Evaluatie regeling Kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders (KOA-regeling)
Dit onderzoek is uitgevoerd door Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Miranda Grootscholte
Christine Kuiper
Mirjam Engelen
B2519
Leiden, januari 2002
INHOUDSOPGAVE
Pag.
Voorwoord
Samenvatting en conclusie i
1 Achtergrond en opzet van het onderzoek 1
1.1 Aanleiding van het onderzoek 1
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1
1.3 Analysekader 4
1.4 Opzet van het onderzoek 5
1.5 Responsanalyse 7
1.6 Opbouw van het rapport 8
2 Gebruikers van de regeling 9
2.1 Omvang van het gebruik 9
2.2 Achtergrond gebruikers 11
2.3 Redenen voor het starten en beëindigen van de regeling 13
2.4 Het niet-gebruik 14
3 Uitvoeringspraktijk 15
3.1 De organisatie en het proces rondom de regeling 15
3.2 De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten 16
3.3 Administratie en automatisering van de regeling 19
3.4 De eigen bijdrage 20
3.5 De financiering 21
3.6 Communicatie 24
3.7 Controle van gegevens 25
3.8 Onregelmatigheden 26
3.9 Knelpunten en oplossingen 27
4 Feitelijke effecten 31
4.1 Effect op de bereidheid tot uitstroom uit de Abw 31
4.2 Doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang 32
4.3 Neven-effecten 33
5 Conclusies 35
5.1 Procesevaluatie 35
5.2 Effectevaluatie 36
5.2.1 Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom 36
5.2.2 Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde opvang 36
Literatuur 37
Bijlage 1 Vragenlijst
Bijlage 2 Gemeenten
Bijlage 3 Resultaten groepsgesprek
VOORWOORD
De beschikbaarheid van kinderopvang is een belangrijke randvoorwaarde bij de activering van
alleenstaande ouders in de bijstand en bij de uitstroom uit de bijstand. Een van de
instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om kinderopvang te realiseren voor
bijstandsgerechtigden is de Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande
ouders (de KOA-regeling). Gemeenten kunnen met behulp van deze regeling kinderopvang
inkopen voor alleenstaande ouders.
Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wenste enerzijds een kwantitatief
monitor-onderzoek naar de regeling, anderzijds had het ministerie ook een aantal kwalitatieve
vragen over de jaren 1999 en 2000. De hoofdvraag van het onderzoek is als volgt
geformuleerd:
Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met
welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?
Dit rapport beantwoordt voor zover het verzamelde onderzoeksmateriaal het toelaat deze
vraag.
Het onderzoek naar de KOA-regeling is vanuit het ministerie begeleid door mevrouw Kraan en
mevrouw Koppenaal, waarvoor onze dank. Verder willen wij de klankbordgroep bedanken,
bestaande uit: mevrouw van der Munnik, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
mevrouw Cobussen, VNG, mevrouw Bakker, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport, de heer van Duijl, Gemeente Rotterdam en mevrouw Bienemann, VOG.
Het onderzoek is uitgevoerd door Miranda Grootscholte en Christine Kuiper.
Drs. M.W.H. Engelen
projectleider
Leiden, januari 2002
---
SAMENVATTING EN CONCLUSIE
Inleiding
Voor de (sociale) activering en uitstroom uit de bijstand van alleenstaande ouders is de
beschikbaarheid van kinderopvang een belangrijke randvoorwaarde. Om kinderopvang voor
deze groep ouders te kunnen realiseren kunnen gemeenten gebruik maken van de `Regeling
kinderopvang en buitenschoolse opvang voor alleenstaande ouders' (de KOA-regeling).
Met behulp van deze regeling kan kinderopvang worden ingekocht voor alleenstaande ouders
die, vanuit de bijstand, een al dan niet gesubsidieerde (deeltijd)baan aanvaarden, een
scholingstraject volgen of deelnemen aan sociale activering.
Doel- en vraagstelling van het onderzoek
Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in enerzijds het gebruik en de knelpunten van
de KOA-regeling en anderzijds in de omvang en samenstelling van de gebruikersgroep voor
de jaren 1999 en 2000. De hoofdvraag van het onderzoek is als volgt geformuleerd:
Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?
Deze vraag is uit te splitsen naar de volgende vijf hoofdvragen:
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om deze
wachtlijsten weg te kunnen werken?
5. Hoe doelmatig is de uitvoering van deze regeling?
In deze samenvatting wordt ingegaan op de antwoorden op deze onderzoeksvragen.
Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is opgebouwd uit drie met elkaar samenhangende onderzoeksactiviteiten:
- Deskresearch. Het doel van deze deskresearch was zoveel mogelijk informatie boven tafel
krijgen, zodat de vragenlijst ingekort kon worden. De deskresearch leverde veel informatie
op maar geen kwantitatieve informatie waardoor vragen uit de vragenlijst geschrapt
konden worden.
- Schriftelijke enquête onder alle gemeenten van Nederland. Het doel van deze enquête
was het verzamelen van kwantitatieve en objectieve gegevens, die herhaaldelijk gemeten
kunnen worden. Helaas bleken gemeenten een deel van deze gegevens niet te kunnen
leveren (zie paragraaf 1.5).
- Interviews met 24 gemeenten in Nederland. In deze interviews is uitgebreid ingegaan op
de uitvoering van de regeling.
Met behulp van deze onderzoeksactiviteiten zijn de vijf hoofdvragen van het onderzoek als
volgt te beantwoorden.
ii Samenvatting en conclusie
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
Aan de hand van de antwoorden op de vragenlijst is een schatting gemaakt van het aantal
ouders en kinderen dat in Nederland gebruik maakt van de KOA-regeling. Voor 1999 zijn dat
ongeveer 8.000 ouders en 10.000 kinderen. Voor 2000 ligt het aantal ouders op ongeveer
9.000 en het aantal kinderen op 12.000.
Vanaf de start van de regeling mogen de volgende groepen gebruik maken van de KOA-
regeling:
- alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en betaalde arbeid verrichten;
- alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en voor wie het volgen van scholing of
opleiding noodzakelijk wordt geacht voor inschakeling in de arbeid;
- alleenstaande ouders die geen bijstand meer ontvangen omdat zij zijn uitgestroomd naar
regulier of gesubsidieerd werk, maar bij wie naar het oordeel van de gemeente, het
bekostigen van kinderopvang nog steeds noodzakelijk is om de uitstroom te kunnen
continueren;
- alleenstaande ouders die vallen onder de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik).
In 2000 is de regeling uitgebreid met twee nieuwe doelgroepen: de minderjarige alleenstaande
ouders (tienermoeders) en alleenstaande ouders die deelnemen aan sociale activerings-
activiteiten.
Wanneer we de verschillende doelgroepen bekijken blijkt dat met name bijstandsgerechtigden
gebruik maken van de regeling. Het aantal tienermoeders en Wikkers dat gebruik maakt van
de regeling is minimaal.
De groep gebruikers bestaat voornamelijk uit alleenstaande ouders die scholing volgen en
alleenstaande ouders die werken met een aanvullende uitkering. Ook is er een aanzienlijke
groep gebruikers die werkt zonder een aanvullende uitkering (ruim een kwart). Daarentegen is
de groep gebruikers van de KOA-regeling die deelneemt aan sociale activering minimaal.
Kinderen die gebruik maken van de kinderopvang, gebruiken in ongeveer de helft van de
gevallen buitenschoolse opvang. Van gastouderopvang maakt ruim een kwart van de kinderen
gebruik. Eenvijfde van de kinderen maakt gebruik van hele-dag opvang. Halve-dag opvang
wordt het minst gebruikt, hier gaat het om 7%.
2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
De hoofddoelstelling van de KOA-regeling is het wegnemen van belemmeringen voor
uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering door het bieden van
kinderopvang. Als nevendoelstelling geldt het realiseren van doorstroom naar anders
gefinancierde kinderopvang.
Met betrekking tot de eerste doelstelling laat het onderzoek zien dat het effect van de KOA-
regeling, naar de inschatting van de respondenten, op de bereidheid tot het aanvaarden van
een baan, het volgen van scholing of sociale activering groot is. De regeling neemt volgens
gemeenten voor veel ouders een laatste drempel naar werk of scholing weg.
In de incidentele gevallen waarin een gemeente een geringe eigen bijdrage heft, heeft dit
volgens de respondenten geen negatief effect op de bereidheid van de ouder om een baan of
scholing te accepteren.
Samenvatting en conclusie iii
De vergrote deelname aan activiteiten en werk is niet alleen te verklaren uit het bestaan van de regeling. Veelal is het een directer gevolg van een versterkt activeringsbeleid dat gemeenten de laatste jaren voeren. De daadwerkelijke uitstroom uit de uitkering als gevolg van de KOA-regeling is niet groot. Veel alleenstaande ouders willen om verschillende redenen alleen part-time werken en verdienen daarom niet genoeg om uit de uitkering te stromen.
Wat betreft de doelstelling die betrekking heeft op het bevorderen van de doorstroom naar anders gefinancierde opvang is nog verbetering mogelijk. De doorstroom vanuit de KOA- regeling naar anders gefinancierde plaatsen komt niet goed van de grond. Dit komt ten eerste doordat de groep die een jaar na uitstroom uit de uitkering meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdient erg klein is. Ten tweede blijken gemeenten nauwelijks aandacht te besteden aan doorstroom vanuit KOA-plaatsen naar anders gefinancierde plaatsen, omdat de uitvoering van de KOA-regeling vaak al veel tijd kost.
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
De meeste gemeenten hebben aangegeven hoeveel volledige kindplaatsen ze in 1999 en
2000 hebben bekostigd. In totaal ging het in 1999 om bijna 5.500 volledige kindplaatsen en in
2000 om bijna 6.500 volledige kindplaatsen. Aan gemeenten is gevraagd het aantal volledige
kindplaatsen uit te splitsen naar soort opvang. Hieruit blijkt dat het in bijna de helft van de
gevallen om buitenschoolse opvang gaat. Voor ruim een kwart van de gevallen is het hele-dag
opvang. Bijna een kwart van de plaatsen is gastouderopvang. Nog geen vijf procent is halve -
dag opvang. Dit laatste is waarschijnlijk te verklaren doordat het veelal niet mogelijk is halve -
dag opvang in te kopen. De hier genoemde percentages zijn redelijk vergelijkbaar met de
verdeling naar aantal kinderen zoals deze onder hoofdvraag één is omschreven.
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om
deze wachtlijsten weg te kunnen werken?
Uit de enquête blijkt dat 14% van de gemeenten een wachtlijst heeft voor KOA-plaatsen. Deze
wachtlijsten komen relatief vaker voor in grotere gemeenten. De omvang van de wachtlijsten
blijkt in 2000 in vergelijking met 1999 verder toe te nemen.
In de schriftelijke enquête is aan gemeenten gevraagd wat de oorzaak van de wachtlijst is. De
meerderheid geeft aan dat de oorzaak in onvoldoende capaciteit ligt; gemeenten hebben te
weinig kinderopvangplaatsen. Ruim een kwart van de gemeenten geeft aan dat onvoldoende
financiële middelen de belangrijkste oorzaak is. Het gaat dan enerzijds om het feit dat minder
KOA-plaatsen gesubsidieerd worden dan nodig zijn en anderzijds om een hogere prijs per
kinderopvangplaats dan het door het ministerie gesubsidieerde bedrag per plaats. Deze
punten worden algemeen gedeeld door gemeenten. Voor de gemeenten die een wachtlijst
hebben, was in de eerste jaren van de regeling met name het budget een probleem. Nu ligt
het knelpunt bij de geringe capaciteit van de kinderopvanginstellingen.
De verwachtingen bij gemeenten over het op termijn kunnen wegwerken van de wachtlijsten lopen uiteen. Een reden waarom dit volgens gemeenten niet lukt is de verwachte uitbreiding van de te activeren doelgroepen (niet-uitkeringsgerechtigden en niet-arbeidsplichtigen). Dit geldt niet alleen voor de KOA-wachtlijst maar ook voor de algehele kinderopvangwachtlijst. Gemeenten vinden het van belang dat er een oplossing komt voor het capaciteitsprobleem.
iv Samenvatting en conclusie
Oplossingen die gemeenten aandragen (en die vanuit de KOA-regeling kunnen komen) zijn
het aanpassen van de subsidiebedragen naar marktconforme bedragen, het vergoeden van
voldoende plaatsen en het bedrag dat bestemd is voor kinderopvang via de WIW of de
bijzondere bijstand aan gemeenten verstrekken, waardoor gemeenten dit geld vrij kunnen
besteden.
5. Hoe doelmatig is de uitvoering van deze regeling?
De laatste onderzoeksvraag betreft de doelmatigheid van de uitvoering van de KOA-regeling.
Deze is redelijk doelmatig. Dat de uitvoering van de regeling toch kan worden verbeterd blijkt
ook uit de enquête waarin slechts 20% van de gemeenten aangeeft geen problemen te
ondervinden met de uitvoering van de KOA-regeling. De belangrijkste problemen betreffen: de
uitvoering van de regeling (inhoud, procedures en registratie) en de beschikbaarheid van
kinderopvang in de gemeente.
Uit de interviews is gebleken dat de volgende knelpunten een belangrijke rol spelen bij de
uitvoering van de KOA-regeling:
- De regeling heeft betrekking op een beperkte doelgroep;
- De regeling kent beperkingen op het gebied van de soort en het moment van de opvang
(bijvoorbeeld het in beperkte mate kunnen starten van kinderopvang voor de aanvang van
een traject);
- De financiële vergoeding is volgens gemeenten lager dan de daadwerkelijke kosten voor
een kindplaats;
- De regeling kent geen procedureprotocol;
- De regeling is op een aantal punten op meerdere manieren interpreteerbaar;
- De aanlevering van informatie wordt niet ondersteund door een (landelijk)
automatiseringssysteem;
- De kosten voor uitvoering en automatisering worden niet vanuit de regeling vergoed.
Slotwoord
Uit het onderzoek blijkt dus dat de groep gebruikers van de KOA-regeling vooral bestaat uit
bijstandsgerechtigden. De groepen Wikkers en tienermoeders maken nauwelijks gebruik van
de regeling. De groep gebruikers van de KOA-regeling werkt of volgt scholing. De KOA-
regeling neemt voor deze groep de laatste drempel richting werk weg.
Gemeenten maken dankbaar gebruik van de mogelijkheden die de KOA-regeling biedt om cliënten te activeren. Er is echter nog een aantal knelpunten dat de uitvoering van de regeling bemoeilijkt. Dit zijn vooral de beperktheid van de doelgroep en de flexibiliteit van de regeling wanneer het gaat om soort opvang en moment van de opvang. Tenslotte is gebleken dat de financiële vergoeding per kindplaats veelal lager is dan de daadwerkelijke kosten die gemeenten maken. Hierbij gaat het niet alleen om het inkopen van kindplaatsen, maar ook om de uitvoeringskosten die de regeling met zich mee brengt.
1
1 ACHTERGROND EN OPZET VAN HET ONDERZOEK
1.1 Aanleiding van het onderzoek
Voor de (sociale) activering en uitstroom uit de bijstand van alleenstaande ouders is de
beschikbaarheid van kinderopvang een belangrijke randvoorwaarde. Om kinderopvang voor
deze groep ouders te realiseren kunnen gemeenten gebruik maken van de `Regeling
kinderopvang en buitenschoolse opvang voor alleenstaande ouders' (de KOA-regeling). Deze
regeling is in 1996 door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
ingevoerd als een van de activiteiten die in het kader van de kabinetsnota `De andere kant van
Nederland'1 zijn ontwikkeld. Met behulp van deze regeling kan kinderopvang ingekocht worden
voor alleenstaande ouders die vanuit de bijstand een al dan niet gesubsidieerde (deeltijd)baan
aanvaarden, een scholingstraject volgen of deelnemen aan sociale activering. Naast ouders
uit de bijstand komen ook alleenstaande ouders die vallen onder de Wet Inkomensvoorziening
Kunstenaars (WIK) of ouders die een andere uitkering ontvangen (onder bepaalde
voorwaarden) in aanmerking voor de KOA-regeling.
Gezien de snelle ontwikkeling van de arbeidsmarkt en het denken over arbeidsdeelname door
alleenstaande ouders in de bijstand enerzijds en de ontwikkelingen op de kinderopvangmarkt
anderzijds heeft het Ministerie van SZW een onderzoek uit laten voeren naar de KOA-regeling.
Het ministerie noemt twee directe aanleidingen voor het onderzoek:
- Uit eerder onderzoek is gebleken dat gemeenten knelpunten ondervinden bij het gebruik
van de regeling. Er ontstaan wachtlijsten en de verwachting is dat het gebruik van de
KOA-regeling zal toenemen door de voorgenomen intensivering van het activeringsbeleid
voor alleenstaande ouders in de bijstand.
- De Wet basisvoorziening kinderopvang (Wbk) is in voorbereiding. Deze Wbk, die naar
verwachting in 2004 in werking treedt, beoogt een zelfstandig bestuurlijk en wettelijk kader
voor kinderopvang te geven. De vraag is of en op welke wijze de KOA-regeling in deze
wet geïntegreerd kan worden.
1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen
Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in enerzijds het gebruik en de knelpunten van
de KOA-regeling en anderzijds in de omvang en samenstelling van de gebruikersgroep voor
de jaren 1999 en 2000. Het achterliggende doel hiervan is tweeledig en wordt door het
ministerie als volgt geformuleerd:
- Meer inzicht krijgen in het gebruik van de regeling en de wijze waarop de regeling wordt
ingezet bij de activering van alleenstaande ouders.
1 De andere kant van Nederland: over preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1995, Den Haag.
2 Achtergrond en opzet van het onderzoek
- Informatie verkrijgen die kan bijdragen aan het inzichtelijk maken van de gevolgen die
integratie van de KOA-regeling in de Wet basisvoorziening kinderopvang zou kunnen
hebben.
Aan de integratie van de KOA-regeling in de Wet basisvoorziening kinderopvang is in dit
onderzoek geen aandacht besteed. De gegevens uit dit onderzoek dienen voor het ministerie
als basis voor de gevolgtrekkingen op dit punt.
De hoofdvraag die het onderzoek beoogt te beantwoorden is de volgende:
Hoe is de groep gebruikers van de KOA-regeling samengesteld en op welke wijze en met welk resultaat wordt de KOA-regeling ingezet ten behoeve van hun activering?
Deze hoofdvraag valt uiteen in vijf onderzoeksvragen:
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/ is de regeling kwantitatief toereikend om deze
wachtlijsten weg te kunnen werken?
5. Hoe doelmatig is de uitvoering van de regeling?
Deze onderzoeksvragen zijn elk weer onder te verdelen in deelvragen, die in het onderzoek
aan bod komen.
1. Wie maken gebruik van de KOA-regeling?
a. Uit welk deel van de KOA-doelgroep komt de gebruiker?1
b. In welke mate wordt door personen die wel in aanmerking kunnen komen voor de
KOA-regeling geen gebruik gemaakt van de regeling? Wat zijn daarvoor de redenen?
2. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de gestelde doelen?
a. Wat is de reden geweest om in te stromen in de KOA-regeling (arbeid, scholing,
sociale activering)?
b. Is de doelgroep als gevolg van de KOA-regeling eerder bereid tot werk, scholing of
sociale activering?
c. Hoe ervaren gebruikers het effect van de KOA-regeling op de bereidheid tot werk,
scholing of sociale activering?
d. Is er sprake van een eigen bijdrage van de ouder? Zo ja, hoe hoog is die?
e. Werkt de eigen bijdrage bevorderend dan wel belemmerend op de bereidheid tot werk,
scholing of sociale activering?
f. Om welke reden wordt de KOA-regeling beëindigd?2
1 Dit kan zijn: Abw-er met betaalde arbeid, Abw-er die scholing volgt, Abw-er in traject sociale activering, ex-Abw-er
die uitgestroomd is naar betaalde arbeid, gebruiker van de WIK, tienermoeder, andere sociale zekerheidsuitkering
(WW, WAO) met betaalde arbeid, andere sociale zekerheidsuitkering met scholing, andere sociale zekerheidsuitkering
met sociale activering, ex-andere sociale zekerheidsuitkering uitgestroomd naar betaalde arbeid.
2 Dit kan door beëindiging scholing, arbeid of sociale activering of door een inkomen hoger dan 130% van het WML
(Wettelijk minimumloon) of anders bijvoorbeeld door toename van de leeftijd van het kind of samenwonen/huwelijk van
de ouder.
Achtergrond en opzet van het onderzoek 3
g. Hoeveel ouders, die de regeling moeten verlaten omdat ze niet meer aan het
inkomenscriterium voldoen, zijn wel/niet in staat de kinderopvang daarna te
continueren?
h. Hoe is de doorstroming naar anders gefinancierde kinderopvang in het algemeen?
i. In hoeverre voldoet de KOA-regeling aan de doelstellingen van de regeling?
3. Hoeveel kinderopvangplaatsen worden met behulp van deze regeling gerealiseerd?
a. Voor hoeveel alleenstaande ouders wordt de KOA-regeling ingezet, voor hoeveel
kinderen?
b. Hoeveel volledige kindplaatsen worden per soort kinderopvang ingekocht1?
c. Voor hoeveel uren of dagdelen per week wordt door alleenstaande ouders gebruik
gemaakt van de regeling?2
d. Voor welke duur wordt door gemeenten een contract afgesloten met de
kinderopvanginstelling (aantal weken, maanden of jaren)?
4. Wat is de omvang van de wachtlijsten/is de regeling kwantitatief toereikend om deze
wachtlijsten weg te kunnen werken?
a. Zijn er wachtlijsten voor de KOA-regeling en zo ja, voor welke soort kinderopvang is
sprake van een wachtlijst?
b. Wat is de omvang in aantal kinderen/ alleenstaande ouders en in wachttijd (naar deel
van de doelgroep)?
c. Wat is de prijs van een KOA-kindplaats in de betreffende gemeente (naar soort
kinderopvang)?
d. Waar wordt de wachtlijst door veroorzaakt (gebrek aan opvangcapaciteiten of gebrek
aan financiële middelen), (naar soort kinderopvang)?
e. Indien er gebrek is aan financiële middelen; waardoor wordt dit gebrek veroorzaakt?
(te weinig plaatsen gesubsidieerd of prijs per kindplaats ligt hoger dan de subsidie),
(naar soort kinderopvang)?
5. Hoe doelmatig is de uitvoering van de regeling?
a. Hoe verloopt de communicatie tussen gemeenten, bij uitvoering betrokken instanties,
de ouders en de kinderopvanginstellingen?
b. Hebben kinderopvanginstellingen bij gemeenten melding gemaakt van onregel-
matigheden (zie artikel 3, derde lid ad b van de KOA-regeling)?3
c. In welke mate en hoe hebben gemeenten op deze gemelde onregelmatigheden
gereageerd?
d. Is de uitvoering van de KOA-regeling in de gemeente geautomatiseerd? Zo ja, hoe
adequaat is deze uitvoering?
e. Hoe hebben gebruikers de uitvoering van de KOA-regeling ervaren?
f. Hebben gemeenten en gebruikers suggesties ter verbetering van de doelmatigheid
van de uitvoering van de KOA-regeling?
1 In dit onderzoek zijn meegenomen: de kinderdagverblijven, de gastoudergezinnen en de buitenschoolse opvang. De
peuterspeelzalen, tussenschoolse opvang en de tieneropvang blijven buiten beschouwing.
2 Dit wordt onderverdeeld naar soort traject dat alleenstaande ouders volgen en naar soort kinderopvang.
3 Kinderopvanginstellingen zijn verplicht gemeenten te berichten indien over een periode van langer dan twee weken
zonder opgaaf van redenen geen gebruik wordt gemaakt van een kinderopvangplaats.
4 Achtergrond en opzet van het onderzoek
1.3 Analysekader
Vanuit het onderstaande algemene kader voor een beleidsevaluatie is gekeken naar de
vraagstelling van het onderzoek.
MAATSCHAPPELIJK
PROBLEEM
MIDDELEN DOELSTELLINGEN (beoogde effecten)
UITVOERINGSPRAKTIJK
PROCES-
Inzet middelen/
Rand- EVALUATIE
toepassing
voorwaarden
instrumentarium (succes- en
faalfactoren)
EFFECT- F EVALUATIE EITELIJKE EFFECTEN (realisatie beoogde effecten)
Het onderzoek richt zich op het nader `vullen' van de verschillende parameters in het analysekader met betrekking tot de KOA-regeling, te weten het maatschappelijke probleem, de doelstelling, de middelen, de uitvoeringspraktijk en de feitelijke effecten. Bij een evaluatie van een regeling dient onderscheid gemaakt te worden tussen een effectevaluatie (in hoeverre komen de feitelijke effecten overeen met de gestelde doelen van de KOA-regeling?) en een procesevaluatie (in hoeverre is de uitvoering van de regeling doelmatig verlopen?).
Achtergrond en opzet van het onderzoek 5
De eerste drie parameters richten zich op het doel en de opzet van de KOA-regeling.
- Het maatschappelijke probleem: het probleem dat ten grondslag ligt aan de KOA-
regeling is dat alleenstaande ouders in de bijstand belemmeringen ondervinden bij de
uitstroom naar werk, scholing of sociale activering. Deze belemmeringen hebben te maken
met het niet kunnen regelen en financieren van kinderopvang.
- Doelstellingen:
- In de KOA-regeling 1999 wordt als hoofddoelstelling genoemd het wegnemen van
belemmeringen voor uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering
door het bieden van kinderopvang.
- Als nevendoelstelling geldt het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde
kinderopvang.
- Middelen: de overheid verleent (op aanvraag) subsidie aan gemeenten als tegemoet-
koming in de kosten voor kinderopvangplaatsen die gemeenten ten behoeve van
alleenstaande ouders inkopen bij kinderopvanginstellingen. Een tegemoetkoming wil
zeggen dat de subsidie niet in alle gevallen kostendekkend zal zijn. De afrekening gebeurt
op basis van afgesloten (schriftelijke) overeenkomsten met kinderopvanginstellingen.
De uitvoeringspraktijk, de feitelijke effecten, de procesevaluatie en de effectevaluatie
komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.
1.4 Opzet van het onderzoek
Het onderzoek is opgebouwd uit vier met elkaar samenhangende onderzoeksactiviteiten.
Deskresearch
Het onderzoek is van start gegaan met een deskresearch. Het doel van deze deskresearch
was zoveel mogelijk informatie boven tafel krijgen, zodat de vragenlijst ingekort kon worden.
De deskresearch leverde veel informatie op, maar op basis van die informatie konden echter
geen vragen uit de vragenlijst geschrapt worden. De gevonden relevante informatie is in het
rapport verwerkt. Het ministerie verzamelt zelf ook cijfers van gemeenten op basis waarvan de
subsidie wordt toegekend. Aangezien er nog geen cijfers over 1999 beschikbaar zijn en geen
goede vergelijking gemaakt kan worden met de gegevens van dit onderzoek die 1999 en 2000
betreffen, zijn de cijfers van het ministerie in dit onderzoek alleen gebruikt als referentiekader.
Schriftelijke enquête
Het volgende onderdeel van het onderzoek was een schriftelijke enquête onder alle
gemeenten. Het doel van deze enquête was het verzamelen van kwantitatieve en objectieve
gegevens, die herhaaldelijk gemeten kunnen worden. In totaal zijn 504 vragenlijsten verstuurd.
De vragenlijst is in overleg met de klankbordgroep opgesteld. Daarnaast is de vragenlijst
getest in twee gemeenten.
6 Achtergrond en opzet van het onderzoek
In de vragenlijst kwamen de volgende items aanbod:
- Gebruikers van de regeling;
- Inkoop kinderopvangplaatsen,
- Mate van gebruik van de KOA-regeling;
- Eigen bijdrage en kosten kinderopvangplaatsen;
- Beëindiging KOA-regeling;
- Wachtlijsten;
- Doelmatigheid van de uitvoering;
- Doelstellingen van de regeling;
- Knelpunten en suggesties.
In bijlage I is de volledige vragenlijst opgenomen. Paragraaf 1.5 geeft inzicht in de respons op
deze vragenlijst.
Interviews
Een schriftelijke enquête is niet geschikt om tot een procesevaluatie te komen, interviews
lenen zich hier beter voor. In totaal zijn 30 gemeenten benaderd voor een interview, waarvan
24 gemeenten uiteindelijk hebben meegewerkt aan een interview. Afhankelijk van de
uitvoering van de regeling binnen de gemeente is gesproken met een beleidsmedewerker of
iemand op het uitvoerend niveau of met beiden. Bijlage II omvat een lijst met gemeenten die
hebben meegewerkt aan de interviews, verdeeld naar grootteklasse.
Tijdens de interviews zijn de volgende items aan de orde geweest:
- Aantal plaatsen en gebruikers KOA-regeling,
- Uitvoering KOA-regeling,
- Eigen bijdrage,
- Uitstroom door de regeling,
- Wachtlijst,
- Doelmatigheid van de regeling.
Groepsgesprek
Ook het gebruikersperspectief heeft deel uitgemaakt van dit onderzoek. Hiertoe is een
groepsgesprek uitgevoerd. Hiervoor zijn ruim twintig personen benaderd, tien van deze
personen hadden toegezegd mee te werken. Uiteindelijk is met drie gebruikers van de regeling
een groepsgesprek gehouden.
Vanwege de geringe mate van representativiteit bij het groepsgesprek is ervoor gekozen het
verslag hiervan in de bijlage op te nemen.
De uit de overige onderzoeksonderdelen verkregen gegevens zijn integraal verwerkt in de
verschillende hoofdstukken.
Achtergrond en opzet van het onderzoek 7
1.5 Responsanalyse
In deze paragraaf gaan we in op de respons van de schriftelijke enquête. In totaal zijn 504
vragenlijsten verstuurd. Van deze vragenlijsten hebben wij 261 vragenlijsten terugontvangen.
Dit levert een respons van 52% op. Onderstaande tabel laat de verdeling van de respons naar
grootteklassen van gemeenten zien.
Tabel 1.1 Respons naar grootteklassen van gemeenten
Aantal inwoners Aantal gemeenten Aantal gemeenten in Percentage gemeenten
in respons Nederland in respons
>250.000 4 4 100%
100.000 tot 250.000 14 21 67%
50.000 tot 100.000 10 36 28%
20.000 tot 50.000 81 174 47%
Minder dan 20.000 152 269 57%
Totaal 261 504 52%
Uit de bovenstaande tabel blijkt dat de grotere gemeenten goed vertegenwoordigd zijn. Aangezien in deze gemeenten de meeste KOA-plaatsen worden gerealiseerd, ligt de respons gewogen naar KOA-plaatsen dus hoger dan 52%. Voorts blijkt dat met name de gemeenten met tussen de 50.000 en de 100.000 inwoners zijn ondervertegenwoordigd in de steekproef. Voor de analyses levert dit weinig problemen op; deze categorie is samengevoegd met de groep gemeenten die tussen de 100.000 en de 250.000 inwoners hebben1. Zo ontstaan vier groepen gemeenten: de grote steden, met meer dan 250.000 inwoners, de grote gemeenten met 50.000 tot 250.000 inwoners, de middelgrote gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners en de kleine gemeenten met minder dan 20.000 inwoners.
Uit de responsanalyse blijkt verder dat van de 261 gemeenten die een vragenlijst hebben
teruggestuurd 18% geen gebruik maakte van de KOA-regeling in de jaren 1999 én 2000.
Hierbij gaat het voornamelijk om gemeenten met minder dan 20.000 inwoners. Volgens de
cijfers van het ministerie ligt voor 1999 het daadwerkelijke niet-gebruik onder alle gemeenten
in Nederland op 19%. In het onderzoek komt het percentage niet-gebruik in 1999 uit op 26%.
Hieruit valt de conclusie te trekken dat gemeenten die geen gebruik maken van de regeling
relatief vaker de vragenlijst hebben teruggestuurd2. De cijfers van het ministerie over het
daadwerkelijk niet-gebruik voor 2000 zijn op dit moment nog niet bekend, omdat de
eindafrekening over 2000 nog niet is afgerond. In het onderzoek ligt het niet-gebruik voor 2000
op 19% van alle gemeenten in Nederland.
Betrouwbaarheid
De betrouwbaarheid van een groot deel van de verzamelde gegevens is niet groot. Veel
gemeenten bleken moeite te hebben de kwantitatieve vragen te beantwoorden. De oorzaak
hiervan is dat de meeste gemeenten geen gedegen registratiesysteem hebben opgezet
1 In het algemeen kan er vanuit worden gegaan dat de resultaten van de twee gemeentegrootteklassen
overeenkomen. Waar dit niet het geval is, is dit expliciet in het rapport aangegeven.
2 Deze gemeenten hoefden slechts één vraag in te vullen. Voor de gemeenten die wel gebruik maakten van de
regeling geldt dat het invullen van de vragenlijst veel meer tijd kost, zie bijlage I.
8 Achtergrond en opzet van het onderzoek
waarmee deze gegevens gemakkelijk te verzamelen zijn. Ook het schatten van aantallen van
deelnemers bleek voor veel gemeenten niet mogelijk.
De informatie uit de vragen, die door erg weinig respondenten zijn beantwoord, is in dit rapport
niet meegenomen of wordt gebruikt als indicatie. Dit is dan uitdrukkelijk aangegeven. Het gaat
hierbij om de vragen over:
- Het aantal dagdelen dat ouders gemiddeld per week gebruik maken van de opvang,
uitgesplitst naar soort opvang en soort activiteit van de ouder (scholing, werk, sociale
activering);
- Het aantal beëindigingen van de regeling en de achterliggende redenen.
Aantallen of percentages zijn teruggerekend naar de aantallen of percentages die zouden
gelden voor alle gemeenten in Nederland. De genoemde aantallen en percentages in dit
rapport kunnen dan ook gezien worden als grove schattingen voor heel Nederland.
1.6 Opbouw van het rapport
Het rapport is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. In dit hoofdstuk is een korte inleiding gegeven,
de onderzoeksopzet verder uitgewerkt en de responsverantwoording gegeven. Hoofdstuk
twee gaat in op de gebruikers van de regeling. Hoofdstuk drie laat de uitvoeringspraktijk zien.
De feitelijke effecten worden uiteengezet in hoofdstuk vier. In hoofdstuk vijf staan de
conclusies omschreven, bestaande uit de procesevaluatie en de effectevaluatie.
9
2 GEBRUIKERS VAN DE REGELING
In dit hoofdstuk wordt de omvang van het gebruik van de KOA-regeling in aantallen ouders en
kinderen omschreven. Dit is aangevuld met de visie van gemeenten op het al dan niet
toenemen van het gebruik. Verder komt de achtergrond van de gebruikers aan de orde.
Tevens wordt inzichtelijk gemaakt waarom ouders met de regeling starten of deze beëindigen.
Tot slot wordt het niet-gebruik belicht.
2.1 Omvang van het gebruik
Omvang van het gebruik
In 1999 was het budget voor de KOA-regeling 94 miljoen gulden. Door het ministerie was
vooraf ingeschat dat het budget voldoende zou zijn om 4.700 plaatsen in te kopen. Hierbij is er
vanuit gegaan dat gemiddeld twee kinderen van één volledige plaats gebruik maken. Dit komt
dus neer op naar schatting 9.000 tot 11.000 kinderen, die in 1999 volgens het ministerie
gebruik zouden gaan maken van een kinderopvangplaats in het kader van de KOA-regeling.
Voor 2000 is het budget voor de KOA-regeling verhoogd naar 125 miljoen gulden1. Het
ministerie heeft ingeschat dat ongeveer 12.000 tot 15.000 kinderen in 2000 gebruik zouden
gaan maken van een kinderopvangplaats in het kader van de KOA-regeling.
Aan de hand van de antwoorden op de vragenlijst is een globale schatting gemaakt van het aantal ouders dat gebruik maakt van de regeling. Voor 1999 waren dat ongeveer 8.000 ouders. Voor 2000 ligt het aantal ouders op ruim 9.000. Ook voor het aantal kinderen dat gebruik maakt van de regeling is dezelfde procedure gevolgd. In 1999 maakten ruim 10.000 kinderen gebruik van de regeling. Voor 2000 lag dit aantal op ruim 12.000. Deze schattingen komen overeen met de schattingen vanuit het ministerie.
Ontwikkelingen in het aantal gebruikers
Wat betreft de ontwikkelingen in de omvang van het aantal gebruikers van de regeling geven
de meeste gemeenten hetzelfde aan. Vanaf de start van de regeling is een toename van het
aantal gebruikers waargenomen. Dit is aan verschillende oorzaken toe te schrijven:
- De belangrijkste oorzaak ligt volgens de gemeenten in het feit dat de afgelopen jaren de
aandacht vanuit de Sociale Dienst van uitkeringsverstrekking naar activering is verlegd.
Deze verschuiving is het gevolg van de gunstige economische ontwikkelingen in
Nederland en de daaropvolgende beleidswijzigingen vanuit het Rijk. Een voorbeeld van
een dergelijke regeling is de Sluitende Aanpak.
- Daarnaast is de bekendheid van de regeling bij de beleidsmedewerkers, de uitvoerende
medewerkers en bij de gebruikers een belangrijke factor. De eerste jaren van de regeling
werden veelal door de beleidsmedewerker gebruikt om de regeling in de gemeente op te
zetten. Pas de laatste jaren is in een aantal gemeenten structureel tijd vrij gemaakt voor
het uitvoeren van de regeling. Daardoor zijn de uitvoerende consulenten ook meer bij de
1 Deze uitbreiding was nodig vanwege de verwachte toename van het gebruik van de regeling mede door de
uitbreiding van de doelgroep.
10 Gebruikers van de regeling
regeling betrokken. Via de consulenten werden ook de potentiële gebruikers meer op de
hoogte gesteld. Ook extra publiciteit binnen een aantal gemeenten heeft bijgedragen aan
de bekendheid van de regeling onder de doelgroep.
- Tot slot de veranderde opvattingen over kinderopvang. In de laatste jaren is het in
Nederland steeds "normaler" geworden kinderen naar kinderopvanginstellingen te
brengen.
Als gemeenten kijken naar de laatste twee jaren komen verschillende zaken aan de orde.
Ten eerste lijkt er een groei te zitten in het aantal gebruikers van de regeling. De subsidie voor
de regeling is de laatste jaren toegenomen en de uitstroom is minimaal (80% van de groep
maakt langer dan een half jaar gebruik van de regeling). De beperkte uitstroom uit de regeling
is te verklaren doordat maar weinig gebruikers meer dan 130% van het wettelijk minimumloon
verdienen1. Hier gaan we in paragraaf 4.2 op in.
Daarnaast valt het gemeenten op dat de doelgroep vrij lang gebruik maakt van de regeling.
Gemeenten geven aan dat veel alleenstaande ouders van de regeling gebruik gaan maken als
ze beginnen met een opleiding. Een groot deel van deze groep is ondertussen gaan werken.
Om deze reden is binnen de groep gebruikers een verschuiving opgetreden van scholing naar
werk.
Soort opvang
Aan gemeenten is gevraagd voor het aantal kinderen dat gebruik maakt van de regeling een
uitsplitsing te maken naar soort opvang:
- Hele-dagopvang: aanbod van kinderopvang voor kinderen van 0 tot en met 4 jaar
gedurende negen of meer aaneengesloten uren per werk- of studiedag.
- Halve-dagopvang: aanbod van kinderopvang voor kinderen van 0 tot en met 4 jaar
gedurende minimaal vijf, maar minder dan negen aaneengesloten uren per werk- of
studiedag.
- Buitenschoolse opvang: het in georganiseerd verband tegen vergoeding bieden van
opvang na school en in schoolvakanties aan kinderen vanaf 4 jaar tot de leeftijd waarop
het primair onderwijs eindigt.
- Gastouderopvang: kinderopvang voor kinderen, van 0 tot de leeftijd waarop het primair
onderwijs eindigt, in een gezinssituatie. De kinderopvang dient tot stand te komen door
bemiddeling van een gastouderbureau gedurende ten minste vijf uren per week. De
opvang mag betrekking hebben op gelijktijdig ten hoogste vier kinderen (buiten de eigen
kinderen van de gastouders).
Ruim driekwart van de gemeenten heeft de uitsplitsing naar aantal kinderen kunnen maken. In
ongeveer de helft van de gevallen gaat het om buitenschoolse opvang. Van gastouderopvang
maakt ruim een kwart van de kinderen gebruik. Eenvijfde van de kinderen maakt gebruik van
hele-dag opvang. Van halve-dag opvang maakt slechts 7% van de kinderen gebruik.
Ook is aan gemeenten gevraagd het aantal dagdelen dat ouders gemiddeld per week gebruik maken van de verschillende soorten kinderopvang aan te geven. Dit was voor gemeenten
1 In de regeling is opgenomen dat KOA-gebruikers een jaar na uitstroom uit de uitkering niet meer dan 130% van het
wettelijk minimumloon mogen verdienen. Indien dat wel het geval is kan de regeling worden stopgezet.
Gebruikers van de regeling 11
moeilijk in te vullen. De gegevens zijn daarom niet betrouwbaar, daarover kunnen dan ook
geen uitspraken worden gedaan. Wel bestaat bij gemeenten het idee dat kinderen die via de
KOA-regeling worden geplaatst vaak meer dagdelen gebruik maken van kinderopvang dan
kinderen op anders gefinancierde plaatsen.
De meeste gemeenten hebben aangegeven hoeveel volledige kindplaatsen ze in 1999 en
2000 hebben bekostigd. In totaal ging het in 1999 om bijna 5.500 volledige kindplaatsen en in
2000 om bijna 6.500 volledige kindplaatsen. Aan gemeenten is gevraagd het aantal volledige
kindplaatsen uit te splitsen naar soort opvang. Hieruit blijkt dat het in bijna de helft van de
gevallen om buitenschoolse opvang gaat. Voor ruim een kwart van de gevallen is het hele-dag
opvang. Bijna een kwart van de plaatsen is gastouderopvang. Nog geen vijf procent is halve -
dag opvang. Dit laatste is waarschijnlijk te verklaren doordat het veelal niet mogelijk is halve -
dag opvang in te kopen. De hier genoemde percentages zijn redelijk vergelijkbaar met de
verdeling naar aantal kinderen zoals deze in de eervorige alinea is omschreven.
Gastouderopvang neemt een bijzondere plaats in. Uit de interviews is namelijk gebleken dat in sommige gemeenten het gebruik hiervan erg sterk is toegenomen. Terwijl in andere gemeenten het gebruik van gastouderopvang is afgenomen. Uit de cijfers blijkt dat met name in kleinere gemeenten relatief veel gebruik wordt gemaakt van gastouderopvang. De toename van gastouderopvang wordt verklaard door de flexibiliteit van deze vorm van opvang. Immers als ouders op onregelmatige tijden werken, kan de opvang hierop worden aangepast. De afname van de gastouderopvang in andere gemeenten wordt verklaard door de versterkte activering vanuit de Sociale Dienst, waardoor de gastouders een andere baan vinden. Daarnaast geven gemeenten aan dat alleenstaande ouders liever gebruik maken van kinderopvanginstellingen dan van gastouderopvang. Volgens gemeenten zien de alleenstaande ouders gastouderopvang soms als minder professioneel. Voor de toekomst verwacht een aantal gemeenten nog een verdere afname van het gebruik van gastouderopvang door de veranderde regelgeving op belastinggebied als gevolg waarvan het voor ouders minder aantrekkelijk is om gastouder te zijn. Sommige gemeenten ervaren de afname van het aantal gastouders als een probleem. Met name als de vraag naar flexibele opvang groot is. Gelukkig ontstaan volgens gemeenten steeds meer vormen van flexibele opvang. Andere gemeenten vinden het juist prettig dat er niet veel gebruik van gastouderopvang wordt gemaakt omdat volgens de geïnterviewden de kosten voor gemeenten vrij hoog liggen en de vergoeding voor dergelijke plaatsen voor gemeenten daarentegen laag.
2.2 Achtergrond gebruikers
Vanaf het begin van de regeling mogen de volgende groepen gebruik maken van de KOA-
regeling:
- Alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en betaalde arbeid verrichten;
- Alleenstaande ouders die bijstand ontvangen en voor wie het volgen van scholing of
opleiding noodzakelijk wordt geacht voor inschakeling in de arbeid;
- Alleenstaande ouders die geen bijstand meer ontvangen omdat zij zijn uitgestroomd naar
regulier of gesubsidieerd werk, maar voor wie, volgens het oordeel van de gemeente, het
bekostigen van kinderopvang nog steeds noodzakelijk is om de uitstroom te kunnen
continueren;
- Alleenstaande ouders die vallen onder de Wet inkomensvoorziening kunstenaars (Wik).
12 Gebruikers van de regeling
In 2000 is de regeling uitgebreid met twee nieuwe doelgroepen: de minderjarige alleenstaande
ouders (tienermoeders) en alleenstaande ouders die deelnemen aan sociale
activeringsactiviteiten.
Aan gemeenten is gevraagd het totaal aantal ouders dat gebruik maakt van de regeling uit te
splitsen naar (ex-)bijstandsgerechtigden, tienermoeders, gebruikers van de WIK en overige
personen (met een andere uitkering). Deze vraag blijkt voor gemeenten moeilijk te
beantwoorden, voor slechts 60% van de alleenstaande ouders is deze uitsplitsing gemaakt.
Van de groep waarvoor de uitsplitsing is gemaakt gaat het in ruim 90% van de gevallen om
bijstandsgerechtigden, de aantallen tienermoeders en Wikkers die gebruik maken van de
regeling zijn minimaal. De groep overige vult de missende percentages op. De interviews met
gemeenten ondersteunen dit beeld. Wikkers zijn er in veel gemeenten niet. Voor het lage
gebruik van tienermoeders zijn twee oorzaken te benoemen. Enerzijds zijn de tienermoeders
nog niet toe aan werk of scholing en dus aan gebruik van kinderopvang. Anderzijds is het voor
gemeenten niet altijd duidelijk wanneer tienermoeders al dan niet onder de regeling vallen.
Over het algemeen hebben gemeenten die meer aan voorlichting doen een meer diverse
gebruikersgroep. Dit neemt niet weg dat de groep (ex-)bijstandsgerechtigden in elke gemeente
het grootst is.
Uit een evaluatie in 19981 is gebleken dat vooral alleenstaande ouders die werken in deeltijd,
scholing volgen of die zijn uitgestroomd uit de Abw naar (al dan niet gesubsidieerd) werk
gebruik maken van de regeling. Ook uit deze evaluatie blijkt dat. In deze evaluatie is aan
gemeenten gevraagd een uitsplitsing te maken naar:
- Alleenstaande ouder met betaalde arbeid zonder een aanvullende uitkering;
- Alleenstaande ouder met betaalde arbeid met een aanvullende uitkering;
- Alleenstaande ouder die scholing volgt;
- Alleenstaande ouder die deelneemt aan sociale activering.
Het onderzoek laat zien dat het met name gaat om alleenstaande ouders die scholing volgen
of werken met een aanvullende uitkering. De groep ouders die werkt zonder een aanvullende
uitkering is ook nog redelijk groot (ruim een kwart). Daarentegen is de groep die gebruik maakt
van sociale activering minimaal. Uit de interviews is gebleken dat gemeenten verwachten
meer sociale activering in te zetten, waardoor deze groep in de toekomst mogelijk meer
gebruik gaat maken van de regeling2.
1 Akker, P. van den, W. de Graaff en A. Kersten: De Regeling kinderopvang alleenstaande ouders geëvalueerd'. IVA
Tilburg, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Oktober 1998.
2 Eén gemeente van de 24 geïnterviewden gemeenten heeft deze groep op dit moment nog niet opgenomen in de
doelgroep.
Gebruikers van de regeling 13
2.3 Redenen voor het starten en beëindigen van de regeling
Redenen voor gebruikers om te starten met de regeling
Redenen om met de regeling te beginnen zijn veelal het starten van een traject of een baan.
Met andere woorden de alleenstaande ouder voldoet aan de voorwaarden die de regeling
stelt. Het starten is daarnaast ook nog afhankelijk van de mate waarin het gebruik van de
regeling in de gemeente wordt gestimuleerd.
Vooral de laatste jaren stimuleren gemeenten het gebruik van de regeling. Dit komt onder
andere door de veranderingen op de arbeidsmarkt en de (samenhangende) beleidswijzigingen
vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hierdoor besteden gemeenten
steeds meer aandacht aan reïntegratie en toeleiding naar werk, scholing en het laatste jaar
ook aan sociale activering. Om dit op een juiste wijze te kunnen uitvoeren voor alleenstaande
ouders is kinderopvang noodzakelijk.
Het stimuleren van de regeling gebeurt op verschillende manieren. Ten eerste door het in elk
gesprek met een cliënt aan de orde te brengen. Verder besteden sommige gemeenten veel
publiciteit aan de regeling. Bijvoorbeeld door stukken over de regeling in de Bijstandskrant te
schrijven of folders bij kinderopvanginstellingen en opleidingsinstituten neer te leggen.
Redenen voor gebruikers om te stoppen met de regeling Uit de interviews blijkt dat de regeling niet vaak wordt beëindigd. Als het gebeurt liggen de redenen vaak in de privé sfeer. Bijvoorbeeld problemen met het kind, of persoonlijke problemen van de ouder waardoor deze niet in staat is het scholingstraject of de baan te continueren. Een andere reden om geen gebruik meer te maken van de regeling is als de scholing stopt en er niet binnen een redelijke termijn gestart wordt met werk of (verdere) scholing. Andere redenen om te stoppen zijn: het overnemen van de KOA-plaats door de werkgever, gaan samenwonen of meer verdienen dan 130% van het wettelijk minimumloon1.
In de enquête is gevraagd naar het aantal beëindigingen en de redenen van beëindigingen. Ook deze gegevens zijn voor gemeenten niet makkelijk leverbaar en leveren geen betrouwbare antwoorden op. Het enige wat hieruit blijkt is dat reden om te stoppen met name bij de beëindiging van de (traject)activiteit ligt2.
1 Als KOA-gebruikers een jaar na uitstroom uit de uitkering meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdienen
kunnen burgemeester en wethouders beslissen dat het stopzetten van de bekostiging van de kinderopvang zou leiden
tot onbillijkheden van overwegende aard. De kinderopvang kan dan nog tot zes maanden na afloop van de periode
worden vergoed. Gemeenten zijn niet altijd op de hoogte van deze uitzondering.
2 Dit kunnen beëindigingen zijn omdat het traject zelf is afgelopen of beëindigingen om persoonlijke redenen.
14 Gebruikers van de regeling
2.4 Het niet-gebruik
De vraag in hoeverre er sprake is van niet-gebruik van de regeling wordt door gemeenten op
drie verschillende manieren beantwoord:
1. In de betreffende gemeente maken alle personen die tot de doelgroep behoren gebruik
van de regeling;
2. Er is geen zicht op de omvang van de doelgroep, het is dus onbekend in hoeverre er niet-
gebruikers zijn;
3. Er bestaat een groep niet-gebruikers.
In kleine gemeenten, waar betreffende medewerker de doelgroep persoonlijk kent, maken
over het algemeen alle personen die tot de doelgroep behoren gebruik van de regeling. In
grote gemeenten is vaak geen zicht op de omvang van de doelgroep en dus geen zicht op het
niet-gebruik.
Gemeenten die aangeven dat er een groep niet-gebruikers is geven hiervoor de volgende
verklaringen:
- Ten eerste onbekendheid met de regeling. Dit hangt veelal samen met het beleid dat de
gemeente voert. Immers als een bepaalde groep niet wordt opgeroepen en weinig
publiciteit wordt gegeven aan de regeling blijft de bekendheid laag.
- Dan bestaat er ook nog een groep die wel gebruik maakt van kinderopvang maar waarvan
de kosten niet worden vergoed via de KOA-regeling. Dit zijn cliënten die gebruik maken
van informele opvang en dit vergoed krijgen via de bijzondere bijstand.
- Tot slot de groep ouders die zelf geen gebruik wil maken van de regeling. Hierin is een
onderscheid te maken naar wel en niet-arbeidsplichtigen. Voor deze laatste groep geldt
dat zij veelal nog zelf voor hun jonge kind willen zorgen. Vaak benaderen gemeenten
personen uit deze groep pas weer op het moment dat zij arbeidsplichtig zijn.
Alleenstaande ouders die wel arbeidsplichtig zijn kunnen verschillende redenen hebben
om geen kinderopvang te gebruiken. Ouders kunnen bijvoorbeeld een probleemkind
hebben. Als dat het geval is wordt veelal samen met een medewerker van de gemeente
gezocht naar een passende oplossing. Dan is er ook nog de groep die uit principe niet
mee wil werken. Gemeenten hebben er begrip voor dat het plaatsen van een kind op een
kinderopvanginstelling voor ouders niet altijd meevalt, daarom laten ze de ouders
langzaam wennen aan het idee. Bijvoorbeeld door een rondleiding op het kinderdagverblijf
of het opstarten van een voortraject waarin zowel ouder als kind langzaam kunnen
wennen aan de situatie.
15
3 UITVOERINGSPRAKTIJK
De uitvoeringspraktijk van de regeling is aan een aantal randvoorwaarden gebonden:
- De subsidie wordt verleend indien de gemeente of de alleenstaande ouder zelf met
instemming van de gemeente een schriftelijke overeenkomst heeft gesloten met een
kinderopvanginstelling.
- Een jaar na uitstroom wordt een grens gesteld van 130% van het WML (Wettelijk
minimumloon) als maximaal inkomen dat een alleenstaande ouder die gebruik maakt van
de KOA-regeling mag verdienen.
- Gemeenten zijn vrij om te bepalen of een ouderbijdrage wordt gevraagd of niet.
In dit hoofdstuk wordt de uitvoeringspraktijk beschreven aan de hand van verschillende
onderwerpen:
1. De organisatie en het proces rondom de regeling;
2. De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten;
3. Administratie en automatisering van de regeling;
4. De eigen bijdrage;
5. De financiering;
6. Communicatie;
7. Controle van gegevens;
8. Onregelmatigheden;
9. Knelpunten en oplossingen.
3.1 De organisatie en het proces rondom de regeling
De organisatie
Gemeenten hebben de uitvoering van de regeling op verschillende wijzen georganiseerd:
- De gemeente heeft alles in eigen handen. Een speciaal daarvoor aangestelde
medewerker inventariseert bij alle kinderopvanginstellingen of enkele specifieke
kinderopvanginstellingen in de gemeente welke mogelijkheden er zijn.
- De gemeente heeft een deel van het proces uitbesteed, bijvoorbeeld het bemiddelen
tussen ouder en kinderopvanginstelling.
- De gemeente heeft alles uitbesteed.
Elke vorm kent z'n voor- en nadelen. Een nadeel van de eerste optie is dat het veel tijd kost.
Het gevaar van een deel uitbesteden van het proces is dat het tot versnippering kan leiden.
Door volledige uitbesteding kan het zicht op de uitvoering van de regeling te sterk
verminderen.
De kleinere gemeenten hebben de uitvoering van de regeling doorgaans geheel in eigen hand.
Bij grotere gemeenten komen alledrie de varianten voor. Uit interviews is gebleken dat de
variant die gekozen is niet bepaalt in hoeverre de uitvoering van de regeling goed verloopt.
Het goed verlopen van de uitvoering is veel meer afhankelijk van de mate waarin tijd voor de
regeling wordt vrij gemaakt en hoe de contacten zijn tussen de organisaties waarmee wordt
samengewerkt.
16 Uitvoeringspraktijk
Het proces
Het proces van een bezoek aan de Sociale Dienst naar uiteindelijk een KOA-plaats geven
gemeenten op verschillende manieren vorm.
Voor de meeste gemeenten geldt dat ze in het gesprek over een traject of een baan ook
inventariseren tegen wat voor problemen de cliënt aanloopt indien met een traject of een baan
wordt gestart. Bijvoorbeeld schulden, taalproblemen of kinderopvang. Sommige gemeenten
hebben kinderopvang als standaard-item opgenomen in hun gesprekken met sociale dienst
cliënten. Bij anderen komt kinderopvang indien nodig spontaan aan de orde.
Na het gesprek met de consulent zijn er verschillende mogelijkheden:
- De cliënt gaat zelf naar de kinderopvanginstelling of bemiddelende instantie toe met een
door de gemeente opgestelde verklaring waarin staat aangegeven dat de ouder recht
heeft op een KOA-plaats;
- De gemeente neemt contact op met betreffende instantie. Dit kan door de consulent zelf
gedaan worden of door een speciaal daarvoor aangestelde medewerker.
Tijdens deze contacten worden de specifieke wensen en eisen van de cliënt in kaart gebracht
en de mogelijkheden van de kinderopvanginstelling(en). Indien er een bemiddelende instantie
bij betrokken is neemt deze contact op met de kinderopvanginstelling.
Als er een kinderopvangplaats beschikbaar is koopt de Sociale Dienst deze in. Het is ook
mogelijk dat dit al vooraf is gebeurd (zie paragraaf 3.5). In verband met de regeling dient een
plaatsingsovereenkomst te worden afgesloten. Deze wordt over het algemeen afgesloten
tussen de opvanginstelling en de gemeente. De ouder tekent aanvullend nog een
plaatsingsbewijs.
Uiteindelijk neemt de consulent, de bemiddelende instantie of de kinderopvanginstelling
contact op met de ouder om de plaats en tijd van opvang door te geven. Een enkele gemeente
legt meer taken bij de ouder, om zo de zelfredzaamheid van de ouder te vergroten.
Ook de financiering geschiedt via de gemeente. De ouder blijft hier volledig buiten. Meestal betaalt de gemeente achteraf. Een enkele keer komt het voor dat de gemeente het volledige budget bij aanvang van het jaar ter beschikking stelt aan de bemiddelende organisatie.
3.2 De omvang en oorzaak van bestaande wachtlijsten
Uit een evaluatie in 19981 is gebleken dat met name bij de grotere (>100.000 inw.) gemeenten
wachtlijsten ontstaan. In het huidige onderzoek is bekeken wat de omvang van de wachtlijsten
is voor de jaren 1999 en 2000. Verder zijn de oorzaken en gevolgen van de wachtlijsten in
kaart gebracht. Tot slot zijn de toekomstverwachtingen omtrent de wachtlijsten nagegaan.
1 Akker, P. van den, W. de Graaff en A. Kersten: De Regeling kinderopvang alleenstaande ouders geëvalueerd'. IVA
Tilburg, in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Oktober 1998.
Uitvoeringspraktijk 17
Omvang wachtlijsten
Uit de enquête blijkt dat in 14% van de gemeenten een wachtlijst bestaat voor KOA-plaatsen1.
Uit onderstaande tabel blijkt dat deze wachtlijsten relatief vaker voorkomen in grotere
gemeenten. Uit de interviews is ook naar voren gekomen dat het vooral bij de kleinere
gemeenten lukt om kinderen direct te plaatsen.
Tabel 3.1 Wachtlijsten in 1999 en 2000
250.000 en 50.000 tot 20.000 tot minder dan Totaal
meer 250.000 50.000 20.000 (Ongewogen N = 199)
% % % % %
Ja 100% 38%2 14% 5% 14%
Nee 0% 62% 86% 95% 86%
Totaal 100% 100% 100% 100% 100%
Uit tabel 3.2 blijkt dat de wachttijd in 2000 verder toeneemt. Er zijn geen verschillen in
wachttijd tussen grote en kleine gemeenten.
Tabel 3.2 Omvang wachttijd
Omvang wachttijd 1999 2000
(Ongewogen N = 19) (Ongewogen N = 24)
Korter dan drie maanden 32% 20%
Drie tot zes maanden 15% 31%
Langer dan zes maanden 6% 16%
Onbekend 46% 33%
Uit de interviews is gebleken dat gemeenten die de regeling hebben uitbesteed, meestal geen goed zicht hebben op de lengte van de wachtlijst. Deze informatie wordt bijgehouden door de bemiddelende instantie of door de kinderopvanginstelling zelf. Gemeenten die wel een indicatie kunnen geven van de omvang van de wachtlijst maken hier soms een kanttekening bij. Het kan namelijk zo zijn dat kinderen niet meer op de wachtlijst worden geplaatst omdat verschillende instanties weten dat dit geen zin heeft. Ook kan het zo zijn dat de wachtlijst feitelijk korter is omdat er personen op staan die geen recht meer hebben op een KOA-plaats.
Weinig gemeenten zijn dan ook in staat gebleken de vragen uit de enquête te beantwoorden
over het aantal ouders en kinderen op de wachtlijst uitgesplitst naar soort opvang. Uit de
beperkte gegevens blijkt dat de wachtlijsten voor alle vormen van opvang in aantallen zijn
toegenomen in 2000 in vergelijking tot 1999. Alleen voor gastouderopvang is hierover niet
genoeg informatie voorhanden.
1 De vraag over wachtlijsten is in de vragenlijst in z'n algemeenheid gesteld en dus niet uit te splitsen naar 1999 en
2000.
2 Voor de gemeenten in de grootteklasse 100.000 tot 250.000 inwoners ligt dit percentage op 55% en voor de
gemeenten in de grootteklasse 50.000 tot 100.000 inwoners ligt dit percentage op 30%.
18 Uitvoeringspraktijk
Oorzaak wachtlijst
In de schriftelijke enquête is aan gemeenten gevraagd wat de oorzaak van de wachtlijst is1. Er
zijn twee soorten oorzaken. Namelijk interne oorzaken: onvoldoende financiële middelen. En
externe oorzaken: onvoldoende capaciteit bij kinderopvanginstellingen. De meerderheid geeft
aan dat de oorzaak in onvoldoende capaciteit ligt. Dus in te weinig kinderopvangplaatsen
binnen de gemeente. Ruim een kwart van de gemeenten geeft aan dat onvoldoende financiële
middelen een belangrijke oorzaak is.
Van de acht gemeenten die onvoldoende financiële middelen aangeven als reden voor de
wachtlijsten, zeggen vijf gemeenten dat minder plaatsen gesubsidieerd zijn dan nodig is. Drie
gemeenten geven aan dat de prijs voor kinderopvang hoger ligt dan het gesubsidieerde
bedrag. Hierbij wordt aangegeven dat de financiële problemen met name in 1999 speelden.
Ook uit de interviews komen de eerder genoemde interne en externe factoren naar voren. Voor de gemeenten die een wachtlijst hebben was in de eerste jaren van de regeling met name het budget een probleem. Nu ligt het knelpunt bij te weinig capaciteit. De vraag naar kinderopvang is in het algemeen de afgelopen jaren sterk toegenomen. Tegelijkertijd heeft ook een aanzienlijke uitbreiding van capaciteit plaatsgevonden, maar dit is onvoldoende om aan de toenemende vraag te voldoen.
Een enkele gemeente geeft aan door het ministerie onvoldoende plaatsen gefinancierd te
krijgen, waardoor wachtlijsten ontstaan. Overigens zijn er gemeenten die dit probleem
oplossen door de kosten voor kinderopvang vanuit een ander budget te vergoeden.
Verder is de vorming van de wachtlijst afhankelijk van de gekozen contractvorm met de
kinderopvanginstelling. Indien met de kinderopvanginstelling de afspraak is gemaakt dat
kinderen binnen een of drie maanden moeten worden geplaatst, levert dit geen tot een korte
wachtlijst op. Waarschijnlijk is een kinderopvanginstelling alleen bereid een dergelijk contract
te sluiten als de instelling geen wachtlijsten verwacht of als de gemeente vooraf plaatsen
inkoopt.
Gevolgen en oplossingen voor wachtlijsten
Wachtlijsten kunnen voor problemen zorgen bij het starten van trajecten. Deze kunnen immers
niet flexibel worden gestart. Hiervoor is een aantal oplossingen te bedenken:
- Sommige gemeenten zijn van plan om op maat gesneden trajecten te gaan inkopen of
juist trajecten te gaan inkopen op dagen waarvan bekend is dat kinderopvanginstellingen
een lagere bezetting hebben.
- Als tijdelijke oplossing zoeken gemeenten het vaak in het informele circuit, dit wordt dan
vergoed via de bijzondere bijstand. Een enkele gemeente heeft hieraan de voorwaarde
gesteld dat de ouder zich wel inschrijft bij de kinderopvanginstellingen.
- Een andere optie is binnen het informele circuit te zoeken naar een te formaliseren
gastouder. Op deze wijze kunnen de kosten wel uit de regeling worden vergoed. Dan
wordt niet alleen toch tijdig opvang gevonden, maar ook hebben ouders er vaker
vertrouwen in en is de gastouder (eventueel een andere bijstandsgerechtigde) aan werk
1 Gemeenten konden op deze vraag meerdere antwoorden geven.
Uitvoeringspraktijk 19
geholpen. Daarnaast vergroot het de zelfredzaamheid omdat ouders zelf in hun omgeving
op zoek moeten naar opvang.
- Een noodoplossing kan ook zijn een kind verder van de woon- of werkplek te plaatsen. De
gemeente moet de vervoerskosten dan zelf vergoeden vanuit de bijzondere bijstand.
Toekomst
Ook de verwachtingen bij gemeenten over het op termijn kunnen wegwerken van de
wachtlijsten lopen uiteen. Een reden waarom dit niet zal lukken is de uitbreiding van de te
activeren doelgroepen met bijvoorbeeld de niet-uitkeringsgerechtigden; deze kunnen geen
gebruik maken van de KOA-regeling maar voeren de druk op het bestaande aantal
kinderopvangplaatsen in het algemeen wel op. Oplossingen die genoemd worden op het
gebied van personele tekorten zijn (zoals eerder aangegeven) het inzetten van gastouders uit
het informele circuit of het inzetten van andere bijstandsgerechtigden als gastouder. Anderen
zien veel startende kinderopvanginstellingen ontstaan en hebben daar hun hoop opgevestigd.
Een probleem hierbij is dat de Regeling uitbreiding kinderopvang en buitenschoolse opvang
eind 2002 afloopt. Voor kinderopvanginstellingen betekent dit dus onzekerheid voor de periode
na 2002. De verwachting is dan ook dat als er niet snel duidelijkheid komt voor de periode na
2002 het aantal nieuwe kinderopvanginstellingen niet toeneemt en de investeringen bij al
bestaande instellingen afnemen1.
Oplossingen die vanuit de KOA-regeling kunnen komen zijn het aanpassen van de
subsidiebedragen naar marktconforme bedragen en het vergoeden van voldoende plaatsen.
3.3 Administratie en automatisering van de regeling
Bijna alle gemeenten vinden dat de administratie die de KOA-regeling met zich meebrengt
veel tijd kost. Uit de interviews blijkt dat vooral grotere gemeenten en hele kleine gemeenten
de administratie rondom de regeling als een probleem ervaren. Grote gemeenten hebben vaak
met meer verschillende partijen te maken. Meer ouders, meer kinderopvanginstellingen en
meer sociale diensten. Een aantal kleine gemeenten vindt dat ze onevenredig veel moeten
bijhouden voor één of twee gebruikers van de regeling. Maar zowel in kleinere als in grotere
gemeenten is te constateren dat de regeling redelijk gemakkelijk is uit te voeren als één
persoon verantwoordelijk is voor de regeling en deze daarvoor voldoende wordt vrijgemaakt.
De onderdelen die veel tijd kosten zijn met name de kinderbijslagverklaringen die achterhaald moeten worden2, het opstellen van de jaaropgave en het overleg met de accountant. Met name de interpretatieverschillen van de regeling door verschillende accountants en gemeentelijke medewerkers leveren veel problemen op. Naar de mening van de respondenten kan ook het ministerie hier niet altijd uitsluitsel over geven. Een andere reden waarom het uitvoeren van de regeling veel tijd kost, is dat veel partijen betrokken zijn bij de uitvoering. Van al deze partijen is informatie nodig om de administratie op juiste wijze uit te voeren. Vaak legt de informatie een hele weg af voordat het op de juiste plaats is.
1 Inmiddels is duidelijk dat de Regeling uitbreiding kinderopvang en buitenschoolse opvang ook in 2003 nog van kracht
is.
2 Dit is alleen het geval voor gebruikers van de regeling die geen bijstandsuitkering ontvangen. Voor het verkrijgen van
een bijstandsuitkering dient al een kinderbijslagverklaring te zijn overhandigd aan de Sociale Dienst.
20 Uitvoeringspraktijk
Sommige gemeenten hebben, om de administratie sneller te kunnen uitvoeren, een
automatiseringssysteem opgezet of zijn daar mee bezig. Dit zijn veelal de gemeenten die de
uitvoering al gestroomlijnd hebben. De door het ministerie gevraagde gegevens kunnen
waarschijnlijk over een jaar veel beter en makkelijker worden geleverd door die gemeenten.
De meeste kleine en middelgrote gemeenten hebben geen automatiseringsysteem. Meestal
zijn zij ook niet van plan dit in de toekomst op te zetten. De redenen hiervoor lopen uiteen.
Sommige (kleine) gemeenten hebben er geen behoefte aan. Anderen hebben er onvoldoende
tijd voor. Tot slot heeft een groep gemeenten onvoldoende financiële middelen om een
systeem op te zetten.
Gemeenten geven aan dat ze bij het opzetten van een administratief systeem ook meer
ondersteuning vanuit het ministerie zouden willen krijgen. Ten eerste zodat ze weten welke
gegevens het ministerie wil hebben bij onderzoeken. Ten tweede omdat het dan niet voor elke
gemeente nodig is opnieuw het wiel uit te vinden op het gebied van een
automatiseringssysteem.
Gemeenten die al wel een automatiseringssysteem hebben, geven aan dit nog verder te willen
uitbouwen. De komst van de Wbk doet gemeenten hierover toch aarzelen omdat nog
onduidelijk is wat voor gevolgen dat voor de KOA heeft en dus voor hun
automatiseringssysteem.
Behalve door het opzetten van een automatiseringsysteem proberen gemeenten ook op
andere manieren de uitvoeringslasten te verminderen. Bijvoorbeeld door de volledige
administratie uit te besteden aan de bemiddelingsorganisatie of goede afspraken te maken
met de kinderopvangorganisaties over de te leveren gegevens. Maar bij een klein deel van de
gemeenten heeft dit ook het gewenste effect.
3.4 De eigen bijdrage
In de regeling is opgenomen dat gemeenten vrij zijn om te bepalen of een ouderbijdrage wordt
gevraagd of niet. Uit de evaluatie in 1998 bleek dat 90% van de gemeenten dit tot nu toe niet
heeft gedaan. Uit het huidige onderzoek blijkt dat 6% van de gemeenten een eigen bijdrage
vraagt. Voor het bepalen van de hoogte van deze bijdrage maakt tweederde gebruik van de
tabel die door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is opgesteld.
Uit de interviews is gebleken dat gemeenten verschillende redenen hebben om geen eigen
bijdrage te vragen:
- Ten eerste moet de regeling belemmeringen wegnemen. Het vragen van een eigen
bijdrage werpt juist belemmeringen op voor de doelgroep.
- Daarnaast sluiten sommige gemeenten bewust aan bij overig beleid binnen de gemeenten
waarbij het de regel is geen eigen bijdrage te vragen. Bijvoorbeeld bij de minimapas.
- Anderen vinden dat het vragen van een eigen bijdrage teveel administratieve rompslomp
met zich meebrengt. Het kost dan meer dan het op zou leveren.
- Tot slot geven gemeenten aan dat de meeste gebruikers volgens de Abw niet
draagkrachtig zijn en dus in aanmerking kunnen komen voor bijzondere bijstand. Dit heeft
tot gevolg dat de gemeente in dat geval de eigen bijdrage uiteindelijk toch betaalt uit de
bijzondere bijstand.
Uitvoeringspraktijk 21
Gemeenten vinden het over het algemeen wel belangrijk om de ouder verantwoordelijk te
laten voelen voor de kinderopvang. Gemeenten willen graag een besef bij de ouder creëren
van wat voor kosten de regeling met zich meebrengt, zodat de ouders ook zorgvuldig met de
geboden opvang omgaan. Sommige gemeenten lossen dit op door de kosten van de
kinderopvangplaats in de bevestigingsbrief aan de ouder te noemen en een aantal
verplichtingen in het contract op te nemen.
Gemeenten die wel een eigen bijdrage hebben, doen dat om ouders te laten wennen aan
eventuele verplichtingen en om een verhoging van de zelfwerkzaamheid te bereiken. De
meeste kosten worden dan wel weer vergoed uit de bijzondere bijstand, maar een bedrag van
rond de 10 gulden per maand blijft voor de ouder over. Het vragen van een eigen bijdrage
werkt dan ook volgens die gemeenten niet belemmerend op de bereidheid tot het aanvaarden
van een baan, scholing of sociale activering.
3.5 De financiering
Tot 1999 kregen gemeenten subsidie op basis van het aantal nieuwe kindplaatsen dat met
behulp van de KOA-regeling werd gerealiseerd. Bij de eindafrekening van de subsidie moest
de feitelijke bezetting van de kinderopvangplaats worden aangetoond. Naar aanleiding van de
evaluatie in 1998 is de financiering vereenvoudigd. Vanaf 1999 wordt gemeenten de
mogelijkheid geboden kinderopvangcapaciteit in te kopen bij derden door middel van het
afsluiten van contracten. De hoogte van de subsidie van het ministerie is afhankelijk van het
aantal afgesloten contracten door de gemeente of een alleenstaande ouder met
kinderopvanginstellingen. Dit hoeven niet meer alleen nieuw gerealiseerde plaatsen te zijn.
Tijdens de interviews is ingegaan op de manier waarop gemeenten kinderopvangplaatsen inkopen bij kinderopvanginstellingen. Daarnaast is geïnformeerd naar hun mening over de financieringsverandering en de huidige financiering.
Inkopen kinderopvangplaatsen
Gemeenten kunnen op twee manieren kinderopvangcapaciteit inkopen bij derden:
- Een kinderopvangplaats vooraf inkopen1 (bijvoorbeeld in bulk in het begin van het jaar) of
- Een kinderopvangplaats inkopen op het moment dat daar behoefte aan is (bijvoorbeeld via
een raamovereenkomst).
Slechts een beperkt aantal gemeenten koopt vooraf in. Dit zijn bijvoorbeeld gemeenten met
een vrij lange wachtlijst. Deze gemeenten zijn veelal blij met elke plaats die ze kunnen krijgen.
Bovendien kunnen de meeste kinderopvanginstellingen alleen directe plaatsing garanderen
als de gemeente vooraf inkoopt. Voorts kopen gemeenten, die voldoende middelen hebben en
waarbij het maar om kleine aantallen kinderopvangplaatsen gaat, vooraf in.
1 Deze kinderopvangplaatsen worden alleen vergoed als ze ook daadwerkelijk bezet worden door een KOA-kind.
22 Uitvoeringspraktijk
Uit de interviews blijkt dat de meeste gemeenten niet vooraf inkopen, maar pas een
kinderopvangplaats inkopen als daar behoefte aan is. Vaak is wel met één of een aantal
opvanginstellingen een raamovereenkomst afgesloten. In deze raamovereenkomst zijn
afspraken opgenomen over bijvoorbeeld de prijzen, de opzegtermijn, de manier van inkopen
en de plaatsing exclusief bij de betreffende instelling.
Gemeenten die niet vooraf inkopen noemen daarvoor een tweetal redenen. Ten eerste is de noodzaak voor gemeenten waarbij genoeg kinderopvangplaatsen vrij zijn, minder groot. Ten tweede is in het verleden vaak gebleken dat het vooraf inkopen van plaatsen gemeenten veel geld kostte, als de plaatsen niet werden bezet. Het is immers moeilijk om het gebruik vooraf in te schatten. Zeker wanneer bij verschillende instellingen werd ingekocht leverde het inschatten van de behoefte op verschillende locaties veel problemen op.
Gemeenten die niet vooraf inkopen, proberen op andere manieren de garantie te krijgen dat er altijd plaatsen zijn. Zo zijn binnen gemeenten afspraken gemaakt dat een KOA-kind voorrang krijgt boven andere kinderen of dat de maximale wachttijd een maand is. Niet elke gemeente heeft er zicht op of dit ook daadwerkelijk gebeurt. De kans bestaat dat gemeenten bij op behoefte inkopen ook te maken krijgen met onderbezetting. Dan gaat het om gemeenten die bij de betreffende kinderopvanginstelling alleen volledige kindplaatsen in kunnen kopen. Deze volledige kindplaatsen zijn niet altijd onmiddellijk te bezetten.
Wijzigingen in de financiering
Tijdens de interviews is de vraag gesteld in hoeverre de respondent op de hoogte was van de
wijzigingen op het gebied van de financiering in de regeling in 1999. Vervolgens is ingegaan
op de manier waarop de wijzigingen zijn ervaren.
De meeste geïnterviewden waren ten tijde van de verandering nog niet werkzaam binnen de
huidige functie. Ze zijn dus niet bekend met de veranderingen. Na een kort schets van de
veranderingen geven de meesten aan dit positief te waarderen.
De enkeling die de verandering wel heeft meegemaakt, zegt hier of niets van gemerkt te
hebben of is positief. Een verandering die allen als zeer positief ervaren is de verhoging van
het budget in 2000.
Huidige wijze van financiering
Toch komt er ook nog kritisch commentaar op de huidige wijze van financiering. Ten eerste
zijn de vergoedingen in de meeste gemeenten ontoereikend voor de daadwerkelijke kosten
van de KOA-opvangplaatsen. De cijfers uit de enquête ondersteunen dit gedeeltelijk (zie
tabellen 3.3. en 3.4). Aangezien de vragen over de prijzen door gemeenten slecht zijn ingevuld
zijn hier geen precieze uitspraken over te doen. Wel blijkt dat met name de kosten voor hele-
dag opvang hoger uitvallen dan de vergoeding. Voor de overige vormen van kinderopvang lijkt
dit mee te vallen. Hieronder volgt een overzicht van de prijzen zoals het ministerie die
vergoedt en de minimum- en maximumprijzen zoals kinderopvanginstellingen die bij
gemeenten in rekening brengen voor een KOA-plaats. Hierbij is een range van prijzen
weergegeven, de 25% laagste en de 25% hoogst genoemde prijzen zijn buiten beschouwing
gelaten.
Uitvoeringspraktijk 23
Tabel 3.3 Kosten KOA-plaatsen voor 1999
Soort opvang Vergoeding ministerie Kosten gemeenten Kosten gemeenten
1999 minimumprijzen* maximumprijzen*
Hele-dagopvang 19.050 19.000 20.592 19.050 21.000
Halve-dagopvang 12.575 10.150 12.880 10.500 12.880
Gastouderopvang 7.620 2.800 7.810 3.000 7.810
Buitenschoolse opvang 12.575 10.460 12.870 11.300 13.000
* De kolom kosten gemeenten geeft de bandbreedte van de kosten die 50% van de gemeenten maakt.
Tabel 3.4 Kosten KOA-plaatsen voor 2000
Soort opvang Vergoeding ministerie Kosten gemeenten Kosten gemeenten
2000 minimumprijzen* maximumprijzen*
Hele-dagopvang 19.515 19.700 21.500 19.900 22.350
Halve-dagopvang 12.880 10.902 13.070 11.500 13.455
Gastouderopvang 7.810 2.900 7.960 3.075 8.000
Buitenschoolse opvang 12.880 10.150 13.260 11.398 13.600
* De kolom kosten gemeenten geeft de bandbreedte van de kosten die 50% van de gemeenten maken.
Naast het verschil in prijzen is een ander punt dat taxikosten, overblijfkosten,
uitvoeringskosten en het opzetten van een administratiesysteem niet uit de regeling te betalen
zijn. Het beperkt aantal gemeenten dat geld overhoudt, besteedt dit aan zaken als
automatisering, taxikosten en in een enkel geval aan extra formatie binnen
kinderopvanginstellingen.
Een ander punt dat als negatief ervaren wordt is dat de marge van destijds is verdwenen. Vóór
1999 was het zo dat bij een bezettingsgraad van 80% de uitbetaling op basis van 100% plaats
vond. Ook werd nog aangegeven dat de procedure met individuele contracten vertragend
werkt, terwijl opvang vaak acuut geregeld moet zijn.
Dat de afrekening met gemeenten door het ministerie pas achteraf plaats vindt, wordt door
gemeenten als negatief ervaren. Dit maant gemeenten tot voorzichtigheid. Vooraf is niet voor
alle kinderopvangplaatsen met zekerheid te zeggen of deze door de accountant en het
ministerie als declarabel worden gezien.
Gemeenten geven naast het verhogen van het budget als suggestie voor verbetering van de
financiering het totale budget in een keer aan gemeenten over te maken. Bijvoorbeeld via de
bijzondere bijstand, het Fonds Werk en Inkomen of via de WIW, waardoor gemeenten dit geld
vrij kunnen besteden.
24 Uitvoeringspraktijk
3.6 Communicatie
Om de regeling doelmatig te kunnen uitvoeren is het noodzakelijk contact te onderhouden met
verschillende partijen. Zo is contact met de ouder noodzakelijk. In eerste instantie om de
wensen van de ouder te inventariseren en later om te inventariseren of zich wijzigingen in de
situatie van de ouder hebben voor gedaan. Daarnaast zijn de kinderopvanginstellingen of een
bemiddelende instantie een belangrijke partij. Hiermee moet contact worden opgenomen over
de in te kopen plaatsen, het opzeggen van plaatsen en het eventueel melden van
onregelmatigheden.
De communicatie met zowel de ouder als de bemiddelende instantie of kinderopvanginstelling
wordt over het algemeen goed genoemd. De communicatie blijkt veelal het meest succesvol
bij gemeenten waarbij de procedures goed zijn uitgekristalliseerd en de lijnen kort zijn, zowel
naar opvanginstellingen als naar de ouders. Het maakt weinig uit hoe de communicatie
geregeld is. Of bijvoorbeeld één persoon verantwoordelijk is voor de communicatie met de
ouder of meerdere consulenten en of gemeenten de uitvoering van de regeling zelf regelen of
uitbesteden aan een bemiddelende instantie.
Communicatie gemeente en ouder
In de enquête geeft 72% van de gemeenten aan tevreden te zijn met de communicatie tussen
gemeente en ouder. Uit de interviews blijkt dat het met name voor kleinere gemeenten
gemakkelijker is om contact te onderhouden met de ouder. Zij kennen veelal de mensen
persoonlijk en onderhouden soms zelfs nog tussentijds contact om te controleren of de
persoon nog aan de voorwaarden voldoet en of alles nog naar wens verloopt. Maar ook
grotere gemeenten die erg betrokken zijn bij het welzijn van hun cliënten zijn in staat om de
lijnen naar hun cliënten kort te houden. Gemeenten waarbij dit niet het geval is noemen veelal
als aandachtspunt bij de communicatie het doorgeven van wijzigingen in de persoonlijke
situatie waardoor het recht op kinderopvang via de KOA-regeling vervalt.
Communicatie gemeente en kinderopvanginstelling
Wat betreft de communicatie tussen kinderopvanginstelling of bemiddelende instantie en
gemeente geeft driekwart van de respondenten aan tevreden te zijn. Uit de interviews is
gebleken dat met name in het begin de contacten met de instellingen stroef verliepen.
Gemeenten die zich al eerder actief met kinderopvang bezig hielden konden profiteren van
eerdere contacten en hadden dit probleem niet. Het struikelblok bij de start van de regeling
was de onduidelijkheid in procedures. Sommige gemeenten hebben hier een oplossing voor
gevonden door alles volledig uit te werken in een draaiboek. Dit geldt over het algemeen voor
de grotere gemeenten. Anderen hebben in de loop der jaren over een aantal punten
concretere afspraken gemaakt met kinderopvanginstellingen. Beide manieren kunnen werken.
Hiervoor zijn duidelijkheid en afspraken waar iedereen achter staat van belang. Een aantal
gemeenten is nog niet zover dat over alle punten die in de regeling zijn opgenomen goed
afspraken zijn gemaakt (bijvoorbeeld over de onregelmatigheden of wijzigingen in de
leefvorm). Een ander punt is dat, door de toename van het gebruik van de regeling,
gemeenten met steeds meer verschillende instellingen te maken krijgen. De kans bestaat dat
per instelling aparte afspraken gemaakt moeten worden. Dit vergemakkelijkt de communicatie
niet.
Uitvoeringspraktijk 25
3.7 Controle van gegevens
Om de regeling op de juiste wijze uit te kunnen voeren zijn regelmatige controles noodzakelijk.
Immers regelmatig moet worden vastgesteld of iemand nog recht heeft op de regeling. Gaat
het nog steeds om een alleenstaande ouder? Volgt de persoon in kwestie nog steeds scholing
en nog steeds op dezelfde dagen? Verdient de persoon niet meer dan 130% van het wettelijk
minimum loon?
Een aantal van deze zaken, zoals leefvorm en hoogte van het inkomen, dienen gemeenten
ook te controleren in verband met de bijstandsuitkering. Deze zaken brengen dus voor de
uitvoering van de regeling geen extra moeite met zich mee, zolang de persoon nog gebruik
maakt van een bijstandsuitkering. Wanneer dit niet het geval is, worden controles lastiger.
Toch blijkt, ook als de persoon nog een uitkering heeft, de leefvorm en de mate waarin de
persoon in kwestie nog scholing volgt, niet voor elke gemeente gemakkelijk te controleren. Of
de controle makkelijk verloopt is sterk afhankelijk van de wijze waarop de organisatie is
ingericht en van de vraag of de betrokken ouder nog een uitkering heeft of is uitgestroomd.
Indien een consulent regelmatig contact heeft met een cliënt is gemakkelijk bij te houden of
iets wijzigt in de leefvorm of activiteiten. Gemeenten die het contact kwijt zijn na bemiddeling
hebben hier meer moeite mee. Zij zijn vaak afhankelijker van de oprechtheid van de ouder of
de alertheid van de kinderopvanginstelling of het opleidingsinstituut. Dit proberen ze te
stimuleren door ouders mutatieformulieren mee te geven en in raamovereenkomsten met
kinderopvanginstellingen een meldingsplicht 1 of controleprotocol op te nemen. Een andere
oplossing is een contract voor een beperkte periode af te sluiten. De ouder dient bij verlenging
contact op te nemen met de gemeente en zo worden de gegevens automatisch weer
gecontroleerd. Soms is dit alles niet nodig als de lijnen erg kort zijn.
Voor andere gemeenten valt het enige moment van controle samen met de heronderzoeken.
Hierdoor kan het voorkomen dat ouders al langere tijd onrechtmatig gebruik maken van de
regeling. Dit is voor gemeenten een strop. Ze kunnen het aan de opvang teveel betaalde
bedrag immers niet terugvorderen bij de ouder2 en ook niet declareren bij het ministerie. De
ouder viel immers niet meer binnen de doelgroep toen de kosten werden gemaakt. Een enkele
gemeente volgt de cliënten voortdurend door de gegevens te koppelen met die van de
Gemeentelijke Basisadministratie (GBA).
De inkomenstoets levert een probleem op voor personen met een eigen bedrijf. Bij deze groep
is het niet altijd mogelijk vooraf het inkomen vast te stellen. Ook is het bepalen van het aantal
dagdelen dat een persoon recht heeft op kinderopvang moeilijk. Immers het is onduidelijk
hoeveel tijd ze kwijt zijn aan hun eigen bedrijf.
Ook de controle op 130% van het wettelijk minimumloon brengt problemen met zich mee.
Immers personen die volledig uit de bijstand zijn gestroomd krijgen geen heronderzoeken
meer en over het algemeen bestaan ook geen andere contacten meer met de cliënt.
1 Deze meldingsplicht is breder dan alleen de onregelmatigheden (zie paragraaf 3.8).
2 In verband met het lage inkomen van de ouder.
26 Uitvoeringspraktijk
De meeste gemeenten controleren daarom elk jaar het salaris van alle uitgestroomden. Dit
doen ze door de persoon in kwestie een brief te sturen, met het verzoek een salarisstrook in te
leveren. Een enkele keer reageren ouders niet. Na een aantal aanmaningen wordt dan over
het algemeen de kinderopvangplaats opgezegd. Een aantal gemeenten heeft deze
verantwoordelijkheid overgedragen aan de bemiddelende instanties. Er zijn ook gemeenten
die hier geen actief beleid op voeren.
3.8 Onregelmatigheden
In de KOA-regeling is opgenomen dat een kinderopvanginstelling verplicht is de gemeente te
berichten indien van de kinderopvangplaats zonder opgaaf van redenen een periode langer
dan twee weken feitelijk geen gebruik wordt gemaakt. Deze afwezigheid wordt ook wel een
onregelmatigheid genoemd.
Gemeenten die afspraken hebben gemaakt over de melding van onregelmatigheden, hebben
de uitvoering van de KOA-regeling over het algemeen goed georganiseerd. Veelal hebben ze
ook een persoon aangesteld die verantwoordelijk is voor de regeling. Een deel van de
gemeenten besteedt op dit moment geen aandacht aan onregelmatigheden. Over het
algemeen zijn dit gemeenten, die nog bezig zijn om de uitvoering gestroomlijnd te laten
verlopen.
In de enquête is aan gemeenten gevraagd in hoeverre ze weleens een melding van een
onregelmatigheid hebben gehad. Slechts een kwart van de gemeenten geeft aan dat dit het
geval is geweest. Hierbij gaat het voornamelijk om de grotere gemeenten. Gemeenten die
meldingen krijgen van onregelmatigheden kregen dit gemiddeld zes keer in de afgelopen twee
jaar.
Ook uit de interviews is gebleken dat gemeenten weinig meldingen krijgen van
onregelmatigheden. Hier is een aantal redenen voor te noemen:
- Onregelmatigheden komen niet voor;
- De kinderopvanginstelling lost eventuele problemen met de ouder zelf op;
- De verantwoordelijkheid voor onregelmatigheden ligt bij de bemiddelende instantie;
- Bereidheid tot doorgeven van onregelmatigheden.
Gemeenten die er van overtuigd zijn dat de onregelmatigheden niet voorkomen, hebben vaak
korte lijnen met de kinderopvanginstellingen en met de ouder. Het gaat daarbij vaak om een
beperkt aantal plaatsen. Soms lossen kinderopvanginstellingen zelf het probleem op. Immers
zij hebben direct contact met de ouder. Pas als ze geen oplossing kunnen vinden, wordt de
gemeente ingelicht.
Niet altijd weten kinderopvanginstellingen welke kinderen KOA-kinderen zijn. Sommige
gemeenten hebben daarom afgesproken dat de leidsters alle onregelmatigheden aan de
bemiddelende instantie melden. Deze gaat na in hoeverre het gaat om iemand die gebruik
maakt van de regeling en neemt dan contact op met de persoon in kwestie of geeft dit door
aan de gemeente.
Uitvoeringspraktijk 27
Niet alle kinderopvanginstellingen en bemiddelende organisaties zijn bereid mee te werken aan het doorgeven van onregelmatigheden. Veel gemeent en hebben gepoogd hierover afspraken te maken met de betreffende organisaties. Sommige organisaties weigeren dergelijke afspraken. Enerzijds omdat het ze teveel tijd kost en anderzijds omdat ze geen onderscheid willen maken tussen verschillende groepen ouders en kinderen.
Reactie op de melding
Een aantal gemeenten heeft afspraken gemaakt over onregelmatigheden die ook worden
nageleefd. De betreffende gemeenten zijn dan ook in staat om na een melding direct actie te
ondernemen.
Over het algemeen neemt de verantwoordelijke instantie (de gemeente of de bemiddelende
organisatie) contact op met de ouder. Na inventarisatie van het probleem wordt gezamenlijk
naar een oplossing gezocht. De ene keer betekent dit dat het kind de plek kan behouden,
maar soms wordt de plek opgezegd.
In het meest ideale geval kan de opgezegde plek gelijk weer worden ingevuld door een ander
KOA-kind. Dit is niet altijd het geval. Sommige kinderopvanginstellingen hanteren de
opzegtermijn van twee maanden of zes weken erg strikt. Een aantal gemeenten heeft
afspraken kunnen maken waardoor de plaats gelijk weer kan worden opgevuld.
3.9 Knelpunten en oplossingen
In de schriftelijke enquête aan alle gemeenten in Nederland is de vraag gesteld of gemeenten
tegen problemen aanlopen bij de uitvoering van de regeling en zo, ja welke problemen dat zijn.
In onderstaande tabel staat aangegeven in hoeverre gemeenten problemen ervaren en om welke problemen het dan gaat. Eenvijfde van de gemeente heeft geen problemen bij de uitvoering van de regeling, dit zijn met name de kleinere gemeenten. Ruim veertig procent geeft aan bij de uitvoering tegen de inhoud, procedures, registraties en dergelijke aan te lopen. De beschikbaarheid van KOA-kinderopvangplaatsen is met name een probleem voor de grotere gemeenten. Opvallend is dat een groot deel ook andere problemen noemt. Hierbij valt te denken aan de administratieve lasten, accountantsverklaring en de beperkte doelgroep.
Tabel 3.5 Knelpunten (Ongewogen N = 202)
Percentage
Geen problemen 20%
Uitvoering kinderopvangregeling 42%
Beschikbaarheid opvangplaatsen 25%
Onvoldoende inzicht in de doelgroep 24%
Benodigde eigen middelen 19%
Bereidheid van de doelgroep 14%
Relatie regeling met andere subsidies 9%
Anders, namelijk... 19%
Het totaal van deze tabel telt niet op tot honderd procent omdat gemeenten meerdere antwoorden konden geven.
28 Uitvoeringspraktijk
Ook uit de interviews is naar voren gekomen dat de uitvoering van de KOA-regeling
problemen met zich mee brengt. Hieronder komen kort de knelpunten aan de orde, die nog
niet eerder in een andere paragraaf zijn genoemd.
Uitbreiding van de doelgroep
Bij de uitvoering van de regeling zijn gemeenten een aantal groepen tegen gekomen die
volgens hen wel onder de regeling zouden moeten vallen, maar nu nog geen gebruik mogen
maken van de regeling. Hieronder worden de verschillende groepen weergegeven.
- Alleenstaande ouders zonder bijstandsuitkering
Hierbij gaat het om de groep die nu nog geen recht heeft op een uitkering maar waarvan
de kans groot is dat als er geen kinderopvang wordt geboden deze alsnog hier in
terechtkomt. Als de alleenstaande ouder om te werken kinderopvang nodig heeft proberen
gemeenten vaak een oplossing via de bijzondere bijstand te regelen.
- Alleenstaande ouders met studiefinanciering
Indien het door gebrek aan kinderopvang niet mogelijk is de studie voort te zetten, komen
deze alleenstaande ouders alsnog in de uitkering terecht.
- Alleenstaande ouders met kinderen van 12 jaar en ouder
Ook op deze leeftijd hebben kinderen nog steeds opvang nodig. Als ouders het idee
hebben dat hun kinderen na de middelbare school niet goed opgevangen worden kan dat
een reden zijn om te stoppen met werken of leren.
- Als beide ouders in een reïntegratietraject zitten
Voor deze groep geldt ook dat gewerkt wordt aan uitstroom uit de uitkering. Ook hier kan
onvoldoende kinderopvang een remmende factor zijn.
- Alle tienermoeders
Op dit moment komt een beperkte groep tienermoeders in aanmerking voor de regeling.
Namelijk de tienermoeders die met toepassing van artikel 11 of 13, vierde lid, van de
algemene bijstandswet algemene bijstand ontvangen of kunnen ontvangen. Gemeenten
zouden graag meer duidelijkheid willen over de toepassing van deze bepaling en vinden
het wenselijk dat alle tienermoeders voor de regeling in aanmerking komen.
WW'ers
Personen met een uitkering anders dan een bijstandsuitkering kunnen op grond van een
hardheidsclausule op individuele gronden onder het bereik van de KOA-regeling gebracht
worden. Sinds 1 juli 2001 kunnen UVI's (uitvoeringsinstellingen) voor reïntegrerende WW-ers
en arbeidsgehandicapten kinderopvang inkopen en zijn de groepen die hiervoor in aanmerking
kunnen komen uitgesloten van de KOA-regeling. Volgens de respondenten regelt de UVI
echter alleen de financiering maar niet de feitelijke kinderopvangplaatsen. De UVI's zouden
een actievere rol moeten hebben. Het idee heerst dat de UVI's minder soepel zijn met het
aanbieden van kinderopvang. De kans bestaat zo dat de betrokkene alsnog bij de gemeente
terechtkomt.
Moment en soort opvang
Verder is er een aantal momenten waarop kinderopvang niet wordt vergoed terwijl dit wel
noodzakelijk is om de regeling goed uit te voeren. Een ander knelpunt wordt gevormd door het
feit dat bepaalde soorten kinderopvang niet worden vergoed.
Uitvoeringspraktijk 29
Het starten van kinderopvang vooruitlopend op het starten van werk of een opleiding.
In de regeling is opgenomen dat indien de ouder is opgegeven voor scholing, maar er nog een
wachttijd geldt, de kinderopvang niet subsidiabel is. In de regeling zijn hier twee
uitzonderingen over opgenomen.
- Ten eerste als de opvangplaats binnen een redelijke termijn vóór aanvang van de scholing
beschikbaar komt.
- En ten tweede indien de scholing meerdere dagen in de week gaat plaatsvinden. In dat
geval kan het verstandig zijn om het kind, voorafgaande aan de daadwerkelijke
ingangsdatum van de opleiding, gedurende een periode al een dagdeel of één dag per
week aan de opvang te laten wennen. Ten aanzien van de ingangsdatum van de
aanvaarding van arbeid geldt hetzelfde.
Gemeenten merken hierover op dat het onduidelijk is wat het ministerie verstaat onder "een
redelijke termijn" . Het komt voor dat de termijn ondanks de uitzondering door de accountant
niet wordt goedgekeurd.
Voor de gewenningsperiode geldt dat trajecten veelal plotseling starten waardoor het niet
mogelijk is het kind te laten wennen. Als gemeenten dit wel doen bestaat de kans dat als het
traject of de baan op zich laat wachten de gemeente zelf de kosten op zich moet nemen
omdat deze niet worden vergoed uit de regeling.
Daarnaast hebben gemeenten nog te maken met alleenstaande ouders die via uitzendwerk
aan de slag gaan. Gemeenten lopen aan tegen het feit dat pas opvang geregeld mag worden
als iemand een baan of opleiding heeft. Op het moment dat een persoon per direct via het
uitzendbureau werk kan krijgen, moet dan nog de KOA-procedure in gang worden gezet.
Makkelijker zou het zijn om eerst de kinderopvang te regelen en daarna uitzendwerk te
zoeken.
Het aanhouden van kinderopvang tussen twee trajecten of banen in.
In de regeling is aangegeven dat gemeenten in de periode tussen twee banen in, of tussen
opleiding en baan, het contract kan laten doorlopen, indien het om een niet al te lange periode
gaat. Ook hier hebben gemeenten problemen met de term "niet al te lange periode" die zij
soms anders interpreteren dan de accountant.
Andere vormen van kinderopvang
Verschillende vormen van kinderopvang worden niet of niet direct vergoed. Zoals
voorschoolse opvang, vakantieopvang en vormen van flexibele opvang. Een aantal
gemeenten maakt wel gebruik van deze soorten opvang en rekent het gebruik via een
ingewikkelde tijdrovende constructie om naar hele- en halvedag opvang. Ook zouden
gemeenten graag overblijfkosten (tussenschoolse opvang) willen vergoeden met behulp van
de KOA-regeling.
30 Uitvoeringspraktijk
Oplossingen
In dit hoofdstuk is door gemeenten een aantal oplossingen aangedragen. Hieronder nog eens
de belangrijke punten op een rij:
- Een meer marktconforme vergoeding voor de kinderopvangplaatsen;
- Het financieren van de uitvoeringskosten en de automatiseringskosten;
- Het ondersteunen bij het opzetten van een automatiseringsysteem, zodat gemeenten ook
de juiste gegevens kunnen aanleveren;
- Het opstellen van een procedureprotocol;
- Het verbreden van de doelgroep;
- Het flexibiliseren van de regeling voor wat betreft moment en soort opvang;
- De regeling op dusdanige wijze opstellen dat deze maar op één manier te interpreteren is.
31
4 FEITELIJKE EFFECTEN
In de KOA-regeling wordt als hoofddoelstelling genoemd dat de belemmeringen voor
uitstroom uit de bijstand naar werk, scholing of sociale activering moeten worden
weggenomen door het bieden van kinderopvang. Daarnaast geldt als nevendoelstelling het
realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.
In dit hoofdstuk komen de feitelijke effecten van de regeling aan de orde en een aantal neven-effecten. In hoofdstuk vijf worden de feitelijke effecten getoetst aan de doelstellingen om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de regeling.
4.1 Effect op de bereidheid tot uitstroom uit de Abw
In de schriftelijke enquête onder gemeenten is gevraagd in hoeverre men het eens is met de
volgende stelling:
De belemmeringen voor de uitstroom uit de bijstand of uit een vergelijkbare uitkering naar
werk, scholing of sociale activering zijn door de KOA-regeling verminderd.
Ruim 80% van de gemeenten geeft aan het hier mee eens te zijn. Vijf procent is het hier niet mee eens. De overigen zijn het niet eens en niet oneens met de stelling.
Ook uit de interviews is gebleken dat gemeenten het eens zijn met deze stelling. Gemeenten
geven aan dat het effect van de KOA-regeling op de bereidheid tot het aanvaarden van een
baan, het volgen van scholing of sociale activering groot is. De regeling biedt aan veel ouders
de mogelijkheid te gaan werken of scholing te volgen. Zonder deze regeling waren de meeste
ouders nog volledig afhankelijk van de uitkering en volgden geen scholing. De regeling neemt,
aldus gemeenten, voor veel ouders een laatste drempel weg. Volgens de respondenten was
het een enkele ouder zonder deze regeling waarschijnlijk gelukt om zelf kinderopvang te
vinden, maar de meerderheid niet. Een enkele gemeente had al beleid op het gebied van
kinderopvang voor deze groep. In deze gemeenten was de opvang waarschijnlijk ook zonder
deze regeling tot stand gekomen.
De vergrote deelname aan activiteiten en werk is niet alleen te verklaren door de KOA-
regeling. Veelal is het een directer gevolg van een versterkt activeringsbeleid van gemeenten.
Volgens gemeenten is de daadwerkelijke uitstroom uit de uitkering als gevolg van de KOA-
regeling niet groot. Veel alleenstaande ouders willen alleen parttime werken. Aangezien zij
vaak in laag betaalde banen werken, is met een parttime baan uitstroom uit de uitkering niet
eenvoudig. Voor het parttime werken zijn twee redenen te noemen. Ten eerste willen
alleenstaande ouders een deel van de tijd met hun kinderen doorbrengen. Ten tweede gaan
alleenstaande ouders er bij fulltime werken vaak nauwelijks qua inkomen op vooruit
(armoedeval).
32 Feitelijke effecten
4.2 Doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang
Zoals is aangegeven is het realiseren van doorstroom naar anders gefinancierde
kinderopvang een van de doelstellingen van de regeling.
Het onderzoek laat zien dat over het algemeen sprake is van een zeer geringe doorstroom. Maar weinig personen verdienen meer dan 130% van het wettelijk minimumloon, waardoor ze geen aanspraak meer op de KOA-regeling kunnen maken en moeten doorstromen naar anders gefinancierde kinderopvang. Weinig gemeenten benaderen actief werkgevers om de doorstroom te bevorderen. Een enkele gemeente heeft de grens voor gebruik van de KOA- regeling van 130% naar 120% van het wettelijk minimumloon teruggebracht of de regel gesteld dat een alleenstaande ouder maximaal een jaar na uitstroom gebruik mag maken van de regeling. Dit om de uitstroom uit de regeling of de zelfstandigheid van de ouder te bevorderen. Uit de enquête blijkt dat zeer weinig gemeenten (20%) afspraken maken met kinderopvanginstellingen over doorstroom naar anders gefinancierde plaatsen. Uit de interviews is gebleken dat gemeenten die zich actief bezighouden met doorstroom, veelal de uitvoering van de regeling goed op orde hebben. Voor de overige gemeenten geldt dat het doorstroombeleid voor de toekomst wel een aandachtspunt is.
Wanneer ouders meer dan 130% van het wettelijk minimumloon verdienen kunnen gemeenten
op het gebied van doorstroom het volgende doen:
1) Burgemeester en wethouders van de gemeente wordt gevraagd te beslissen over
verlenging;
2) De gemeente laat de betreffende persoon oneigenlijk gebruik maken van de KOA-
regeling;
3) De gemeente zegt de KOA-plaats voor betreffende persoon op en regelt niets anders;
4) De gemeente probeert via de werkgever een bedrijfsplaats te regelen1;
5) De gemeente probeert een gesubsidieerde plaats te regelen.
Ad 1) In de regeling is opgenomen dat als burgemeester en wethouders beslissen dat het
stopzetten van de bekostiging van de kinderopvang zou leiden tot onbillijkheden van
overwegende aard het mogelijk is de kosten voor de kinderopvang alsnog voor zes maanden
te vergoeden.
Ad 2) Als de gemeente de betreffende persoon oneigenlijk gebruik laat maken van de regeling
ondervindt de gemeente problemen bij de accountantscontrole. De kosten voor de plekken die
bezet zijn door ouders die niet tot de doelgroep behoren, worden niet vergoed door het
ministerie. De gemeente moet de kosten dus uit eigen zak betalen.
Ad 3) Gemeenten die de KOA-plaats opzeggen en geen andere plek regelen voor de desbetreffende persoon, gaan ervan uit dat het voor de persoon in kwestie mogelijk is een anders gefinancierde plaats te regelen. Over het algemeen hebben zij er geen zicht op of het de ouders ook daadwerkelijk lukt om een andere plek te regelen.
1 Het regelen van een bedrijfsplaats via een werkgever is ook mogelijk indien de alleenstaande ouder nog geen 130%
van het wettelijk minimumloon verdient.
Feitelijke effecten 33
Ad 4) Een aantal gemeenten voert een actief beleid naar werkgevers toe. Dit is zeker niet de meerderheid van alle gemeenten. Op het moment dat een alleenstaande ouder de 130% grens bereikt benaderen ze ofwel zelf de werkgever of laten dit door de ouder doen. Op het moment dat de werkgever meewerkt kan het zo zijn dat de werkgever zelf plaatsen heeft waar de ouder gebruik van kan maken of neemt de werkgever de KOA-plaats over. Dit laatste is uitzonderlijk en kan alleen gedaan worden als er voldoende KOA-plaatsen zijn. Indien een werkgever niets kan regelen of als er onvoldoende bedrijfsplaatsen zijn, wordt bekeken in hoeverre subsidieplaatsen te regelen zijn in de gemeente. Een deel van de gemeenten benadert de werkgever op het moment dat de ouder gaat werken. Dit kan ongelijkheid tot gevolg hebben. Immers de ouders voor wie de werkgever de opvang niet vergoedt, krijgen de opvang gratis vanuit de KOA-regeling. Bij de groep die de kinderopvang vanuit de werkgever vergoed krijgt, is de kans groot dat ze een deel zelf moeten betalen. Gemeenten proberen dit verschil te compenseren door vanuit de bijzondere bijstand bij te springen of bij de groep werkende ouders ook een eigen bijdrage in te voeren.
Ad 5) Veel gemeenten laten de werkgevers buiten beschouwing en gaan zelf op zoek naar een subsidieplaats. Een probleem hierbij is dat er wachtlijsten bestaan voor subsidieplaatsen. In een enkele gemeente is het gelukt om een persoon vanuit de KOA-regeling voorrang te geven. Een andere oplossing is het omzetten van KOA-plaatsen in subsidieplaatsen door de kinderopvanginstellingen. Over het algemeen gebeurt dit niet of is een maximum afgesproken. Tot slot is het aanbieden van een particuliere kinderopvangplaats waarbij de gemeente tot een zeker maximum een vergoeding geeft een laatste oplossing.
4.3 Neven-effecten
Naast de hierboven genoemde feitelijke effecten brengt de regeling ook een aantal neven-
effecten met zich mee:
- Voor gemeenten vergemakkelijkt de regeling de uitvoering van het activeringsbeleid.
Immers het uitvoeren van een sluitende aanpak is moeilijk indien kinderopvang een
belemmering is.
- Gemeenten waar tot nu toe nog weinig aan kinderopvang werd gedaan, zijn dit vanuit de
regeling gaan stimuleren. Hierdoor zijn meer mogelijkheden gekomen binnen de
gemeenten.
- Door het werken of het volgen van een opleiding nemen de sociale contacten van
alleenstaande ouders toe. Ook kan het contact met andere kinderen een positief effect
hebben op de kinderen van alleenstaande ouders.
- Een ander gevolg van de regeling is dat er werkgelegenheid wordt gecreëerd voor
bijstandsgerechtigden, namelijk als gastouder.
De mate waarin de feitelijke effecten voldoen aan de gestelde doelen van de regeling komt
aan de orde in hoofdstuk vijf.
34 Feitelijke effecten
35
5 CONCLUSIES
In dit hoofdstuk komen de conclusies aan de orde. Deze conclusies zijn opgesteld aan de
hand van de procesevaluatie en de effectevaluatie. Paragraaf 5.1 gaat in op de
procesevaluatie waarbij in kaart wordt gebracht hoe de uitvoering in de praktijk is verlopen en
hoe doelmatig deze is geweest. Bij de effectevaluatie (paragraaf 5.2) wordt bekeken in
hoeverre de KOA-regeling voldoet aan de gestelde doelen.
5.1 Procesevaluatie
Zoals hierboven aangegeven gaat een procesevaluatie in op hoe de uitvoering in de praktijk
is verlopen en hoe doelmatig deze is geweest.
In de vorige hoofdstukken is omschreven hoe de uitvoering van de regeling in de praktijk is
gelopen. Hieruit valt af te leiden dat de uitvoering van de regeling redelijk doelmatig is. Immers
gemeenten zijn over de grote lijnen waarbinnen de regeling moet worden uitgevoerd tevreden.
Gemeenten geven over het algemeen aan in staat te zijn de regeling binnen de huidige opzet
goed uit te kunnen voeren. Gemeenten geven ook aan dat de communicatie tussen gemeente
en ouder en tussen gemeente en kinderopvanginstelling goed verloopt.
Toch kan de uitvoering van de regeling nog worden verbeterd. Dat dit het geval is blijkt ook uit
de enquête waarin slechts 20% van de gemeenten aangeeft geen problemen te ondervinden
met de uitvoering van de KOA-regeling. De belangrijkste problemen betreffen: de uitvoering
van de regeling (inhoud, procedures en registratie) en de beschikbaarheid van kinderopvang
in de gemeente.
Uit de interviews is gebleken dat de volgende knelpunten zich voordoen bij de uitvoering van
de KOA-regeling:
- De regeling heeft betrekking op een beperkte doelgroep;
- De regeling kent beperkingen op het gebied van de soort en het moment van de opvang
(bijvoorbeeld het in beperkte mate kunnen starten van kinderopvang voor de aanvang van
een traject);
- De financiële vergoeding is volgens gemeenten lager dan de daadwerkelijke kosten voor
een kindplaats;
- De regeling kent geen procedureprotocol;
- De regeling is op een aantal punten op meerdere manieren interpreteerbaar;
- De aanlevering van informatie wordt niet ondersteund door een (landelijk)
automatiseringssysteem;
- De kosten voor uitvoering en automatisering worden niet vanuit de regeling vergoed.
36 Conclusies
5.2 Effectevaluatie
Zoals aangegeven wordt bij de effectevaluatie bekeken in hoeverre de KOA-regeling voldoet
aan de gestelde doelen. De feitelijke effecten (zoals beschreven in hoofdstuk vier) worden hier
getoetst aan de doelstellingen om een uitspraak te kunnen doen over de effectiviteit van de
regeling. Voor beide doelstellingen geldt dat ze getoetst zijn op basis van kwalitatieve
gegevens, gebaseerd op de inzichten van de respondenten. Het gaat hierbij om de volgende
doelstellingen:
- Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de uitstroom uit de bijstand
naar werk, scholing of sociale activering;
- Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde kinderopvang.
5.2.1 Het bijdragen aan het wegnemen van belemmeringen voor de
uitstroom
Om te bepalen of en in hoeverre de regeling heeft bijgedragen aan het wegnemen van
belemmeringen voor de uitstroom kijken we naar het effect van de regeling op de bereidheid
van alleenstaande ouders tot uitstroom.
Op dit punt heeft de regeling zijn doelstelling bereikt. Immers het ontbreken van kinderopvang
blijkt een belangrijke drempel te zijn bij het betreden van de arbeidsmarkt. Door het invoeren
van deze regeling is gemeenten een praktisch instrument geboden om deze drempel weg te
nemen.
Dit neemt niet weg dat de regeling op een aantal punten verbeterd zou kunnen worden,
waardoor het doel nog beter wordt bereikt. Deze punten zijn grotendeels al aan de orde
geweest in paragraaf 5.1 bij de procesevaluatie, zoals het uitbreiden van de doelgroep,
flexibilisering van het moment en de vorm van opvang en een marktconforme vergoeding.
5.2.2 Het stimuleren van de doorstroom naar anders gefinancierde
opvang
In het onderzoek is gekeken naar de doorstroom naar anders gefinancierde opvang en naar
de mate waarin ouders in staat zijn zelf de kinderopvang te continueren als zij uit de KOA-
regeling moeten stappen.
In de praktijk blijkt dat de doorstroom nog nauwelijks voorkomt. Enerzijds doordat ouders de
grens van 130% van het wettelijk minimumloon niet bereiken. Anderzijds omdat gemeenten
werkgevers niet actief benaderen om kinderopvangplaatsen over te nemen. Een gevolg
hiervan is verstopping van de regeling. Een antwoord op de vraag in hoeverre ouders in staat
zijn om de kinderopvang daadwerkelijk te bekostigen na uitstroom is uit de praktijk nog niet
gebleken (weinig alleenstaande ouders verdienen zoveel dat ze uit de KOA-regeling moeten
stappen). Wel blijkt dat als gemeenten geen goede afspraken maken met
kinderopvanginstellingen ouders bij beëindiging van de KOA-regeling weer onder aan de
wachtlijst voor anders gefinancierde plaatsen komen te staan. Immers de KOA-plaats is veelal
niet inwisselbaar voor een anders gefinancierde plaats. Daarnaast kunnen deze ouders vaak
maar een deel van de kosten bet alen, waardoor de gemeente alsnog de overige kosten vanuit
bijzondere bijstand zal betalen.
37
LITERATUUR
Akker, P. van den, Graaff, W. de, Kersten A. (1998), Regeling kinderopvang alleenstaande
ouders geëvalueerd. Den Haag: Ministerie van SZW.
Delemarre, N.J.M. (2001). Kinderopvang in gemeenten. De monitor over 1999. Den Haag:
VNG.
Kolk, R. (2001), Verborgen wensen, arbeidsperspectieven van bijstandsmoeders, Sociaal
Bestek 10, 2001.
Ministerie van SZW (1998). Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande
ouders 1999.
Ministerie van SZW (1999). Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande
ouders 2000.
Nieuwenhuizen, P.J.C.M. van den (2000). Info Kinderopvang 2000. Den Haag, Elsevier.
SZW-Directie Toezicht (1997). Kinderopvang geregeld. Een onderzoek naar de uitvoering van
de Regeling kinderopvang en buitenschoolse opvang alleenstaande ouders 1996 door
gemeenten. Den Haag: Ministerie van SZW.
SZW-Directie Toezicht (2000). Kinderopvang alleenstaande ouders. Den Haag: Ministerie van
SZW.
38 Literatuur
BIJLAGE 1
VRAGENLIJST
BIJLAGE 2
GEMEENTEN
Gemeenten
Meer dan 250.000 inwoners
- Amsterdam
- Den Haag
- Rotterdam
100.000 tot 250.000 inwoners
- Groningen
- Nijmegen
- Emmen
- Haarlem
- Breda
- Tilburg
50.000 tot 100.000 inwoners
- Alkmaar
- Lelystad
- Leeuwarden
- Oss
- Zeist
- Rijswijk
20.000 tot 50.000 inwoners
- Beuningen
- Boxmeer
- Tiel
- Zwijndrecht
- Roermond
- Dalfsen
Minder dan 20.000 inwoners
- Boskoop
- Zuidhorn
- Winschoten
BIJLAGE 3
RESULTATEN GROEPSGESPREK
Resultaten groepsgesprek
Tijdens het groepsgesprek zijn onderstaande onderwerpen aan de orde gekomen:
- De wijze waarop de gebruiker op de hoogte is gebracht van de regeling;
- Mening over de regeling;
- Eventuele belemmeringen bij het gebruik van de regeling;
- Effecten van de regeling;
- Suggesties ter verbetering.
In totaal is slechts met drie personen gesproken. Onderstaande geeft dan ook zeker geen
volledig beeld van de mening van de gebruikers over de regeling. Puntsgewijs wordt hier een
overzicht van de inhoud van het gevoerde groepsgesprek gegeven:
- De alleenstaande ouders zijn zowel via kennissen of vrienden als door de sociale dienst
op de hoogte gebracht van het bestaan van de KOA-regeling.
- De ouders zijn allen zeer gemotiveerd om weer aan de slag te gaan. Ze zijn dan ook blij
dat de regeling ze de mogelijkheid geeft volledig of gedeeltelijk onafhankelijk van de
uitkering te geraken.
- De belemmeringen die ze hebben ervaren bij het gebruik van de regeling zijn de
wachtlijsten. Hierdoor moesten ze zelf noodoplossingen verzinnen of een cursus voorbij
laten gaan.
- Een ander punt is dat het moeilijk is om dagen te wisselen. Niet alleen heeft de
kinderopvanginstelling daar weinig mogelijkheden voor, ook de sociale dienst lijkt dit niet
te waarderen.
- De alleenstaande ouders zien op tegen het moment waarop ze meer zelf moet betalen. De
ouders zijn zich bewust van de hoge kosten voor kinderopvang. Dat het maximum
inkomen waarbij nog gebruik mag worden gemaakt van de regeling op 130% van het
wettelijk minimum loon ligt was bij hen niet bekend.
- De eigen bijdrage leverde geen problemen op aangezien die voor een groot deel wordt
vergoed uit de bijzondere bijstand.
- Het effect van de regeling is dat zowel zij als hun kinderen zich beter voelen. Zij vinden het
allen een vooruitgang dat ze actief op de arbeidsmarkt zijn. Ook geven ze aan dat
kinderopvang goed voor hun kind is.
- Suggesties ter verbetering liggen op het gebied van begeleiding vanuit de sociale dienst.
Het gevoel bestaat onder de alleenstaande ouders dat ze achter veel zaken zelf aan
moeten. Ook wordt de communicatie tussen de consulenten als niet goed ervaren.
Hierdoor ontstaan veel misverstanden.