Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal

Binnenhof4

Den Haag


- Directie mensenrechten en Vredesopbouw

Afdeling Vredesopbouw en Goed Bestuur

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061

2500 EB Den Haag


Datum


- 29 november 2004

Behandeld


- Jan Hijkoop


Kenmerk


- DMV/VG-681/04

Telefoon


- 070 3486326


Blad


- 1/6

Fax


- 070 3484486


Bijlage(n)


- - jan.hijkoop@minbuza.nl


Betreft


- Reactie op de aanbevelingen in de The Hague Statement on Enhancing the European Profile in Democracy Assistance-

Graag - bied iku hierbij- het antwoord aan op uw verzoek van - 20 september 2004met kenmerk - 04-BuZa-58om een - reactie op de aanbevelingen uit de The Hague Statement on Enhancing the European Profile in Democracy Assistance(aangenomen op de conferentie met gelijke naam van 5-6 juli 2004 in Den Haag), en tevens op uw verzoek om geïnformeerd te worden over de initiatieven die de regering zowel bilateraal als in EU-verband terzake wil ontplooien.

In mijn reactie informeer ik u eerst over de algemene trends op het gebied van democratisering. Vervolgens ga ik in op de plaats die democratisering inneemt binnen het beleid van de Europese Unie en op recente ontwikkelingen. Dit gedeelte wordt afgesloten met mijn reactie op de aanbevelingen in de The Hague Statement. Tenslotte ga ik kort in op het bilaterale beleid ter ondersteuning van democratisering.

Trends
Eind jaren zeventig waren er nog geen 40 landen met een democratisch bestel. Vandaag de dag hebben meer dan 120 landen - die tezamen tweederde van de wereldbevolking herbergen - gekozen voor een democratische staatsvorm. Het concept van politieke pluriformiteit, het recht van mensen om hun leiders te kiezen en het recht op het afleggen van rekenschap door die leiders vormen meer dan ooit tevoren de inzet van burgers en regeringen wereldwijd.

Niettemin is de aanvankelijke euforie rond de democratiseringsgolf van de jaren negentig in grote delen van de wereld gaandeweg getemperd. De nieuw verworven democratie blijkt in veel gevallen niet uit zichzelf goed te functioneren. Onervaren gekozen regeringen blijven soms steken in corruptie, incompetentie en instabiliteit. Veel ontwikkelings- en transitielanden blijken wel de vorm, maar niet de substantie van democratie te hebben overgenomen. Dat laatste lijkt aanzienlijk meer moeite te kosten.

Het introduceren van een democratische structuur brengt dus niet vanzelf een democratische cultuur met zich mee. Een dergelijke cultuur kent een levendige en goed georganiseerde civil society, biedt ruimte voor pluralisme en open debat, legt respect en tolerantie voor minderheden aan de dag, kiest voor een inclusieve benadering en is geneigd tot vreedzame geschillenbeslechting; kortom, de aspecten die aan democratie inhoud geven. Het opbouwen van een democratische cultuur is echter geen taak die van de ene op de andere dag volbracht is.

Beleid van de Europese Unie
De Europese Raad heeft in juni 2001 een Mededeling van de Commissie aangenomen aangaande de 'bevordering van mensenrechten en democratie in derde landen'.

Hierin wordt het reeds bestaande instrumentarium geïnventariseerd en worden drie gebieden aangegeven waarin de EU het beleid terzake zal intensiveren:


*Coherentie en consistentie in het beleid van de Unie zelf, en tussen dit beleid en het GBVB. Tevens wordt gepleit voor verdere afstemming met het bilaterale beleid van de lidstaten.
*Hogere prioriteit voor mensenrechten en democratisering in de relatie met derde landen middels politieke dialoog, handel en hulp.
*De ontwikkeling van een meer strategische opzet van het 'Europees Initiatief voor Democratie en Mensenrechten' (EIDHR).

In juli 2004 bracht de Commissie een werkdocument uit waarin de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering van de eerdergenoemde Mededeling uit 2001 wordt weergegeven. De belangrijkste punten uit dit document licht ik in de volgende alinea's toe.

Respect voor mensenrechten en bevordering van democratie nemen een belangrijke plaats in in de politieke dialoog die de EU voert met derde landen. Zo zijn voorwaarden terzake opgenomen in het op 1 april 2003 in werking getreden Verdrag van Cotonou tussen de EU en de 78 ACP landen. Mensenrechten en democratie vormen een vast onderdeel van de politieke dialoog met de ACP landen, en ernstige tekorten op dit gebied hebben gevolgen voor de betrekkingen van de EU met het betreffende derde land (zie bijvoorbeeld de opschorting van de EU hulp aan Togo). Vergelijkbare bepalingen zijn opgenomen in de Associatie-akkoorden in het kader van het Euro-Mediterrane partnerschap.

Ook in de Country Strategy Papers (CSP's), die de ontwikkelingssamenwerking met de EU in een land concretiseren, hebben mensenrechten en democratie een duidelijke plaats gekregen. Maar verdere inspanningen zijn vereist om dit onderwerp in alle CSP's voldoende gestalte te geven. Als hulpmiddel hierbij heeft de EU in 2004 een 'Handboek voor de Bevordering van Goed Bestuur in de Ontwikkelingssamenwerking van de Europese Gemeenschap' uitgebracht. Hierin wordt het begrip 'democratiseringshulp' duidelijk afgebakend en wordt een analysekader voor het beoordelen van de stand van de democratie aangedragen.

Voorts staan in de individuele actieplannen die in het kader van het Europees Nabuurschapsbeleid worden opgesteld, onderwerpen als de bevordering van democratie, pluralisme, eerbied voor de mensenrechten, openbare vrijheden, de rechtsstaat en fundamentele arbeidsnormen centraal. Overigens nemen deze onderwerpen reeds een belangrijke plaats in in de Partnerschaps- en Samenwerkings- overeenkomsten en de Associatieakkoorden die de juridische basis vormen voor samenwerking tussen de EU en de Oostelijke en Zuidelijke buurlanden.

Door middel van het Europees Initiatief voor Democratie en Mensenrechten (EIDHR) worden projecten ondersteund van niet-gouvernementele en internationale organisaties op het gebied van vier thema's, waaronder het versterken van democratie, goed bestuur en rechtstaat (naast afschaffen van de doodstraf, tegengaan van martelen en straffeloosheid, en strijd tegen racisme en discriminatie van minderheden en inheemse volken). Op dit moment is een studie gaande naar de impact van door het EIDHR gefinancierde projecten die tussen januari 2002 en juli 2003 afliepen.

EIDHR-steun is daarmee complementair aan de EU-programma's die met regeringen worden uitgevoerd en is een essentiële aanvulling van de EU-instrumenten van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid op het gebied van mensenrechten, democratisering en conflictpreventie.

In het Human Rights and Democracy Committee komen de lidstaten onder voorzitterschap van de Commissie regelmatig bij elkaar om het EIDHR-programma onder de loep te nemen en ook om thematisch afstemming tussen lidstaten te bewerkstelligen.

Eind 2003 is het mandaat van de Raadswerkgroep voor Mensenrechten (COHOM) uitgebreid teneinde een 'gemengde pijler'-werkgroep te creëren die én eerste én tweede pijler-aangelegenheden aangaande mensenrechten en democratie in de externe betrekkingen van de EU kan overzien, hetgeen de coherentie en consistentie in beleid tussen de Commissie en de Raad bevordert. Nederland heeft voorgesteld hieraan concrete invulling te geven door de verschillende mensenrechtendialogen die thans met derde landen worden gevoerd in de Raadswerkgroep COHOM te bespreken.

De contacten tussen de Commissie en het Europese Parlement aangaande mensenrechten en democratie zijn geïntensiveerd. Met name bij verkiezings­waarneming is de samenwerking tussen waarnemingsmissies die door de Commissie worden uitgestuurd en de waarnemingsmissies van het Europese Parlement sterk verbeterd.

Op het specifieke werkveld 'verkiezingssteun en verkiezingswaarneming' heeft de EU zich actief geprofileerd. De EU voert dit werk uit waar de omstandigheden dat toelaten en oogst daarvoor internationale waardering. Voor dit werkveld is door de Commissie een speciale taakgroep ingesteld die met name het kader voor de uitzending van verkiezingswaarnemingsmissies sterk verbeterd heeft. Deze taakgroep blijft werken aan verdere professionalisering en verbetering van de kwaliteit van de waarneming.

Uit deze toelichting op voornoemd werkdocument blijkt dat mensenrechten en democratie een eigen plaats hebben gekregen, zowel in het buitenlandse beleid van de EU als in de ontwikkelings­samenwerking, en dat versnippering binnen dit aandachtsveld sterk is verminderd. Echter, geconstateerd moet worden dat bij het in één adem noemen van deze twee weliswaar sterk gerelateerde begrippen, in de praktijk de mensenrechten in brede zin meer aandacht hebben gekregen dan het begrip democratisering. Voor de mensenrechten bestaat een uitgebreid internationaal instrumentarium, waaronder een groot aantal verdragen, dat het mogelijk maakt respect voor de mensenrechten aan een duidelijke reeks van criteria te onderwerpen. Voor democratisering is een dergelijk wereldwijd erkend instrumentarium niet voorhanden. Zoals in de inleiding reeds is verwoord is democratisering een complex proces, dat niet alleen bestaat uit het opzetten van een aantal procedures en mechanismen om tot een volksvertegen­woordiging te komen, maar ook uit het vestigen van een democratische cultuur en het zodanig inrichten van het bestuur en de rechtsstaat dat democratische controle daadwerkelijk mogelijk is.

Verkiezingssteun en verkiezingswaarneming krijgen relatief veel aandacht. Eén van de aanbevelingen die tijdens de op 28-29 september gehouden EU-conferentie over verkiezingssteun is gedaan, betreft dan ook de noodzaak om het huidige EU-beleid ten aanzien van verkiezingssteun en waarneming in te passen in een breder te ontwikkelen beleid ter bevordering van democratie.

Tenslotte is van belang op te merken dat momenteel een geheel nieuw financieel kader voorbereid wordt voor de EU-assistentie en ontwikkelings­samenwerkings­programma's, dat per 2007 zal ingaan. In de plaats van de vele geografische en thematische budgetlijnen zullen zes duidelijk te onderscheiden instrumenten komen. Drie van deze instrumenten zullen een geografische insteek hebben: Pre-Accessie, Nabuurschap en Ontwikkelings- landen; daarnaast blijven de instrumenten voor humanitaire hulp en macrosteun gehandhaafd en worden zij aangevuld met een instrument voor stabiliteit en crisisbeheersing. Het EIDHR zal ook in dit kader opgaan.

De aanbevelingen van de The Hague Statement
Tegen deze achtergrond is de The Hague Statement on Enhancing the European Profile in Democracy Assistance zeer welkom, zij het dat ik bij de aanbevelingen de volgende kanttekeningen plaats.

Volgens de Verklaring moet ondersteuning van democratie tot de kernactiviteiten van het buitenlandse beleid van de EU behoren. Ik meen in het voorgaande te hebben aangetoond dat dit reeds in hoge mate het geval is, en dat politieke dialoog en het stellen van voorwaarden op het gebied van democratie als basisvoorwaarden voor partnerschap zware beleidsinstrumenten zijn.

Of meer fondsen nodig zijn voor steun aan democratisering is niet eenvoudig te beoordelen, vanwege de verschillende budgetten die zich lenen voor financiering van democratiseringsactiviteiten. Dat geldt ook voor de stelling dat onvoldoende financiering beschikbaar is voor de financiering van de political society. Naar verwachting zal het genoemde nieuwe financiële kader meer inzicht bieden in de middelen die beschikbaar zijn voor democratisering en mensenrechten.

Ook stelt de Verklaring de oprichting van een speciaal mechanisme voor de bewaking van de democratiseringsagenda voor. Al lijkt deze suggestie sympathiek, toch sta ik hier terughoudend tegenover. Het creëren van nieuwe structuren verbetert niet per se de bestaande structuur, waarin democratisering op geïntegreerde wijze deel uitmaakt van het politieke en OS-beleid. Ik herken dan ook niet de suggestie vervat in de derde aanbeveling van de Verklaring dat democratisering door de EU in essentie op gefragmenteerde projectbasis wordt behandeld.

Evenmin herken ik de noodzaak tot de vijfde en zesde aanbeveling: de opstelling van CSP's is bij uitstek multisectoraal, vormgegeven in dialoog met het ontvangende land en rekening houdend met de EU prioriteiten als gender en democratisering.

Ik juich het zeer toe dat Europese maatschappelijke organisaties werkzaam op het vlak van democratiebevordering zich voornemen hun onderlinge samenwerking te versterken en gezamenlijk willen deelnemen aan Europese beleidsconsultaties.

Het Nederlandse bilaterale beleid
Niet alleen in Europees verband, maar ook op het bilaterale vlak neemt respect voor de mensenrechten en democratisering een belangrijke plaats in. In de beleidsdialoog met de Nederlandse partnerlanden wordt goed bestuur als belangrijk thema aan de orde gesteld.

Nederlandse democratiseringssteun omvat een breed scala aan onderwerpen zoals steun aan parlementen, steun aan politieke partijen en aan de opbouw van een meerpartijendemocratie, steun aan onafhankelijke en objectieve media, ondersteuning van verkiezingsprocessen, steun aan het maatschappelijk middenveld, steun aan decentralisatie en lokale democratie. Voor een uitgebreid overzicht van de steun die bilateraal in partnerlanden op het vlak van goed bestuur wordt verleend, verwijs ik naar de brief die de minister voor Ontwikkelingssamenwerking op 16 juli jl. (29 234, nr. 28) aan uw Kamer heeft doen toekomen.

Nederland ondersteunt niet alleen rechtstreeks en bilateraal democratiseringsprocessen, maar ook via de programma's van Nederlandse en internationale organisaties zoals bijvoorbeeld het Institute for Multiparty Democracy. Tevens is Nederland medeoprichter en lidstaat van het intergouvernementele Institute for Democracy and Electoral Assistance dat opereert op het snijvlak van onderzoek en praktijk, een groot aantal handboeken en trainingsmaterialen heeft geproduceerd en strategisch advies levert gericht op deelprocessen en instituties binnen het werkveld democratisering.


- De Minister van Buitenlandse Zaken,

Dr. B.R. Bot

===