
duidelijke relatie tussen de (gepercipieerde) loonkostenvoordelen van illegale tewerkstelling
en het niveau van illegale tewerkstelling.
Acceptatie van het beleid (T3) en Normgetrouwheid (T4)
Hypothese
Acceptatie van het beleid heeft betrekking op de vraag of werkgevers het eens zijn met de
beleidsdoelen en de uitwerking van het beleid. In de praktijk ligt dit concept dicht aan tegen
normgetrouwheid. Normgetrouwheid geeft inzicht in de mate waarin de doelgroep zich in het
algemeen conformeert aan overheidsgezag. Deze algemene norm- en gezagsgetrouwheid
wordt verondersteld een positieve bijdrage te leveren aan de naleving van specifieke wet- en
regelgeving. Algemene acceptatie en normgetrouwheid is echter moeilijk te onderzoeken:
kan een onderzoeker iemand de vraag stellen of hij/zij zich normalitair aan alle regels houdt?
De vraag kan natuurlijk worden gesteld, maar het antwoord lijkt ons niet bruikbaar (valide).
Daarom maken we in dit onderzoek gebruik van de methode die normoverschrijdend gedrag
projecteert op anderen dan de respondent zelf. De veronderstelling is dat wanneer werkge-
vers het niet eens zijn met het beleid of zich niet aan het gezag conformeren dan zal de kans
op overtreding groter zijn.
Enquêteresultaat
Van de werkgevers vindt 78 procent het goed dat de twv-plicht bestaat (acceptatie van be-
leid). Verder blijkt dat ruim tweederde van de werkgevers normoverschrijdend gedrag door
anderen verwerpelijk vindt. Een andere indicatie van normacceptatie door werkgevers is
reeds gegeven in tabel 2.5. Uit de tabel blijkt dat 31 procent van alle werkgevers vermoedt
dat anderen in hun branche de Wav wel eens overtreden. Dit percentage loopt in sommige
sectoren zelfs op tot 60 procent. Dit impliceert een per branche zeer sterk variërende normge-
trouwheid.
Gevonden relatie met naleving
Normgetrouwheid blijkt nog wel eens van het werkelijke gedrag af te wijken, zo blijkt dat
normgetrouwen de Wav niet beter naleven. Werkgevers die het beleid steunen (die de twv-
plicht goed vinden), overtreden de Wav iets minder vaak dan werkgevers die de Wav niet
steunen, maar de verschillen zijn niet groot.
Informele controlekans (T5)
Hypothese
De informele controlekans heeft betrekking op controle en melding van overtredingen door
mensen uit de naaste omgeving (bijvoorbeeld werknemers, familie, vrienden, collega's, con-
currenten, klanten of leveranciers). Deze kans kon met het huidige onderzoek moeilijk in
42
kaart worden gebracht. Wel is gevraagd of men het erg zou vinden wanneer familie, vrienden
of collega's zouden ontdekken dat men gebruikmaakte van illegaal tewerkgestelde arbeids-
krachten. De veronderstelling is dat werkgevers die dat erg vinden, eerder geneigd zijn de
Wav na te leven.
Enquêteresultaat
Minder dan de helft van de werkgevers (47%) zou moeite hebben met het feit dat de naaste
omgeving op de hoogte is van hun (illegaal) gedrag. Dit duidt erop dat 'slechts' de helft van
werkgevend Nederland zich door de sociale omgeving laat afschrikken om vreemdelingen
illegaal tewerk te stellen.
Gevonden relatie met naleving
De werkgevers die er moeite mee hebben, overtreden de Wav minder vaak dan hun collega's
die het geen probleem vinden.
B. Controledimensie
Informele meldingskans (T6)
Deze kans is met het huidige onderzoek niet in kaart gebracht. Wel weten we uit andere
bronnen dat informele meldingen een belangrijke aanleiding kunnen zijn voor controle. Zo
zijn er anonieme tiplijnen waar ondernemers kunnen klagen over 'collega's' die de regels
overtreden. Ondernemers die zich benadeeld voelen (bijvoorbeeld doordat regelovertreding
leidt tot concurrentievervalsing), maken regelmatig van deze mogelijkheden gebruik. Het is
niet bekend of hiervan een preventieve werking uitgaat op het werken met illegaal tewerkge-
stelde vreemdelingen.
Controlekans (T7) en Gepercipieerde pakkans (T8)
Hypothese
Formeel is er een duidelijk verschil tussen controlekans en pakkans. De formele controlekans
heeft betrekking op controle door de overheid. Het gaat hier overigens niet om de werkelijke
controlekans, maar om de gepercipieerde controlekans. Met andere woorden, hoe onderne-
mers de kans ervaren dat zij worden gecontroleerd.
Controleren is één, maar werkelijk detecteren is een vak apart. De pakkans verwijst naar het
werkelijk opsporen en zoals we al zagen zijn de werkplekcontroles van de Arbeidsinspectie
veel effectiever wanneer de Vreemdelingenpolitie bij de inspecties betrokken is.
In een interviewsituatie lopen deze kansen enigszins door elkaar. Met de stelling `de meeste
bedrijven en particulieren worden nooit gecontroleerd', wilden we de controlekans bekijken.
Met de vraag `hoe vaak denkt u dat de arbeidsinspectie erachter komt dat een werkgever
43
illegaal tewerkgestelden in dienst heeft', bekeken we de pakkans. De vraag is of dit helemaal
gelukt is en of de geïnterviewden de twee kansen niet deels door elkaar hebben gehaald.
De Tafel van Elf veronderstelt dat deze kansen positief correleren met de naleving.
Enquêteresultaat
Uit het onderzoek blijkt dat Nederlandse werkgevers vinden dat de Arbeidsinspectie intensief
controleert. 56 procent van de werkgevers is het namelijk eens met de stelling dat de meeste
bedrijven en particulieren worden gecontroleerd.
Slechts 4 procent van de ondernemers vermoedt dat een overtreder 'altijd' wordt ontmaskerd,
terwijl niet meer dan 24 procent verwacht dat dat 'vaak' het geval is. 26 procent van de
werkgevers denkt dat overtreders zelden tot nooit in de kraag worden gevat.
Ondanks de hoge gepercipieerde controlekans (56%), achten de geïnterviewde werkgevers
de kans dat een overtreder daadwerkelijk wordt gepakt, laag (28%).
Gevonden relatie met naleving
Bedrijven die de kans dat ze worden gecontroleerd hoog inschatten, leven de wet niet beter
na dan bedrijven die deze kans laag inschatten. Dit zou kunnen betekenen dat men (deels)
bewust het risico loopt, of dat men niet verwacht dat misstanden tijdens een controle aan het
licht zullen komen. Die laatste conclusie wordt gesteund als we naar de detectievraag kijken.
In tegenstelling tot de controlekans wordt namelijk wel een positief verband gevonden tussen
de gepercipieerde pakkans en de mate van naleving. Werkgevers die denken dat de
Arbeidsinspectie er vaak of altijd achterkomt als een bedrijf de Wav overtreedt, werken zelf
veel minder vaak met illegaal tewerkgestelden dan bedrijven die denken dat Arbeidsinspectie
er slechts zelden of soms achterkomt. Tot slot vinden de werkgevers dat (nog) intensievere
controles zouden leiden tot een reductie van het aantal illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten. Dit ondersteunt de veronderstelling dat van intensievere controles een
preventieve werking uitgaat.
Selectiviteit (T9)
Hypothese
Zijn de risico-selecties van de arbeidsinspectie effectief? Over die vraag gaat het aspect van
de selectiviteit. In de praktijk blijken kleinere bedrijven de Wav relatief vaker te overtreden
dan grote bedrijven. Wanneer werkgevers denken dat alleen grote bedrijven worden gecon-
troleerd, dan betekent dit dat werkgevers verwachten dat de overtreders juist weinig kans
maken om te worden gecontroleerd.
Enquêteresultaat
54 procent van de werkgevers denkt dat de Arbeidsinspectie vooral grote bedrijven contro-
leert. Dit percentage geeft een indicatie van de gepercipieerde selectiviteit.
44
Gevonden relatie met naleving
Uit het onderzoek blijkt dat van deze beperkte selectiviteit mogelijk een kleine preventieve
werking uitgaat. Werkgevers die vinden dat de Arbeidsinspectie zich vooral toelegt op grote
bedrijven, overtreden de Wav namelijk vaker dan bedrijven die vinden dat de Arbeidsinspec-
tie ook kleine bedrijven controleert.
C. Sanctiedimensies
Sanctiekans (T10)
Hypothese
De sanctiekans verwijst naar de kans dat er een straf wordt opgelegd. Deze inschatting kan
zeer bepalend zijn voor de vraag of de calculerende werkgever uiteindelijk naleeft dan wel
overtreedt. Als veel overtredingen worden geseponeerd, kan dit funest zijn voor de nale-
vingsgeneigdheid. De gepercipieerde sanctiekans is dus grotendeels afhankelijk van het
imago van de handhavingsinstelling (in dit geval de Arbeidsinspectie).
Enquêteresultaat
De Arbeidsinspectie staat als streng te boek. Dit blijkt onder andere uit de uitkomsten op de
vraag hoe de Arbeidsinspectie reageert wanneer zij een overtreding van de Wav constateert.
Bijna tweederde van de werkgevers weet dat de Arbeidsinspectie sinds kort een lik-op-
stukbeleid voert, waarbij direct sancties worden opgelegd aan werkgevers én aan eventueel
betrokken uitzendbureaus. Dit hoeft echter geen probleem te zijn, omdat een groot deel van
de werkgevers überhaupt nooit werkt met vreemdelingen.
Gevonden relatie met naleving
Werkgevers die denken dat alleen het uitzendbureau wordt beboet, overtreden de Wav vaker
dan werkgevers die weten dat ze zelf ook de pineut zijn. Maar werkgevers die denken dat
alleen de werkgever een boete krijgt, laten zich niet per definitie afschrikken. Onder deze
groep is de overtreding hoger dan gemiddeld.
Een hoge controle- en pakkans werken niet vanzelf preventief. De conclusie van de Algeme-
ne Rekenkamer is in lijn met deze bevinding. Zij meldt dat, in vergelijking met andere over-
tredingen, de kans op recidive in zake de Wav relatief hoog is. Van 327 hercontroles die de
Arbeidsinspectie heeft uitgevoerd, werd in 34 procent opnieuw proces-verbaal opgemaakt.
Deze groep liet zich ook na het opstellen van een proces-verbaal niet afschrikken. Wel moet
worden opgemerkt dat deze hercontroles hebben plaatsgevonden voorafgaand aan de verho-
ging van de strafmaat. Mogelijk gaat hiervan in de toekomst een grotere preventieve werking
uit (zie ook T11).
45
Sanctiezwaarte (T11)
Hypothese
De laatste dimensie van de Tafel van Elf is de sanctiezwaarte. Ook nu gaat het weer om de
perceptie. Indien men denkt dat de boete hoog is, besluit men wellicht eerder om de wet na te
leven. Hoge boetes vertellen echter niet het hele verhaal. Sommige werkgevers kiezen er
namelijk voor om met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten te werken, omdat ze anders
failliet zouden gaan. Dat is althans een van de genoemde redenen om met illegaal tewerkge-
stelde arbeidskrachten te werken. In dat geval is het maar de vraag of de boete genoeg af-
schrikt. Overigens gaat het hier niet om het feitelijk aantal bedrijven dat met illegaal tewerk-
gestelden werkt omdat ze anders niet kunnen blijven voortbestaan, maar om de perceptie van
werkgevers over hun collega's.
Enquêteresultaat
Een ruime meerderheid van de werkgevers ziet een positief verband tussen de zwaarte van de
sancties, en de naleving van de Wav. 78 procent van de werkgevers is het (een beetje) eens
met de stelling dat zware boetes een geschikt middel zijn om overtreding tegen te gaan.
Gevonden relatie met naleving
Per 1 januari 2005 is een bestuurlijke boete ingevoerd die flink hoger is dan de tot dan toe
geldende tarieven. Gelet op de antwoorden van de respondenten over de sanctiezwaarte, ver-
wachten we dat de hoge bestuurlijke boete resulteert in een afname van de Wav-overtreding.
Resumerend
In tabel 4.1 zijn onze bevindingen samengevat. We maken een onderscheid tussen de `score'
op een dimensie van de Tafel van Elf en de samenhang met de nalevingsgeneigdheid. Hieruit
kunnen we afleiden dat het kennisniveau van de werkgevers redelijk is en dat ook het beleid
wordt onderschreven (normacceptatie). Natuurlijk bestaat er op onderdelen van de wet
onbekendheid, bijvoorbeeld over de termijn voor een twv, maar de vraag is of deze kennis
voor iedereen noodzakelijk is. De acceptatie en de kennis zijn nauwelijks van invloed op de
naleving. Belangrijk blijken uiteindelijk de controle- en pakkans alsmede de sanctiezwaarte.
Deze worden afgezet tegen het kostenvoordeel van illegale tewerkstelling.
46
Tabel 4.1 Overzicht van de 11 aspecten uit de Tafel van Elf met betrekking tot de Wav
Dimensie Score Samen- Toelichting
hang met
naleving
T1 Kennis en duidelijkheid ++ + Men zegt in het algemeen de regels goed te
regels kennen. Werkgevers die de regels goed ken-
nen, overtreden de Wav minder. Ondernemers
die niet werken met vreemdelingen kennen de
Wav niet goed.
T2 Kostenvoordeel van ++ -- Kostenvoordeel van illegaal tewerkgestelden is
overtreden groot en is een belangrijke reden om vreemde-
lingen op illegale basis te laten werken.
0 Duur twv-procedure heeft maar weinig invloed
op het nalevingsgedrag.
T3 Acceptatie van beleid ++ 0 Beleid wordt wel breed ondersteund, maar
werkgevers die het beleid steunen leven de
Wav nauwelijks beter na.
T4 Normgetrouwheid ++ 0 Normoverschreidend gedrag wordt verworpen,
nauwelijks effect op naleving.
T5 Informele controlekans + + Sociale omgeving heeft enigszins invloed op
naleving door werkgevers.
T6 Informele meldingskans Geen betrouwbare gegevens beschikbaar.
T7 Controlekans ++ 0 Gepercipieerde controlekans is hoog. Het ef-
fect op de naleving is minder duidelijk.
T8 Pakkans - ++ Lage gemiddelde gepercipieerde pakkans. De
werkgevers die de pakkans hoog achten, leven
de wet wel beter na.
T9 Selectiviteit 0 0/+ Werkgevers hebben de indruk dat de
Arbeidsinspectie vooral bij grote bedrijven
controleert. In de praktijk overtreden grote
bedrijven de Wav echter minder dan kleine
bedrijven.
T10 Sanctiekans ++ +/- Men is goed op de hoogte van het 'lik-op-stuk-
beleid'.
T11 Sanctiezwaarte ? ++ Werkgevers vinden hoge boetes een effectief
middel om overtreding tegen te gaan.
Toelichting: Een ++/+ in de kolom `Score' betekent dat dit aspect in sterke mate van kracht is (bijvoorbeeld: het be-
leid wordt in hoge mate geaccepteerd, maar de gepercipieerde pakkans is laag). Een ++/+ in de kolom `Samenhang
met naleving' betekent dat er een sterk (positieve) samenhang bestaat tussen de score en het nalevingsniveau
(bijvoorbeeld: werkgevers die de regels goed kennen, overtreden de Wav ook daadwerkelijk minder dan werkgevers
die de regels niet kennen).
4.2 Naleving in breder perspectief
Zoals uit voorgaande paragrafen blijkt, wordt het nalevingsniveau van de Wav door vele
factoren beïnvloed, waaronder de mate van `handhaving'. De vraag is natuurlijk of andere
factoren van invloed zijn op het verwachte nalevingsniveau. We kunnen deze vraag niet hele-
maal los koppelen van factoren als `voordeel' en `mogelijkheden' van illegale tewerkstelling.
In de onderstaande figuur zijn deze elementen in een denkmodel ondergebracht.
Het denkmodel laat zien dat de naleving van de Wav afhankelijk is van drie factoren. Deze
factoren zijn: is het voor werkgevers mogelijk om met illegalen te werken, is het voor werk-
47
gevers voordelig om met illegalen te werken, en hoe percipiëren werkgevers de handhaving
van de wet. Daarbij is de veronderstelling dat grotere mogelijkheden en een groter voordeel
leiden tot minder naleving, en grotere handhavingsinspanningen leiden tot meer naleving van
de Wav.
Figuur 4.1 Denkmodel over factoren die de naleving van de Wav beïnvloeden
Uitbreiding werkingssfeer Aantal illegalen
vrij verkeer werknemers in Nederland
+
Inspecties, hercontroles ++
en interventieteams Mogelijkheden voor
werken met illegalen
---
Publiciteit en +
voorlichting
Handhaving Naleving Wav
+
Medewerkings- +
verplichting
Economisch
Bestuurlijke voordeel illegalen
boetes ++ +/ +
Ontwikkeling Kostenvoordeel van
economie illegale arbeidskrachten
Toelichting: een + betekent een positief verband, een betekent een negatief verband tussen de twee factoren die
door de pijl worden verbonden. Bijvoorbeeld: een hogere pakkans betekent een hogere handhaving en een hogere
verwachte naleving. Een sterke economische ontwikkeling maakt het misschien (maar misschien ook niet)
aantrekkelijker om met illegaal tewerkgestelden te werken. Hoe groter het voordeel, des te lager het
nalevingsniveau.
Over het economisch voordeel
Het mogelijke kostenvoordeel voor werkgevers om met illegale arbeidskrachten te werken
kan behoorlijk oplopen. MOE-landers werken soms voor 3,50 per uur, terwijl de loonkosten
bij minimumloon circa 11 per uur bedragen. Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten wor-
den aangeboden voor 12 per uur, terwijl gewone uitzendkrachten minstens 17 per uur kos-
ten. Dit betekent een kostenbesparing van (maximaal) 6 tot 7 per gewerkt uur.
Uit het onderzoek blijkt dat ruim een derde van de werkgevers vermoedt dat er in hun
branche werkgevers zijn die met illegaal tewerkgestelden werken, omdat ze anders niet
kunnen blijven bestaan. Door met illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten te werken, kunnen
ze de kosten drukken en het hoofd boven water houden. Deze bedrijven veroorzaken
oneerlijke concurrentie en verpesten daarmee voor de bonafide bedrijven de markt.
48
Over de mogelijkheden
Werkgevers vinden verder dat het aanbod van illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten een
grote rol speelt. Volgens 50 procent van de werkgevers wordt er veel minder gebruikgemaakt
van illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten, wanneer het aanbod minder groot zou zijn. Veel
werkgevers zijn van mening dat het te moeilijk is om aan goede werknemers te komen, en
dat het 'grote' aanbod het erg verleidelijk maakt om arbeidsvreemdelingen illegaal te laten
werken. Werkgevers die zeggen dat ze problemen ervaren met het werven van goed
personeel, overtreden de wet ook vaker dan werkgevers die zeggen geen moeite te hebben
met het vinden van legaal personeel. Toch speelt niet voor iedereen de beschikbaarheid een
doorslaggevende rol. Er zijn ook werkgevers die helemaal geen moeite hebben met het
vinden van geschikt legaal personeel, maar die toch de Wav overtreden.
Wat het effect van de huidige twv-procedure hierop is, kan met het huidige onderzoek niet
worden vastgesteld. Het ligt evenwel voor de hand dat indien de procedure strenger wordt,
werkgevers eerder zullen kiezen voor illegale tewerkstelling. Deze veronderstelling kunnen
we met de huidige gegevens echter niet onderbouwen en is uiteindelijk afhankelijk van de
afwegingen binnen en tussen de dimensies van de Tafel van Elf.
Over de handhaving
Op basis van het onderzoek en de Tafel van Elf kunnen mogelijke instrumenten voor de
handhavingsstrategie van SZW en het te verwachten succes worden afgeleid:
· Informeren op maat. Men weet, over het algemeen, dat de Wav bestaat en dat het niet is
toegestaan arbeidskrachten van buiten de EU-15 zonder twv te laten werken (formeel is
dat de EER-18, plus Cyprus, Malta en Zwitserland). Men is echter vaak onbekend met de
procedures, de legale mogelijkheden en het brede werkgeversbegrip van de Wav (ten aan-
zien van ingeleend personeel). Verder is informatie over de Wav niet relevant voor werk-
gevers die nooit met vreemdelingen werken. Dit betekent dat de informatie op maat moet
zijn voor werkgevers die met deze problematiek te maken (kunnen) krijgen.
· Bestuurlijke boetes. De boetes zijn sinds 1 januari 2005 verhoogd (naar 8.000 per aange-
troffen illegaal tewerkgestelde). Omdat werkgevers (bijna 80%) aangeven dat een verho-
ging van de boete een belangrijk middel is, kan hiervan duidelijk effect worden verwacht.
· Controle. Van de verhoging van het aantal inspecties kan een positief effect op de
controle- en pakkans (en uiteindelijk de naleving) worden verwacht. De controle- en
pakkans kunnen daarnaast op korte termijn beïnvloed worden door waarschuwingen en
publiciteit. Een hogere boete heeft vooral effect als ook de verwachting bestaat dat men
vaker en intensiever wordt gecontroleerd en gepakt (subjectieve pakkans). Daarom is
voor de langere termijn het effect van de subjectieve pakkans veelal belangrijker voor
nalevingsgeneigdheid dan de objectieve pakkans.
49
· Werkgeverspecifieke strategie. Het al dan niet werken met illegaal tewerkgestelde vreem-
delingen is een individuele keuze van een individuele werkgever. Er zijn echter wel om-
standigheden die deze keuze beïnvloeden. Factoren die de kans op overtreding mogelijk
verhogen zijn bijvoorbeeld lage marges, laagwaardige arbeid en back-officearbeid waarbij
werknemers niet met klanten of leveranciers in aanraking komen. De risicoselectie van de
Arbeidsinspectie dient hier rekening mee te houden.
Gezien de resultaten van de Tafel van Elf verwachten we weinig effect van sociale controle
en druk vanuit de omgeving.
4.3 Conclusie
Concluderend kan worden gesteld dat de ondervraagde werkgevers pragmatisch omgaan met
de regels voor het tewerkstellen van vreemdelingen. Werkgevers vinden het verwerpelijk als
anderen de regels overtreden en denken dat hogere boetes en intensievere controles hun
vruchten zullen afwerpen. Dit betekent echter niet dat ze zelf nooit in de fout gaan. Ze over-
treden de wet minstens net zo vaak als werkgevers die dat niet verwerpelijk vinden. Als ze de
wet bewust overtreden, gebruiken ze vooral praktische argumenten (smoezen) om dit gedrag
te rechtvaardigen: ze weten niet dat het niet mag, ze weten niet dat ze met een vreemdeling te
maken hebben voor wie een vergunning verplicht is, er blijkt geen goed legaal aanbod te zijn
van arbeidskrachten, een twv aanvragen is teveel moeite, anders zouden ze failliet gaan, of
het aanbod van illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten is zo `overweldigend' dat ze er niet
omheen kunnen.
Kort gezegd komen we drie groepen overtreders van de Wav tegen: (1) zij die niet beter we-
ten, (2) zij die niet beter kunnen en (3) zij die niet beter willen. Het relatief hoge percentage
werkgevers dat `niet beter weet', hoeft niet echt een probleem te zijn, aangezien het overgro-
te deel van de werkgevers sowieso nooit werkt met mensen van buiten de EU-15.
Op basis van de Tafel van Elf kan een interessant inzicht worden verkregen in de `nalevings-
geneigdheid' of `overtredingsgeneigdheid' van de doelgroep. Dit gedrag vormt het kader
voor de instrumenten die ingezet kunnen worden om het nalevingsniveau te doen stijgen.
Hieruit kunnen we afleiden dat het kennisniveau van de werkgevers redelijk is en dat zij ook
het beleid onderschrijven (normacceptatie). Deze acceptatie en de kennis van werkgevers
over de Wav zijn nauwelijks van invloed op de naleving. Belangrijk blijken uiteindelijk de
controle- en pakkans alsmede de sanctiezwaarte. Deze worden afgezet tegen het kostenvoor-
deel van illegale tewerktelling. Effecten mogen we verwachten van een toename van het aan-
tal controles (of op de korte termijn de perceptie van een toename ervan) en de hoogte van de
boete in een op de sector gerichte aanpak.
50
5 CONCLUSIES VAN HET ONDERZOEK
5.1 Overtreding van de Wav
In 2004 overtrad circa 19 procent van de bedrijfsmatige werkgevers naar eigen zeggen de
Wav door te werken met 1 of meer arbeidsvreemdelingen, terwijl ze niet beschikten over een
vereiste twv. Dit staat gelijk met circa 89.650 bedrijven en instellingen. Deze werkgevers
hadden in totaal circa 267.000 illegale arbeidsrelaties, die zij aangingen met 66.750 à 89.000
vreemdelingen. Deze vreemdelingen werkten tezamen 44.500 à 66.750 arbeidsjaren. Deze
cijfers betreffen uitsluitend de illegale tewerkstelling bij bedrijfsmatige werkgevers. Het
onderzoek geeft geen inzicht in het aantal overtredende particuliere werkgevers.
Circa 40 procent van de vreemdelingen is afkomstig uit de 8 MOE-landen (Estland, Letland,
Litouwen, Polen, Slowakije, Tsjechië, Hongarije en Slovenië). De duur van de dienstver-
banden is doorgaans kort, en wordt gemiddeld steeds korter. Veel van de illegale werknemers
hebben jaarlijks meerdere tijdelijke illegale dienstverbanden. De dienstverbanden kennen
veel verschillende verschijningsvormen. Daarbij is een ontwikkeling gaande van 'in vaste
dienst bij de werkgever', naar 'werkzaam voor een intermediair'.
Er zijn grofweg drie groepen illegale arbeidsvreemdelingen:
· Illegaal tewerkgestelde seizoensarbeiders die voor een bepaalde periode naar Nederland
komen om hier in een korte tijd veel geld te verdienen.
· Illegaal tewerkgestelde uitzendkrachten die langere tijd in Nederland zijn en via een
(malafide) uitzendbureau, intermediair of loonbedrijf voor meerdere werkgevers werken.
· Illegaal tewerkgestelde vaste medewerkers die voor een langere periode (vaak jaren ach-
tereen) in dienst zijn van een vaste werkgever.
5.2 Naleving van de Wav
Werkgevers geven zelf aan dat ze de Wav goed naleven. Bij het huidige handhavingsniveau
leeft 81 procent van de werkgevers de Wav na. Dat wil zeggen dat ze tijdens de afgelopen 12
maanden (al dan niet de gehele periode) niet met illegale arbeidskrachten hebben gewerkt.
Deze illegale arbeidskrachten vormen circa 1 procent van het totale arbeidsvolume. Veel
51
minder werkgevers (58%) controleren ook daadwerkelijk de papieren van werknemers en
ingeleende uitzendkrachten.
Van de werkgevers denkt een grote minderheid (43%) dat vrijwel iedereen illegale arbeids-
krachten voor zich zou laten werken als de Wav helemaal niet meer gehandhaafd werd.
Slechts 22 procent van de werkgevers denk dat dat niet het geval zou zijn.
Ook vinden werkgevers van zichzelf dat ze redelijk goed op de hoogte zijn van de regels die
de Wav stelt aan het werken met vreemdelingen. Werkgevers die de regels goed kennen
overtreden de regels minder vaak dan werkgevers die de regels niet goed kennen.
Wat betreft de overtreding van de Wav zijn werkgevers van mening dat het te moeilijk is om
aan goede werknemers te komen. Het loonkostenvoordeel van illegaal tewerkgestelden speelt
voorts een grote rol. Andere genoemde redenen zijn dat het bedrijf anders failliet zou gaan,
of dat het aanvragen van een twv teveel tijd of moeite kost. Volgens de respondenten zijn
strengere controles en hoge boetes een effectief middel om illegale tewerkstelling van
vreemdelingen tegen te gaan. Men is het niet eens met de stelling dat de meeste bedrijven en
particulieren nooit worden gecontroleerd. Toch denkt eenderde van de ondervraagde
werkgevers dat de Arbeidsinspectie er zelden of nooit achterkomt als men met illegalen zou
werken.
5.3 Handhaving van de Wav
Op basis van de Tafel van Elf kan inzicht worden verkregen in de `nalevingsgeneigdheid' of
`overtredingsgeneigdheid' van de doelgroep. Dit gedrag vormt het kader voor de instrumen-
ten die ingezet kunnen worden om het nalevingsniveau te doen stijgen.
Hieruit kunnen we afleiden dat het kennisniveau van de werkgevers redelijk is en dat ook het
beleid wordt onderschreven (normacceptatie). Maar deze acceptatie en deels de kennis zijn
nauwelijks van invloed op de naleving. Belangrijk blijken uiteindelijk de controle- en pak-
kans alsmede de sanctiezwaarte. Deze worden afgezet tegen het kostenvoordeel van illegale
tewerkstelling. Effecten mogen we verwachten van een toename van het aantal controles (of
op de korte termijn de perceptie van een toename ervan) en de hoogte van de boete in een op
de sector gerichte aanpak.
52
LITERATUURLIJST
ACVZ (2005), Advies "Terugkeer, de nationale aspecten" uitgebracht aan de Minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie, Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken,
pp. 49 50.
Algemene Rekenkamer (2004), Fraudebestrijding: stand van zaken 2004.
Bakker, E., J. Frouws, R. Jongneel en E. Slangen (2004), Als je te hard rijdt, weet je ook dat
het niet mag, Wageningen: Wetenschapswinkel Wageningen UR.
Beek, H.M. ter, J.W.M. Mevissen, J. Mur en C. Pool (2004), Poolshoogte; Onderzoek naar
juridische constructies en kostenvoordelen bij het inzetten van Poolse arbeidskrachten in
drie sectoren, Amsterdam: Regioplan.
Benseddik, A. en M. Bijl (2004), Onzichtbaar achter glas; Onderzoek naar de bijdrage van
illegalen in de glastuinbouw van het Westland, Den Haag: Stek.
Coolsma, C. en M. Wiering (2001) (eds.), Handhaving in stukken: beschouwingen over
theorie en praktijk van recht, Amsterdam: Siswo.
Elzevier (2005), Aantal illegalen in Nederland verdubbeld, in: Elzevier, dinsdag 8 februari
2005.
Engbersen, G., A. Leerkes, M. van San, M. Cruijff en P. van der Heijden (2004), Wijken voor
illegalen; Over ruimtelijke spreiding, huisvesting en leefbaarheid, Den Haag: Ministerie van
VROM.
Engbersen, G., R. Staring, J. van der Leun, J. de Boom, P. van der Heijden, M. Cruijff
(2002), Illegale vreemdelingen in Nederland; Omvang, overkomst, verblijf en uitzetting, Rot-
terdam: RISBO/Erasmus Universiteit Rotterdam.
Fox, J.A., en P.E. Tracy (1986), Randomized Response; A Method for Sensitive Surveys,
Beverly Hills: Sage.
Inspectie Werk en Inkomen (2003), Vreemdelingen en arbeid.
53
Kamer van Koophandel (2005), Opvallend veel startende ondernemers uit Polen, Persbericht
d.d. 21 juni 2005.
Klaver, J.F.I. en Visser, E.T. (1999), Evaluatie Wet arbeid vreemdelingen, Amsterdam:
Regioplan.
Lange, T. de, S. Verbeek, R. Cholewinski en J. Doomerink (2003), Arbeidsmigratie naar Ne-
derland; Regulering en demografische en economische aspecten in internationaal vergelijk,
Den Haag: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken.
LEI (2004), Samenvattend evaluatierapport van het LTO-project Seizoensarbeid, 2002 en
2003, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ministerie van Justitie (2004), De 'Tafel van Elf'; Een hulpmiddel bij het maken van naleef-
baar beleid, Den Haag: Ministerie van Justitie, Expertisecentrum Rechtshandhaving.
Pranger, R. en J. Dagevos (2001), Haalbaarheidsstudie instrument effectiviteitsmeting
Arbeidsinspectie, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Werkdocu-
menten no. 248.
RWI (2005), Arbeidsmarktanalyse 2005, Den Haag: Raad voor Werk en Inkomen.
Vandaele, J., Vijf na twaalf voor Europese welvaartsstaat.
Visser, J. Ph en R.G. van Zevenbergen (2000), Illegale tewerkstelling verkend, Leiden:
Research voor Beleid.
Vossen, R.M.M. en M. Prinsen (2003), Naleving en handhaving van regelgeving, in: Justi-
tiële Verkenningen, jrg. 29, nr. 9, pp. 54-69.
Zuidam, M. en D.H. Grijpstra (2004) Over de Grens; Een onderzoek naar illegale activitei-
ten op het gebied van uitzendarbeid, Leiden: Research voor Beleid.
54
BIJLAGE 1
Begrippenlijst
EU-15 De 15 lidstaten die tot 1 mei 2004 de Europese Unie vormden. Dit zijn: Fin-
land, Zweden, Denemarken, Groot-Brittannië, Ierland, Duitsland, Nederland,
België, Luxemburg, Oostenrijk, Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en Grieken-
land.
EER-18 De EU-15 plus IJsland, Liechtenstein en Noorwegen.
MOE-landen Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en
Slovenië.
Werkgever Volgens de Wav is iedereen die (1) in de uitoefening van een ambt, beroep of
bedrijf door een ander arbeid laat verrichten, en (2) elke natuurlijke persoon
die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten, een
werkgever. Ook bedrijven die geen personeel in dienst hebben, maar wel
arbeidskrachten inhuren via een uitzendbureau, zijn volgens deze definitie
werkgever. Dit onderzoek beperkt zich echter uitsluitend tot bedrijven en
instellingen als werkgever. Particuliere werkgevers blijven in dit onderzoek
buiten beschouwing.
Branche Het onderzoek richt zich op alle bedrijven en instellingen in Nederland. Ver-
der gaat het onderzoek specifiek in op de situatie in 7 zogenoemde risicosec-
toren. Dit zijn branches waar het risico op overtreding van de Wav relatief
hoog is. Deze branches zijn: land- en tuinbouw, bouw, metaalindustrie, vlees-
en visverwerkende industrie, horeca, schoonmaakbranche en uitzendbranche.
Voor een beschrijving van de gehanteerde branche-indeling, zie bijlage 2.
Omdat we voor het onderzoek gebruik hebben gemaakt van gegevens van de
Kamer van Koophandel, hebben de cijfers en uitspraken over sectoren alleen
betrekking op ondernemingen die bij de Kamer van Koophandel in die sector
staan ingeschreven. Dit betekent dus bijvoorbeeld dat de cijfers en uitspraken
over uitzendbureaus alleen betrekking hebben op ondernemingen die bij de
Kamer van Koophandel staan ingeschreven als uitzendbureau.
---
Grootte Het rapport hanteert een indeling naar grootteklasse van het bedrijf of de
instelling. Hierbij hanteren we de volgende indeling:
kleinbedrijf = bedrijven en instellingen met 0 tot en met 9 werknemers;
middenbedrijf = bedrijven en instellingen met 10 tot en met 99 werknemers;
grootbedrijf = bedrijven en instellingen met 100 of meer werknemers.
Spontane
naleving De naleving van een wet in het geval dat die wet niet zou worden gehand-
haafd. Het `spontane nalevingsniveau' is dan het percentage van de doelgroep
dat zich aan de wet houdt, indien deze wet niet actief wordt gehandhaafd.
Pakkans De kans die een individuele overtreder loopt dat hij wordt opgespoord, gedefi-
nieerd als: het aantal verdachte werkgevers36 in afgesloten Wav-zaken in een
bepaald jaar, als percentage van het totale aantal overtredende werkgevers in
dat jaar.
36 Verdachte werkgevers zijn de werkgevers die zijn geverbaliseerd, beboet of wie een waarschuwing is gegeven.
56
BIJLAGE 2
Branche-indeling op basis van SBI-codes
Landbouw
Afdeling 011
0121 Fokken en houden van rundvee
0122 Fokken en houden van overige graasdieren
0123 Fokken en houden van varkens
0124 Fokken en houden van pluimvee
012503 Fokken van nerts- en pelsdieren
013 Akker- en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren
0130 Akker- en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren
01412 Dienstverlening voor de akker- en tuinbouw
0142 Dienstverlening voor het fokken en houden van dieren (exclusief veterinaire
diensten)
Vlees- en visverwerkende industrie
Afdeling 151 en 152
Metaalindustrie
Afdeling 27 en 28
Bouw
Afdeling 45
Horeca
Afdeling 55
Uitzendbureaus
74501 Uitzendbureaus
74502 Uitleenbedrijven
Schoonmaak
Afdeling 747
57
Overig particulier bedrijfsleven
01411 Hoveniersbedrijven
015 Jacht
02 Bosbouw en dienstverlening voor de bosbouw
05 Visserij, kweken van vis en schaaldieren
10 Turfwinning
11 Aardolie- en aardgaswinning en dienstverlening voor de aardolie- en aardgaswin-
ning
14 Winning van zand, grind, klei, zout en dergelijke
153 Groente- en fruitverwerking
154 Vervaardiging van plantaardige en dierlijke oliën en vetten
155 Vervaardiging van zuivelproducten
156 Vervaardiging van meel
157 Vervaardiging van diervoeder
158 Vervaardiging van overige voedingsmiddelen
159 Vervaardiging van dranken
16 Verwerking van tabak
17 Vervaardiging van textiel
18 Vervaardiging van kleding; bereiden en verven van bont
19 Vervaardiging van leer en lederwaren (geen kleding)
20 Houtindustrie en vervaardiging van artikelen van hout, kurk, riet en vlechtwerk
(geen meubels)
21 Vervaardiging van papier, karton en papier- en kartonwaren
22 Uitgeverijen, drukkerijen en reproductie van opgenomen media
23 Aardolie- en steenkoolverwerkende industrie; bewerking van splijt- en kweek-
stoffen
24 Vervaardiging van chemische producten
25 Vervaardiging van producten van rubber en kunststof
26 Vervaardiging van glas, aardewerk, cement-, kalk- en gipsproducten
29 Vervaardiging van machines en apparaten
30 Vervaardiging van kantoormachines en computers
31 Vervaardiging van overige elektrische machines, apparaten en benodigdheden
32 Vervaardiging van audio-, video- en telecommunicatieapparaten en -benodigd-
heden
33 Vervaardiging van medische apparaten en instrumenten, orthopedische artikelen
en dergelijke, precisie- en optische instrumenten en uurwerken
34 Vervaardiging van auto's, aanhangwagens en opleggers
35 Vervaardiging van transportmiddelen (geen auto's, aanhangwagens en opleggers)
36 Vervaardiging van meubels; vervaardiging van overige goederen n.e.g.
58
37 Voorbereiding tot recycling
40 Productie en distributie van en handel in elektriciteit, aardgas en warm water
41 Winning en distributie van water
50 Handel in en reparatie van auto's en motorfietsen; benzineservicestations
51 Groothandel en handelsbemiddeling (niet in auto's en motorfietsen)
52 Detailhandel en reparatie van consumentenartikelen (geen auto's, motorfietsen en
motorbrandstoffen)
60 Vervoer over land
61 Vervoer over water
62 Vervoer door de lucht
63 Dienstverlening voor het vervoer
64 Post en telecommunicatie
65 Financiële instellingen (uitgezonderd verzekeringswezen en pensioenfondsen)
66 Verzekeringswezen en pensioenfondsen (geen verplichte sociale verzekeringen)
67 Financiële beurzen, effectenmakelaars, assurantietussenpersonen, administratie-
kantoren voor aandelen, waarborgfondsen en dergelijke
70 Verhuur van en handel in onroerend goed
71 Verhuur van transportmiddelen, machines en werktuigen zonder bedienend per-
soneel en van overige roerende goederen
72 Computerservice en informatietechnologie
73 Speur- en ontwikkelingswerk
741 Rechtskundige dienstverlening, accountants, boekhoudbureaus, belastingconsu-
lenten, markt- en opinieonderzoekbureaus¸ economische adviesbureaus en hol-
dings
742 Architecten-, ingenieurs- en overige technische ontwerp-, teken- en adviesbu-
reaus
743 Keuring en controle
744 Reclamebureaus en dergelijke
746 Beveiliging en opsporing
748 Fotografie, pakken en sorteren in loon, secretariaats- en vertaalwerk, zakelijke
dienstverlening n.e.g.
59
Non-profit
40 Productie en distributie van en handel in elektriciteit, aardgas en warm water
41 Winning en distributie van water
60211 Openbaar personenvervoer over de weg
75 Openbaar bestuur, overheidsdiensten en verplichte sociale verzekeringen
80 Onderwijs
85 Gezondheids- en welzijnszorg
90 Milieudienstverlening (= afvalinzameling)
91 Werkgevers-, werknemers- en beroepsorganisaties; levensbeschouwelijke en po-
litieke organisaties; overige ideële organisaties en dergelijke
60
BIJLAGE 3
Methodologische verantwoording
Onderzoeksopzet
Dit rapport is samengesteld op basis van literatuuronderzoek, interviews met 'mensen uit het
veld', en twee telefonische enquêtes onder bedrijven en instellingen.
Literatuuronderzoek
Voor het literatuuronderzoek is hoofdzakelijk gebruikgemaakt van eerdere onderzoeks-
rapporten en wetenschappelijke publicaties (waaronder enkele proefschriften).
Interviews
Interviews zijn afgenomen met de volgende personen. Hun bijdragen zijn anoniem in het
rapport verwerkt:
Organisatie Contactpersoon
CWI Mevrouw Liesbeth Van Amersfoort
Sociale Verzekeringsbank De heer Hannek Compagner
Belastingdienst De heer Marcel Kirpenstein
SIOD De heer René Oegema
Arbeidsinspectie De heer Paul van Dun
Mevrouw Conny Olde Olthof
De heer John Hendriks
Universiteit Nijmegen Mevrouw Tessel de Lange
Koninklijk Horeca Nederland De heer Hans Kant
De heer Paul Schormans
NBBU De heer Paul Heinrichs
LTO-Nederland De heer Herman Bus
AVBB/BouwendNederland Mevrouw Luijendijk
STEK Mevrouw Marijke Bijl
Enquêtes
Voor het onderzoek zijn twee enquêtes uitgevoerd onder bedrijven en instellingen. Het
veldwerk voor de enquête is in de periode april - mei 2005 uitgevoerd door de enquêteurs
van Desan Research Solutions BV.
61
De eerste telefonische enquête betrof vragen naar de achtergronden van illegale tewerk-
stelling. Hiervoor is aan de respondenten gevraagd of ze gebruikmaken van illegaal tewerk-
gestelde arbeidskrachten. De respondenten die hierop bevestigend antwoordden, is vervol-
gens een aantal achtergrondvragen voorgelegd.
Voor deze enquête is een steekproef gebruikt van 3002 werkgevers op vestigingsniveau.
Hiervan konden er 2084 telefonisch worden bereikt. Van deze 2084 personen hebben 1119
respondenten (54%) hun medewerking aan het onderzoek verleend. Van alle respondenten
gaven er 33 (3%) aan dat zij gebruik maken van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten. Bij
22 respondenten konden daarover nog vervolgvragen worden gesteld.
We vermoedden dat de werkelijke overtreding hoger ligt dan de genoemde 3 procent, maar
dat de respondenten in een gewone enquête niet durven toegeven dat ze werken met illegaal
tewerkgestelde arbeidskrachten. Daarom hebben we een tweede enquête gehouden, waarin
we gebruikmaken van een speciale methode die de anonimiteit van de respondent garandeert.
De gebruikte methode heet de randomised-responsemethode (zie hierna).
Voor deze enquête is een steekproef getrokken van 20.646 adressen, op basis van de DM-DC
van Marktselect (versie 2005.1). Aan de contactpersonen van de bedrijven en instellingen in
de steekproef is een aankondigingsbrief gestuurd. Van deze steekproef konden 535237 perso-
nen niet worden bereikt. Daarnaast weigerden 9269 personen om aan het onderzoek deel te
nemen, zodat er 6025 respondenten overbleven. Het responspercentage ligt hiermee op 39
procent. Van de 6025 personen die wel bereid waren om mee te doen aan het onderzoek, heb-
ben we uiteindelijk 5653 bruikbare reacties ontvangen.38 Op basis van deze respons kunnen
we redelijk betrouwbare uitspraken doen over de gehele onderzoekspopulatie. De respons is
echter te klein om betrouwbare uitspraken te doen op het niveau van, de 7 onderscheiden
sectoren. Dat laatste was echter ook niet de opzet van het onderzoek.
De randomised-responsemethode
Enquêteonderzoek over onwenselijk gedrag (zoals overtreding van de Wav) kent enkele
problemen. Dergelijke enquêtes kunnen leiden tot selection bias en tot sociaal wenselijk
antwoordgedrag. Selection bias treedt bijvoorbeeld op wanneer bepaalde groepen afzien van
deelname aan het onderzoek (zelfselectie). In dit geval ligt het voor de hand dat mensen die
de Wav overtreden, niet aan het onderzoek mee willen doen, als dat er mogelijk toe zou kun-
nen leiden dat hun gegevens bekend worden bij de autoriteiten.
37 Deze mensen waren bijvoorbeeld telefonisch in gesprek, verhuisd, fout nummer, in de veldwerkperiode niet
aanwezig.
38 27 procent van de respondenten is een zelfstandige die nooit personeelsleden, uitzendkrachten of
onderaannemers voor zich laat werken. Deze respondenten zijn bij de meeste analyses buiten beschouwing
gelaten.
62
Van sociaal wenselijk antwoordgedrag is sprake wanneer de respondent niet eerlijk ant-
woordt, maar een bepaald antwoord geeft om in sociaal opzicht te 'scoren' bij de interviewer
(aardig gevonden worden, bewonderd worden, et cetera). Indien de kans aanwezig is dat res-
pondenten sociaal wenselijke antwoorden geven, dan leidt dat tot onbetrouwbare onderzoeks-
uitkomsten. Dit effect is bij ons onderzoek ook aanwezig, want iedereen die wel aan het
onderzoek meedoet, zal geneigd zijn om te antwoorden dat hij de wet niet overtreedt.
In de loop der jaren zijn er verschillende onderzoekstechnieken ontwikkeld om deze proble-
men te omzeilen. Door anonimiteit te garanderen kan een deel van de zelfselectie worden
bestreden. Sociaal-wenselijke antwoorden kunnen worden vermeden door niet te vragen naar
wat iemand zelf doet, maar te vragen wat zijn buurman doet.
Een ingewikkeldere, maar betrouwbaardere, methode is de randomised-responsemethode.
Simpel gezegd komt het erop neer dat de interviewer 2 stellingen voorlegt aan een respon-
dent, en dat de respondent slechts 1 van deze stellingen beantwoordt. Alleen de respondent
weet welke stelling hij heeft beantwoord. De onderzoeker kan achteraf niet meer herleiden of
de individuele respondent de wet wel of niet heeft overtreden. Indien we weten wat de kans
is dat de respondent stelling 1 heeft beantwoord, dan kan de onderzoeker echter wel zeggen
welk percentage van de totale groep van respondenten de wet niet naleeft.
Ter verduidelijking volgt hieronder een voorbeeld:
Stelling
1: Ik heb wel werknemers van buiten de 15 oude lidstaten van de Europese Unie in dienst,
zonder dat ik beschik over de benodigde twv.
2: Ik heb geen werknemers van buiten de 15 oude lidstaten van de Europese Unie in dienst,
zonder dat ik beschik over de benodigde twv.
Als uw moeder geboren is in januari, februari of maart, dan beantwoordt u stelling 1. Anders
beantwoordt u stelling 2.
Antwoordmogelijkheden:
a eens
b oneens
63
Stel, we hebben een steekproef van 1000 personen. Van deze 1000 personen antwoordt 60
procent dat zij het met de stelling eens zijn, en 40 procent dat zij het met de stelling oneens
zijn. Dit leidt tot het volgende overzicht:
Eens Oneens Totaal
Stelling 1 ? ? ?
Stelling 2 ? ? ?
Totaal 600 400 1.000
Omdat we van de individuele respondent niet weten wanneer zijn moeder jarig is, weten we
niet wie welke stelling heeft beantwoord. We weten echter wel hoeveel procent van de
respondenten stelling 1 heeft beantwoord en hoeveel procent stelling 2 heeft beantwoord.
Immers, de respondenten wier moeder geboren is in de eerste 3 maanden van het jaar, hebben
stelling 1 beantwoord, en dat is bij benadering 25 procent van de respondenten. De overige
75 heeft stelling 2 beantwoord. Aangezien we mogen aannemen dat er geen samenhang is
tussen de geboortedatum van iemands moeder en de vraag of hij de Wav overtreedt, kunnen
we herleiden dat:
Eens Oneens Totaal
Stelling 1 ? ? 250
Stelling 2 ? ? 750
Totaal 600 400 1000
Waarbij vaststaat dat de proportie van de respondenten die 'eens' antwoordt op stelling 1, de-
zelfde proportie () is als die van de respondenten die stelling 2 met 'oneens' beantwoorden.
Eens Oneens Totaal
Stelling 1 = * 250 = (1-) * 250 250
Stelling 2 = (1-) * 750 = * 750 750
Totaal 600 400 1000
Daarbij geldt dat: * 750 + (1-) * 250 = 400
* 250 + (1-) * 750 = 600
Waaruit volgt dat: = 0,3
64
Dit leidt tot de conclusie dat = 30 procent (dat wil zeggen, 30% van de respondenten
overtreedt de wet). Controle:
Eens Oneens Totaal
Stelling 1 0,3 * 250 = 75 0,7 * 250 = 175 250
Stelling 2 0,7 * 750 = 525 0,3 * 750 = 225 750
Totaal 600 400 1000
Meer formeel opgeschreven geldt de volgende formule:39
p = (l + p-1)
(2p-1)
Waarbij: staat voor het percentage overtreders;
staat voor het aantal respondenten dat de vraag bevestigend heeft beantwoord;
p staat voor de kans dat de respondent stelling 1 moet beantwoorden. Daarbij geldt
dat p niet gelijk mag zijn aan 50 procent.
Voor ons voorbeeld leidt dat tot de volgende oplossing:
p = (0,4+0,75-1) = 0,15 = 0,3
(1,5-1) 0,5
De randomised-responsemethode en betrouwbaarheid
De betrouwbetrouwbaarheid van onderzoeksuitkomsten is van groot belang voor de 'hard-
heid' van beleidsmatige conclusies. Het ligt voor de hand dat de onderzoeksmethode direct
van invloed is op de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten.
In het geval van de randomised-responsemethode blijkt dat de methode resulteert in een be-
tere schatting van het percentage overtreders, maar dat deze methode wel ruimere betrouw-
baarheidsintervallen oplevert. Immers, er is niet alleen een kans dat het nalevingsgedrag in de
populatie anders is dan in de steekproef, maar er is ook een kans dat de respondenten niet
exact volgens verwachting zijn verdeeld over vraag 1 en 2.
39 Bron: Fox en Tracy (1986), p. 19.
65
Het gevolg is dat we de variantie van beide verdelingen bij elkaar moeten optellen. Dit
resulteert in de volgende formule voor variantie:
var(p) = (1-p) + p(1- p)
p
n n(2p -1)2
Waarbij: staat voor de proportie overtreders in de steekproef;
p staat voor de kans dat de respondent stelling 1 moet beantwoorden;
n staat voor het aantal respondenten.
66
BIJLAGE 4
Figuren 'Tafel van Elf'
Figuur B4-1 Antwoord van werkgevers op de vraag of men op de hoogte was van de regels die
in de Wav zijn vastgelegd (n=4357)
8% 0%
6% Ja, ik ben van alle regels
goed op de hoogte
Ja, ik ben ten dele op de
hoogte
Nee, ik ben niet goed op
52% de hoogte
Nee, ik wist eigenlijk van
34% niets
Weet niet
Figuur B4-2 Antwoord van werkgevers op de vraag of men inwoners van de MOE-landen zon-
der beperkingen in dienst mag nemen (n=260)
Nee, dat mag ik niet
15% 20% Ja, ik kan ze zonder meer in
dienst nemen
14% Ja, maar ik weet niet of er
beperkingen gelden
15% Ja, met beperkingen maar ik
weet niet welke
beperkingen
19% Ja, maar ik dien een twv
17% voor hen te hebben
Weet niet
67
Figuur B4-3 Verdeling van werkgevers, naar hun antwoord op de vraag hoe lang zij denken dat
de procedure duurt om een twv aan te vragen (n=260)
Meer dan een half jaar
2%
17% Tussen drie maanden en een
half jaar
Tussen 5 weken en drie
maanden
42%
Maximaal 5 weken
22% Maximaal 2 weken
Dat ligt eraan (vrijstelling
1% arbeidsmarkttoets, project
12%
4% Weet niet
Figuur B4-4 Antwoord van werkgevers op de vraag wat ze ervan vinden dat ze van iedereen
die ze voor zich laten werken, de identiteit moeten controleren (n=260)
Dat vind ik goed, ik heb er
geen enkel probleem mee
21%
Dat vind ik goed, maar wel
lastig
1%
Dat vind ik slecht, maar ik
heb er verder geen
58% problemen mee
20% Dat vind ik slecht, en lastig
68
Figuur B4-5 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als er niet zo veel uitzendbureaus waren
die illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten aanbieden, zouden werkgevers veel
minder gebruikmaken van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten (n=260)
9%
Helemaal mee eens
14%
Een beetje mee eens
50% Een beetje mee oneens
7%
Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
20%
Figuur B4-6 Antwoord van werkgevers op de stelling: Ik vind het verwerpelijk als mensen ge-
bruikmaken van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten (n=260)
2%
13%
Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
14%
48% Een beetje mee oneens
Helemaal mee oneens
23% Weet niet / geen mening
69
Figuur B4-7 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als ik gebruik zou maken van illegaal te-
werkgestelde arbeidskrachten, zou ik het erg vinden wanneer mijn familie, vrien-
den of collega's dat zouden ontdekken (n=260)
11%
Helemaal mee eens
31%
Een beetje mee eens
Een beetje mee oneens
30%
Helemaal mee oneens
16% Weet niet / geen mening
12%
Figuur B4-8 Antwoord van werkgevers op de stelling: De meeste bedrijven en particulieren
worden nooit gecontroleerd (n=260)
8% 14%
Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
36% 22% Een beetje mee oneens
Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
20%
70
Figuur B4-9 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als werkgevers vaker zouden worden
gecontroleerd, zouden zij minder snel gebruikmaken van illegaal tewerkgestelde
arbeidskrachten (n=260)
4%
8%
1% Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
24% Een beetje mee oneens
63% Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
Figuur B4-10 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als de arbeidsinspectie vaker zou con-
troleren, zou er minder illegale arbeid zijn (n=260)
6% 3%
5% Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
19% Een beetje mee oneens
Helemaal mee oneens
67% Weet niet / geen mening
71
Figuur B4-11 Antwoord van werkgevers op de vraag hoe vaak men denkt dat de arbeidsinspec-
tie erachter komt als een werkgever illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten in
dienst heeft (n=260)
10% 4%
1% Altijd
24% Vaak
25% Soms
Zelden
Nooit
Weet niet
36%
Figuur B4-12 Antwoord van werkgevers op de stelling: De Arbeidsinspectie richt zich vooral op
de grote bedrijven, de kleine ondernemingen en particulieren controleren ze zel-
den (n=260)
7%
Helemaal mee eens
30%
23% Een beetje mee eens
Een beetje mee oneens
Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
16% 24%
72
Figuur B4-13 Antwoord van werkgevers op de vraag hoe de Arbeidsinspectie reageert wanneer
overtreding van de Wav wordt geconstateerd (n=260)
Geeft eerst een
4% 6% waarschuwing
6%
17% Legt alleen het uitzendbureau
een boete op
Legt zowel de werkgever als
5% het uitzendbureau een boete
Legt of de werkgever of het
uitzendbureau een boete op
Legt alleen de werkgever
een boete op
62% Weet niet
Figuur B4-14 Antwoord van werkgevers op de stelling: Hoge boetes zijn een geschikt middel
om werkgevers ervan te weerhouden illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten in
dienst te nemen (n=260)
2%
13%
Helemaal mee eens
7% Een beetje mee eens
Een beetje mee oneens
58% Helemaal mee oneens
20%
Weet niet / geen mening
73
Figuur B4-15 Antwoord van werkgevers op de stelling: Voor veel werkgevers in de branche is
het inschakelen van illegaal personeel de enige manier om hun bedrijf voort te la-
ten bestaan (n=260)
4% 18%
Helemaal mee eens
Een beetje mee eens
Een beetje mee oneens
46% 20%
Helemaal mee oneens
Weet niet / geen mening
12%
Figuur B4-16 Antwoord van werkgevers op de stelling: Als het voor werkgevers makkelijker
wordt gemaakt om op een legale manier aan voldoende arbeidskrachten te komen,
zouden zij minder snel gebruikmaken van illegaal tewerkgestelde arbeidskrachten
(n=260)
3%
8%
Helemaal mee eens
7%
Een beetje mee eens
Een beetje mee oneens
15%
Helemaal mee oneens
67%
Weet niet / geen mening
74
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid