ÌBS 2004074672
Geachte Voorzitter,
Bij deze doe ik u toekomen het rapport "Beleving en overtreding van regels van de Huursubsidiewet".
De aanleiding voor het onderhavige onderzoek was gelegen in het feit dat de kwantitatieve informatie over aard en omvang van regelovertreding bij huursubsidie tot dusver beperkt was en weinig precies. Het vorige onderzoek naar de omvang van overtreding van de regels omtrent huursubsidie dateerde al weer van 1997. Afhankelijk van de destijds gebruikte schattingsmethode varieerden de schattingen van een minimum van 2% voor het geven van verkeerde huishoudgegevens tot maximaal 26% voor het geven van verkeerde inkomensgegevens . Daarnaast verschafte dit onderzoek geen informatie over de kennis en perceptie van huursubsidieontvangers van de regels van de Huursubsidiewet en van de handhaving daarvan. Het ontbrak eenvoudigweg aan een goede onderzoeksmethode.
Om kwantitatieve informatie over aard en omvang van regelovertreding te verkrijgen wordt sinds enige jaren onder auspiciën van de Universiteit Utrecht een nieuwe onderzoeksmethode ontwikkeld en beproefd, gebaseerd op de Randomized respons methode. Met deze onderzoeksmethode is de laatste jaren op een aantal verwante terreinen (sociale verzekeringen, schadeverzekeringen) ervaring opgedaan. Besloten is met deze methode ook onderzoek te verrichten naar de regelovertreding bij huursubsidie, dit in combinatie met het bepalen van de kennis en attitude van ontvangers van huursubsidie ten aanzien van de regels en de handhaving (met behulp van de zogenaamde "Tafel van Elf methode").
Alvorens in te gaan op de resultaten van het onderzoek, schets ik in paragraaf 1 eerst het kader, waarbinnen het onderzoek dient te worden geplaatst, namelijk dat van het rijksbrede fraudebeleid. In paragraaf 2 volgt een samenvatting van het rapport, gevolgd door een beleidsmatige beoordeling. Tenslotte ga ik in paragraaf 3 in op mijn voornemens voor het vervolgtraject.
1. Beleidskader
Het rijksbeleid is beschreven in de kabinetsnota 'Bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002 - 2006' . Kortweg komt het beleid neer op enerzijds continuering en intensivering van de activiteiten gericht op bestrijding van de zwarte fraude , anderzijds het aanbrengen van nieuwe accenten in het beleid, met als belangrijkste item de bestrijding van de identiteitsfraude. Ook het ministerie van VROM heeft zijn bijdrage geleverd aan de kabinetsnota. De accenten binnen VROM zijn de afgelopen tijd geweest:
. kennisontwikkeling op het gebied van zwarte fraude (beleidsonderzoek en verdere opbouw van de informatiepositie);
. aanscherping van het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (opstellen van fraudeprofielen; doen van risicoanalyses);
. uitbreiding van de samenwerking met andere ministeries en uitvoeringsinstanties op het terrein van toezicht en opsporing.
Het onderhavige onderzoek ligt op het terrein van de kennisontwikkeling. Tevens biedt het onderzoek aanknopingspunten voor activiteiten op het gebied van risicobeheersing. Doel van het onderzoek is een bijdrage te leveren aan:
a. de voorbereiding van beleid inzake bestrijding en preventie van regelovertreding bij de huursubsidie;
b. de beoordeling van de effectiviteit van het handhavingsbeleid van het ministerie van VROM door middel van monitoring en evaluatie.
Vooruitlopend op de verderop beschreven resultaten kan worden gesteld dat de aanpak van huursubsidiefraude altijd samenwerking met andere diensten vereist, met name omdat bij de beoordeling van het recht op huursubsidie wordt afgegaan op de gegevens van de Belastingdienst en de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). In het vervolgtraject is daarom nadrukkelijk een rol voor andere diensten en departementen weggelegd.
2. Resultaten van het onderzoek
Hieronder geef ik een korte uiteenzetting over de resultaten van het onderzoek.
Regelovertreding
De regel die door ontvangers van huursubsidie het meest wordt overtreden is de verplichting een juist en volledig beeld te geven van het genoten inkomen. Iets meer dan 10% van de respondenten geeft toe in de afgelopen twee jaar inkomsten te hebben gehad die niet aan de belastingdienst zijn opgegeven en die dus niet voor de berekening van de huursubsidie zijn meegewogen. Het betreft in totaal ruim 86.000 ontvangers van huursubsidie. Overtreding van de overige belangrijke regels (onjuiste bewoningssituatie en onjuiste vermogengegevens) komt minder vaak voor. Iets meer dan 6% geeft toe over vermogen te beschikken dat niet bij de belastingdienst bekend is. Het gaat om in totaal ruim 51.000 ontvangers van huursubsidie. Wat de bewoningsituatie betreft woont bij 3,6% van de geënquêteerden feitelijk meer mensen op het betrokken adres dan er bij de gemeente staan ingeschreven. Het betreft in dat geval 30.000 ontvangers van huursubsidie.
Risicoprofiel
De ontvangers van huursubsidie vinden de regels van de huursubsidie over het algemeen duidelijk en zij accepteren de regels over het algemeen als redelijk. De kosten van het naleven van de regels achten zij niet hoog en zij verwachten geen grote voordelen van overtreding van de regels. Zij zijn over het algemeen trouw aan de wet, achten de kans op een straf bij ontdekking van een overtreding groot en de mogelijke sancties ernstig. De kansen op controles worden daarentegen niet hoog ingeschat. Dit geldt met name voor de kans op een fysieke controle.
Ernst van de overtreding en omvang misbruik
Het onderzoek verschaft geen informatie over de ernst van de overtredingen, noch in termen van de frequentie waarmee respondenten de regels overtreden, noch in termen van schadebedragen voor VROM. Als respondenten bijvoorbeeld aangeven eigen vermogen of inkomen te hebben verzwegen, is nog niet duidelijk hoe vaak, of hoe lang ze dat hebben gedaan, voor welk bedrag en wat de fiscale consequenties zouden zijn. Het mogelijke fraudebedrag voor VROM kan derhalve op basis van het onderzoek niet worden vastgesteld.
3. Beoordeling uitkomsten onderzoek
Duidelijk zal zijn dat het bij dit eerste onderzoek gaat om een indicatief beeld. Hoewel de percentages van regelovertreding op zich reden geven tot enige zorg, zijn ze op het eerste gezicht lager dan wat op basis van eerdere onderzoeken naar de mogelijke omvang van regelovertreding bij subsidies en uitkeringen werd verwacht. Het eerder genoemde onderzoek van het ministerie van Justitie (1997) suggereerde dat het percentage fraude met huursubsidie door het verstrekken van onjuiste inkomensgegevens theoretisch kon oplopen tot 26%. Ook bij een recent vergelijkbaar onderzoek naar overtreding van de regels betreffende de Algemene Bijstandswet (Periodiek Onderzoek Regel Overtreding Sociale Zekerheid) werden hogere percentages aangetroffen.
Vervolg
De onderzoeksresultaten dienen te worden gebruikt om de aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik te verbeteren. Dit kan bijvoorbeeld zowel in de sfeer van voorlichting aan burgers als bij het formuleren van maatregelen op het gebied van risicobeheersing. Bij de concretisering van deze maatregelen betrek ik nadrukkelijk de toekomstige ontwikkelingen op het terrein van uitvoering en toezicht. In dit verband is namelijk relevant dat de Belastingdienst - volgens voorstel - per 1 januari 2006 verantwoordelijk wordt voor de uitvoering van een aantal inkomensafhankelijke tegemoetkomingen, waaronder de Huursubsidiewet, dit op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR). De uitvoering zal worden belegd bij een nieuw organisatieonderdeel de Belastingdienst/Toeslagen. Dit organisatieonderdeel zal o.a. ook belast worden met het toezicht, zoals dat thans wordt uitgevoerd door de directie Informatie, Beheer en Subsidieregelingen van het ministerie van VROM. De opsporingstaak zal vanaf 1 januari 2006 worden toebedeeld aan de FIOD/ECD.
In termen van verantwoordelijkheden is het volgende onderscheid te maken. Beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) is enerzijds afhankelijk van de kwaliteit van wet- en regelgeving en anderzijds van de kwaliteit van de uitvoering van de wet- en regelgeving. De minister van VROM is primair verantwoordelijk voor de huursubsidiewetgeving, waarmee de kaders voor het M&O-beleid worden vastgelegd. De verantwoordelijk voor de uitvoering van de wetgeving en de daaraan verbonden rechtshandhaving (w.o. fraudebestrijding) komt te liggen bij de staatssecretaris van Financiën.
In het verlengde hiervan staan mij de volgende trajecten voor ogen:
1. verdieping van inzicht ten behoeve van het beleid;
2. operationalisering van het toezicht door de Belastingdienst en andere betrokken diensten.
Ad 1.
Ik ben van plan nader onderzoek te doen naar de effecten van regelovertreding in termen van fraudebedragen. De toepassingsmogelijkheden van de Randomized response methode op onderzoek naar regelovertreding zijn nog niet allemaal bekend en ontwikkeld. Voortzetting van de samenwerking met de Universiteit Utrecht heeft het voordeel dat met de meest recente onderzoekstechnieken en inzichten kan worden gewerkt. Mede door het uitvoeren van dit soort onderzoeken in opdracht van de ministeries van SZW en VROM zijn er in het afgelopen jaar twee nieuwe mogelijkheden ontwikkeld.
Zo kan met een kleine wijziging in de onderzoeksopzet worden onderzocht in hoeverre de verschillende percentages van regelovertreding verschillende categorieën van huursubsidieontvangers betreft, dan wel dezelfde categorieën. M.a.w. moeten de percentages bij elkaar worden opgeteld of niet. Ten tweede kan met een uitbreiding van de vragenlijst en een verandering in de onderzoeksopzet ook inzicht worden gegeven in de ernst van de overtredingen. Dit betekent dat in een eventueel vervolgonderzoek ook het mogelijke fraudebedrag voor VROM kan worden vastgesteld. De onderzoeksopzet zal overigens in overleg met de Belastingdienst worden vastgesteld, om reeds in een vroeg stadium te borgen dat de uitkomsten van het onderzoek aanknopingspunten bieden voor de aanpak van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Op dit moment zijn er nog verschillen in de uitvoering en de frequentie van het onderzoek tussen VROM en SZW. Voor de toekomst lijkt het wenselijk beide onderzoeken in elkaar te schuiven daar de overlap in vraagstelling en onderzoeksmethode groot is. Ik zal daartoe contact opnemen met mijn ambtgenoot van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, teneinde in samenwerking met de Universiteit Utrecht een meerjarig onderzoeksprogramma te ontwikkelen.
Ad 2.
Verder ben ik voornemens de uitkomsten van het onderzoek te betrekken in het overleg met de Belastingdienst over de overdracht van de uitvoering van de huursubsidie. In dat kader ontwikkelt de Belastingdienst een visie op het toezicht op toeslagen. Bij de uitwerking hiervan in concrete stappen op het terrein van risicobeheersing zullen de onderzoeksresultaten waar mogelijk worden gebruikt. Daarnaast zullen de resultaten ingebracht worden in de interdepartementale Stuurgroep Fraude en financieel-economische criminaliteit (Finec), om zo een integrale aanpak te bevorderen.
Hoogachtend,
De Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
Sybilla M. Dekker
-----------------------
Ministerie van Justitie, Inspectie voor de Rechtshandhaving, Monitoring van beleidsinstrumentele wetgeving, p. 25 en p. 64 - 65.
Tweede Kamer,vergaderjaar 2001-2002, 17 050, nr. 234
Bij zwarte fraude gaat het om vormen van fraude die, in tegenstelling tot witte fraude, niet via bestandsvergelijking kan worden ontdekt.
Uit het bestand van huursubsidieontvangers eind 2003 is door VROM een steekproef getrokken. Er zijn voor het onderzoek in totaal 1238 mensen persoonlijk geïnterviewd.
---- --
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer