Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Vrijlatingsbepalingen en
premiebeleid
Een onderzoek naar de verordeningen inzake vrijlatingsbepalingen en premiebeleid van vijftig gemeenten

Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Dit rapport is geschreven door:
Mw drs N.Y. Kuiper

R02/12, juli 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-018-6

Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Voorwoord

Voor u ligt het rapport Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid. Het rapport bevat de resultaten van een onderzoek dat in 2001 is uitgevoerd bij vijftig gemeenten. Het onderzoek verschaft een landelijk beeld van het gemeentelijk beleid ten aanzien van premies en vrijlatingen, voor zover dit is vastgelegd in gemeentelijke verordeningen.

De vrijlatingsregeling en het premiebeleid zijn instrumenten die gemeenten bij het uitvoeren van de Algemene bijstandswet kunnen inzetten om bijstandsgerechtigden te activeren en om de uitstroom uit de bijstand te bevorderen. Gemeenten zijn niet verplicht de instrumenten te gebruiken. Als zij dit doen zijn zij tot op zekere hoogte vrij in het bepalen van bijvoorbeeld de doelgroepen, de bedragen, de voorwaarden en de termijnen. Wel dienen gemeenten het beleid dat zij voeren in verordeningen vast te leggen.

Er zijn de laatste jaren diverse veranderingen opgetreden in de regelgeving met betrekking tot vrijlatingen en premies. Gezien het belang van activering en uitstroom vond de directie Toezicht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu opgegaan in de Inspectie Werk en Inkomen, het wenselijk om na te gaan in hoeverre en op welke manier gemeenten de instru- menten gebruiken en of zij dit op de juiste wijze in verordeningen hebben vastgelegd.

Het rapport beoogt aan een ieder die betrokken is bij gemeenten en hun beleid inzicht te bieden in de wijze waarop de gemeenten de regelingen invullen.

Mr L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal

3 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Inhoud

Samenvatting 7

1 Inleiding 11
1.1 Aanleiding voor het onderzoek 11
1.2 Doelstelling en aanpak van het onderzoek 12
1.3 Doeltreffendheid 14
1.4 Wet- en regelgeving 14
1.5 Opbouw van dit rapport 17


2 Gemeentelijke verordeningen 19


3 Vrijlaten van inkomsten 23

4 Premiebeleid 27 4.1 Premie voor deeltijdarbeid 27 4.2 Premie voor uitstroom naar arbeid 30 4.3 Premie voor scholing 32 4.4 Premie voor sociale activering 33 4.5 Aantal en combinaties van premies 34

Lijst van afkortingen 38

Bijlage 1: Steekproefgemeenten 39 Bijlage 2: Vragenlijst 40

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 43

5 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Samenvatting

Vrijlatingen en premies kunnen door gemeenten worden ingezet als activeringsinstrumenten om meer mensen uit de Algemene bijstandswet (Abw) te laten uitstromen (uitstroombeleid). De vrijlatingsregeling houdt in dat gemeenten in een verordening categorieën bijstandscliënten kunnen aanwijzen die zijn aangewezen op deeltijdarbeid. Om deze cliënten te stimuleren tot betaalde (deeltijd)arbeid, wordt een deel van hun inkomen niet in mindering gebracht op hun bijstandsuitkering. Door het voeren van premiebeleid kunnen gemeenten bijstandscliënten stimuleren tot het volgen van scholing, deelname aan sociale activering, verrichten van deeltijd- arbeid en volledige uitstroom naar arbeid. Als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan leiden de premies niet tot vermindering van de bijstandsuitkering.

Gemeenten hebben de vrijheid de instrumenten wel of niet in te zetten en ze, tot op zekere hoogte, naar eigen inzicht in te vullen. In dit rapport gaat het dan ook niet om een beoordeling van gemeenten of zij het goed (genoeg) doen. Het onderzoek was erop gericht om uitspraken te doen over de manier waarop en de mate waarin gemeenten deze instrumenten inzetten. Ook is de mogelijke doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid bekeken, zonder dat hier toezicht- oordelen aan zijn verbonden. Tenslotte is nagegaan of het beleid met betrekking tot premies en vrijlatingen conform wet- en regelgeving in de verordeningen is vastgelegd. Het onderzoek is uitgevoerd in het tweede kwartaal van 2001. De verordeningen van een representatieve groep van vijftig gemeenten zijn onderzocht.

Toezichtbevindingen

Vrijlaten van inkomsten
Ruim tachtig procent van de onderzochte gemeenten maakt gebruik van de mogelijkheid om extra categorieën aan te wijzen voor vrijlating van inkomsten uit arbeid. De meeste verorde- ningen verwijzen naar de wettelijke formulering: personen die om medische dan wel sociale redenen zijn aangewezen op deeltijdarbeid. De meest voorkomende gemeentelijke categorie is die van alleenstaande ouders met kinderen boven de vijf jaar. Ook personen tussen de vijftig en 57,5 jaar worden vaak genoemd. Beide categorieën zijn in feite verruimingen van de wettelijk aangewezen categorieën (alleenstaande ouders met kind onder de vijf jaar; personen van 57,5 jaar en ouder). In de vrijlatingsbepalingen over de gemeentelijke categorieën ontbreekt dikwijls een expliciete verwijzing naar de wettelijke grondslag. In die gevallen is niet altijd duidelijk waar- om personen uit die categorie (onder bepaalde omstandigheden) niet voltijds zouden kunnen werken.

Premie voor deeltijdarbeid
Zestig procent van de onderzochte gemeenten verstrekt premies voor deeltijdarbeid. 22 ge- meenten hanteren zowel categorieën voor vrijlating als deeltijdpremies, terwijl beide mogelijk- heden in feite hetzelfde effect hebben voor de cliënten. De doelgroepen lijken sterk op elkaar, maar hebben een andere achtergrond. Op enkele gemeenten na is in de verordeningen wel geregeld dat er geen cumulatie van premie en vrijlating kan plaatsvinden. De vrijlating van inkomsten uit deeltijdarbeid geldt zolang iemand tot de aangewezen categorie behoort. Deeltijdpremies zijn wettelijk niet aan bepaalde termijnen gebonden. Om ervoor te zorgen dat deeltijdpremies daadwerkelijk fungeren als opstap (via deeltijdarbeid) naar voltijd- arbeid, zouden de premies eigenlijk van tijdelijke aard moeten zijn. Dit ligt anders wanneer deeltijdwerk gedurende een bepaalde periode de link met de arbeidsmarkt voor betrokkene is, zodat die op een zeker moment wel snel kan uitstromen (bijvoorbeeld ouders met jonge kin- deren die in deeltijd werken tot het kind naar school gaat). Het gaat bij deeltijdpremies om personen die, zonder dat er sprake is van onoverkomelijke belemmeringen, niet deelnemen aan het arbeidsproces. De meest voorkomende categorieën in de onderzochte gemeenten met deeltijdpremies voldoen aan deze omschrijving: langdurig in de uitkering, langdurig werkloos, niet direct bemiddelbaar, boven een bepaalde leeftijd.

7 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

De helft van de gemeenten verbindt in de verordening zelf geen bepaalde termijn aan het recht op premie. Dat betekent dat ze de premie dus niet hanteren als tijdelijk zetje in de rug.

In veel gemeenten is de hoogte van de premie afhankelijk van het inkomen en zit het maximum bedrag tegen het toegestane bedrag aan, hetgeen het aantrekkelijk maakt voor bijstandsgerech- tigden om een (niet al te kleine) deeltijdbaan te aanvaarden. De deeltijdpremie heeft dan echter meer een inkomensondersteunend effect dan een uitstroomeffect.

Premie voor uitstroom
Ruim tachtig procent van de onderzochte gemeenten hanteert een uitstroompremie, waarvan eenderde de landelijke werkaanvaardingspremie, eenderde een gemeentelijke premie, en een- derde een combinatie van beide. Voor de werkaanvaardingspremie geldt dat veel gemeenten ten tijde van het onderzoek nog bezig waren met nadenken over de invoering van deze, begin 2001 ingevoerde, premie.

Anders dan bij de werkaanvaardingspremie kan de gemeente de voorwaarden rond de ver- strekking van de gemeentelijke uitstroompremie zelf bepalen. Gemeenten benutten deze ruimte op verschillende manieren. De doelgroep is enerzijds ingeperkt door het aanwijzen van cate- gorieën, waarbij het meest voorkomende criterium de duur van de uitkering dan wel werkloos- heid is. Anderzijds is de doelgroep door een deel van de gemeenten uitgebreid doordat zij de premie ook verstrekken aan personen die gesubsidieerde arbeid gaan verrichten.

De maximumbedragen van de gemeentelijke uitstroompremie liggen beduidend lager dan die van de werkaanvaardingspremie, en zijn wat dat betreft minder stimulerend te noemen. De voorwaarden voor de verstrekking van de gemeentelijke premie echter zijn veelal ruimer dan bij de werkaanvaardingspremie. Zo komt het veel voor dat het hele bedrag in één keer wordt verstrekt, dat de premie al binnen een half jaar na uitstroom wordt verstrekt, en dat een per- soon meerdere keren in aanmerking kan komen voor de premie.

De drempel voor het verkrijgen van een gemeentelijke uitstroompremie ligt doorgaans wat lager dan die voor de landelijke uitstroompremie. Een voorbeeld hiervan is het blijvende karak- ter dat de uitstroom zou moeten hebben. Bij de landelijke werkaanvaardingspremie wordt pas twee jaar na uitstroom het laatste deel van de premie uitbetaald, bij het gemeentelijk premie- beleid wordt de term `blijvend' in het algemeen soepeler, dus korter dan twee jaar, gehanteerd. Hierdoor worden wellicht meer mensen geactiveerd tot uitstroom door gemeentelijke premies dan door de landelijke werkaanvaardingspremie. Veertien van de onderzochte gemeenten han- teren beide premieregelingen. Het is mogelijk dat deze combinatie de meeste kans op active- ring en uitstroom creëert: de werkaanvaardingspremie als stimulans voor de cliënten die behoorlijke kans hebben om aan het werk te komen en te blijven, en de minder royale maar ook minder `strenge' gemeentelijke premie als stimulans voor de cliënten die wat dit betreft minder kansen hebben. Overigens is de situatie vanaf begin 2002 enigszins gewijzigd omdat de werkaanvaardingspremie is vervangen door de toetrederskorting. De voorwaarden voor deze fiscale heffingskorting zijn tamelijk vergelijkbaar met die van de werkaanvaardingspremie, maar het verschil is dat burgers van alle gemeenten in principe aanspraak kunnen maken op de korting.

Premie voor scholing en sociale activering
Ruim zestig procent van de onderzochte gemeenten hanteert een premie voor scholing. Het bedrag is echter veelal veel lager dan in het kader van de Abw is toegestaan. Bijna zeventig procent van de gemeenten hanteert een premie voor sociale activering.

Aantal en combinaties van instrumenten
Een kwart van de onderzochte gemeenten hanteert alle in het onderzoek betrokken mogelijk- heden: vrijlating voor extra categorieën, premies voor deeltijdarbeid, uitstroom, scholing en sociale activering.

Negentig procent van de gemeenten verstrekt in elk geval een of twee premies in direct ver- band met arbeid (deeltijd en uitstroom). De meest voorkomende combinatie is die van deeltijd- en uitstroompremie, gevolgd door alleen uitstroompremie. In beide gevallen is vaak tevens sprake van een scholings- en/of een activeringspremie.

8 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Bijna alle gemeenten hebben de regels voor de door hen gehanteerde premies en/of vrijlatings- categorieën in één verordening vastgelegd. Overlap en cumulatie van diverse premies en vrijla- ting wordt weliswaar voorkomen, maar in de verordeningen komt geen onderlinge samenhang tussen de verschillende instrumenten tot uitdrukking. Als er al sprake is van integraal beleid, waarin de instrumenten een keten van stimulering tot uitstroom en beperking van de armoede- val vormen, dan blijkt dat niet uit de verordeningen.

Inhoud en onderhoud verordeningen
De gemeenten hebben hun voorwaarden rond de vrijlatingsregeling en het premiebeleid alle- maal vastgelegd in verordeningen. Voor zover van toepassing is rekening gehouden met de beperkingen die vanuit de Abw zijn gesteld. Alleen bij de scholingspremie bleven meerdere gemeenten enigszins in gebreke: tweederde van de gemeenten die een scholingspremie hante- ren had niet in de verordening vermeld dat deze premie, om niet tot vermindering van de Abw-uitkering te leiden, slechts eenmalig mag worden toegekend.

Afgezien van een enkele onjuiste verwijzing naar een wetsartikel (nummering niet aangepast) en het hanteren van een verouderd bedrag, zijn er geen aanwijzingen gevonden voor achterstallig onderhoud van de verordeningen. Wel bestaat de indruk dat veel gemeenten hun verordenin- gen alleen wijzigen als daar vanuit wet- en regelgeving aanleiding toe is. Er hebben zich de laat- ste jaren óf geen wijzigingen in gemeentelijk beleid of situatie voorgedaan, óf de wijzigingen hebben niet geleid tot veranderingen in de verordeningen.

Vergelijking met 1996
Tijdens het onderzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in 1996 naar gemeentelijke verordeningen betreffende het premiebeleid hadden gemeenten niet de mogelijkheid van het aanwijzen van extra categorieën voor vrijlating. Destijds maakte het merendeel van de gemeenten gebruik van de mogelijkheid tot het voeren van premiebeleid. Ook nu blijkt bijna tachtig procent van de gemeenten zowel premiebeleid als vrijlatingsbepalin- gen te gebruiken en de overige gemeenten in elk geval een van beide mogelijkheden. Het stimu- leren van deeltijdarbeid door bijstandscliënten werd in 1996 al erg belangrijk gevonden en ook in 2001 blijken bijna alle gemeenten een deeltijdpremie te verstrekken of de vrijlatingsbepaling te hanteren of beide. Net als in 1996 vormen de alleenstaande ouders een belangrijke doel- groep bij het stimuleren van deeltijdarbeid. Het gebruik van de overige premievormen lijkt de laatste jaren te zijn gestegen; dit geldt vooral voor de uitstroompremie maar ook, in iets min- dere mate, voor de premies voor sociale activering en scholing. Verder geldt, net als in 1996, dat de verordeningen doorgaans in orde zijn en dat er sprake is van variatie tussen gemeenten in de keuze van premievormen, doelgroepen, bedragen en termijnen.

Doeltreffendheid
De eerste onderzoeksvraag betrof het gebruik door de gemeenten van de vrijlatingsregeling en het premiebeleid als activeringsinstrumenten en de mogelijke doeltreffendheid hiervan in ver- band met de uitstroom van cliënten. Over de daadwerkelijke effectiviteit van het gemeentelijk beleid kunnen op basis van dit onderzoek geen uitspraken worden gedaan.

Geconcludeerd kan worden dat de onderzochte gemeenten in behoorlijke mate gebruik maken van de instrumenten. Uitkeringsgerechtigden worden aangespoord tot scholing of sociale acti- vering en gestimuleerd tot het aanvaarden van (deeltijd)arbeid. De inspanningen van de gemeenten zijn derhalve zoals beoogd door de wetgever. Of de inzet van de instrumenten ook leidt tot een grotere uitstroom is nog de vraag. Er kunnen wat dat betreft bijvoorbeeld kantte- keningen worden geplaatst bij de ruime omschrijving van de doelgroep bij de vrijlating, bij de hoge en niet aan termijn gebonden premies voor deeltijdarbeid en bij de lage gemeentelijke uit- stroompremies die door een deel van de gemeenten worden gehanteerd.

Rechtmatigheid
De tweede onderzoeksvraag betrof de rechtmatigheid van de verordeningen. Hierover kan geconcludeerd worden dat er op een kleinigheid na geen sprake is van onrechtmatigheden of achterstallig onderhoud bij de gemeenten.

9 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

1 Inleiding




1.1 Aanleiding voor het onderzoek

Gemeenten krijgen in toenemende mate middelen en mogelijkheden om bijstandsgerechtigden te activeren en uitstroom uit de bijstand te bevorderen. De vrijlatingsregeling en het premie- beleid zijn dergelijke instrumenten. De vrijlatingsregeling houdt in dat gemeenten in een veror- dening categorieën bijstandscliënten kunnen aanwijzen die zijn aangewezen op deeltijdarbeid. Om deze cliënten te stimuleren tot betaalde (deeltijd)arbeid, wordt een deel van hun inkomen niet in mindering gebracht op hun bijstandsuitkering. Door het voeren van premiebeleid kunnen gemeenten bijstandscliënten stimuleren tot het volgen van scholing, deelname aan sociale acti- vering, verrichten van deeltijdarbeid en volledige uitstroom naar arbeid. Als aan bepaalde voor- waarden wordt voldaan leiden de premies niet tot vermindering van de bijstandsuitkering.

Ontwikkelingen in de regelgeving In de regelgeving met betrekking tot vrijlatingen en premies zijn de laatste jaren diverse veran- deringen opgetreden.

In oktober 1994 is de centraal genormeerde vrijlatingsregeling voor inkomsten uit arbeid in de Abw komen te vervallen. Voorheen werden inkomsten uit deeltijdarbeid gedeeltelijk vrijgelaten bij de berekening van de uitkering, om uitkeringsgerechtigden te stimuleren tot het aanvaarden van arbeid. In de praktijk bleek de regeling volledige uitstroom te belemmeren en gemeenten te weinig ruimte te bieden voor maatwerk. Vanaf oktober 1994 worden inkomsten uit arbeid in principe dus volledig gekort op de uitkering. Tegelijkertijd kregen gemeenten de mogelijkheid om zelf premiebeleid te gaan voeren om uitstroom uit de bijstand te bevorderen. Zij kunnen bijvoorbeeld (belaste) premies verstrekken voor het aan- vaarden van deeltijdwerk, voor volledige uitstroom en voor de voltooiing van scholing.

Met de invoering van de nieuwe Abw in januari 1996 moet het gemeentelijk premiebeleid in het kader van de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden worden vastgelegd in een gemeentelijke premieverordening.

In het kader van het armoedebeleid is in oktober 1997 (wederom) een centrale vrijlatings- regeling in de Abw in het leven geroepen. Naast de wettelijk aangegeven categorieën mogen
1
Wettelijk aangegeven categorieën: gemeenten bij verordening zelf categorieën van personen aanwijzen die om medische dan wel alleenstaande ouders met volledige sociale redenen zijn aangewezen op deeltijdarbeid.1 Voor deze categorieën gelden dan dezelfde zorg voor kind(eren) onder de vijf
jaar; personen boven de 57,5 jaar. financiële regels als bij de centrale vrijlatingsregeling.

Bij de inwerkingtreding van de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) in december 1997 is de bepaling over de gemeentelijke premieverordening in de Abw komen te vervallen. In plaats daarvan is in de Wiw een bepaling opgenomen dat regels voor het verstrekken van premies op basis van de Wiw in een verordening dienen te worden vastgesteld. Premies op basis van de Wiw worden tot bepaalde maxima niet gekort op de Abw-uitkering.

Op 1 januari 2001 is een landelijke regeling in werking getreden die gemeenten de mogelijkheid biedt een eenmalige onbelaste premie te verstrekken bij volledige en duurzame uitstroom uit de Abw of Wiw-dienstbetrekking, de zogenaamde werkaanvaardingspremie. Als gemeenten hiervan gebruik willen maken, naast of in plaats van een gemeentelijke uitstroompremie, dienen ze hun Wiw-verordening aan te passen.

Ten tijde van dit onderzoek (2001) gold de per 1 januari 2001 ingevoerde werkaanvaardings- premie. Per 1 januari 2002 is deze premie vervangen door een fiscale heffingskorting, de toe- trederskorting. De voorwaarden rond beide regelingen zijn tamelijk vergelijkbaar. Het belang- rijkste verschil is dat gemeenten ervoor konden kiezen de werkaanvaardingspremie al dan niet toe te passen, terwijl de toetrederskorting in principe voor burgers van alle gemeenten geldt.

11 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

De vrijlatingsregeling en het premiebeleid zijn instrumenten in het kader van de activering,
2 maar hebben ook raakvlakken met de armoedevalproblematiek. Door inzet van deze instrumen- Bron: Brief van de minister van ten kunnen uitkeringsgerechtigden namelijk te maken krijgen met de armoedeval. De huidige Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aan de Tweede Kamer naar vrijlatingsregeling heeft bijvoorbeeld als bezwaar dat het aanvaarden van een grotere deeltijd- aanleiding van de baan of het definitief uitstromen uit de bijstand financieel ontmoedigd wordt.2 De premies in het `Motie Bussemaker/Schimmel',
over het beleid voor alleenstaande bestaande premiebeleid worden tot het belastbare inkomen gerekend, en hebben daardoor als ouders, onderdeel `Financiële effect dat ze bijdragen uit inkomensafhankelijke regelingen verminderen. Deze negatieve gevol- stimulansen voor werkaanvaarding'
(BZ\ACT\00\58670). gen zijn deels ondervangen door de begin 2001 ingevoerde onbelaste werkaanvaardingspremie.

Voorafgaand onderzoek In 1996 heeft de directie Toezicht van SZW onderzoek verricht naar gemeentelijke verordenin-
3 gen betreffende het premiebeleid in het kader van de Abw.3 Geconstateerd werd dat het `Uit de bijstand beloond; merendeel van de gemeenten er in het kader van hun uitstroombeleid (mede) voor gekozen Een onderzoek naar de inhoud
van gemeentelijke premie- had een eigen premiebeleid te (gaan) voeren, en dat dit in bijna alle gevallen op juiste wijze in verordeningen'; SZW, 1996. verordeningen was vastgelegd. Er werden vele varianten aangetroffen in de keuze van de diverse premievormen, en ook in de keuze voor de doelgroepen en de hoogte en de duur van de premieverstrekking. Opvallend was dat nagenoeg alle gemeenten een premie verstrekten voor de aanvaarding van deeltijdarbeid (er was op dat moment geen sprake van een vrijlatings- regeling voor inkomsten uit deeltijdarbeid). Alleenstaande ouders behoorden vaak tot de doel- groep van de deeltijdpremie. Verder verstrekten tweederde van de gemeenten een uitstroom- premie, en minder dan de helft een premie voor scholing of voor activering.

Aanleiding voor het onderzoek Gemeenten worden geacht een actieve rol te spelen bij de bevordering van de uitstroom uit de bijstand en daarbij zoveel mogelijk maatwerk te betrachten. Premies en vrijlatingen zijn twee van de activeringsinstrumenten die hen ter beschikking staan. De vele veranderingen in de regelgeving, het belang van een doeltreffend uitstroombeleid en het risico van de armoedeval vormen aanleiding tot dit onderzoek.

1.2 Doelstelling en aanpak van het onderzoek

Doel van het onderzoek was om vast te stellen in welke mate gemeenten premies en vrijla- tingen inzetten en om inzicht te verschaffen in de wijze waarop gemeenten hun beleidsruimte invullen. Ook is de mogelijke doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid ten aanzien van vrij- latingen en premies bekeken. Er is niet naar de resultaten van het beleid gekeken. Er kunnen dan ook geen toezichtsoordelen aan de bevindingen worden verbonden.

Gemeenten hebben de vrijheid de instrumenten wel of niet in te zetten in het kader van acti- vering en uitstroombevordering. Als ze de instrumenten wel toepassen hebben ze de ruimte ze, tot op zekere hoogte, naar eigen inzicht in te vullen. Het onderzoek is er daarom niet op gericht uitspraken te doen of gemeenten het goed (genoeg) doen.

Op basis van informatie uit de verordeningen is bekeken hoe gemeenten omgaan met de beleids- ruimte en of zij zich bewust zijn van de mogelijkheden en eventuele gevolgen van het gebruik van de instrumenten. Door te kijken naar het aantal en de combinaties van de instrumenten die gemeenten inzetten, en de voorwaarden die zij hanteren, is een indruk verkregen van de mate waarin zij een bewust en samenhangend beleid voeren gericht op activering tot scholing en werk en het voorkómen van de armoedeval. Ook is bekeken of er grote verschillen bestaan tussen gemeenten, waardoor het risico zou bestaan dat uitkeringsgerechtigden in verschillende gemeen- ten ongelijk behandeld worden. Verder is nagegaan of gemeenten van plan zijn de nieuwe rege- ling voor duurzame uitstroom te gaan gebruiken (of dit al doen), en of er nog andere ontwikke- lingen op het terrein van premies en vrijlatingen binnen de gemeenten (gaan) spelen.

Een bijkomend doel van het onderzoek was de vraag naar de rechtmatigheid van de verorde- ningen. Gemeenten zijn niet verplicht een premiebeleid te voeren of extra categorieën voor vrijlating aan te wijzen. Als ze hier echter wel voor kiezen, dan moeten regelingen inzake vrij- latingen en premies in verordeningen worden vastgelegd, zo is in de Abw en de Wiw bepaald.

12 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

Door al de veranderingen in de regelgeving de afgelopen jaren is het denkbaar dat er een inge- wikkeld patroon van verordeningen inzake vrijlatingen en premiebeleid is ontstaan. Nagegaan is of het gemeentelijk beleid met betrekking tot premies en vrijlatingen conform wet- en regelge- ving is vastgelegd in verordeningen en of er als gevolg van alle veranderingen de afgelopen jaren
4 sprake is van `achterstallig onderhoud'.4 Dit onderzoek heeft niet tot doel
na te gaan of de premie- en
vrijlatingsbepalingen in de praktijk Het onderzoek is uitgevoerd in het tweede kwartaal van 2001 onder (een steekproef van) vijf- goed worden toegepast en tig Nederlandse gemeenten. Gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners zijn of derhalve de juiste bedragen
aan algemene bijstand worden oververtegenwoordigd in de steekproef, omdat in die gemeenten een groot deel van alle bij- uitgekeerd. standsgerechtigden woonachtig is. De gegevens verschaffen een representatief beeld van de Nederlandse gemeenten.

In tabel 1 is een overzicht opgenomen van de deelnemende gemeenten naar gemeentegrootte en in tabel 2 van de regionale verdeling van de gemeenten. Een overzicht van de vijftig gemeen- ten in het onderzoek is opgenomen in bijlage 1.

Tabel 1 Het aantal gemeenten in Nederland alsmede het aantal gemeenten in het onderzoek, naar gemeentegrootte

Gemeentegrootte Totaal Waarvan in onderzoek Absoluut Procenten

1 Tot 20.000 inwoners 270 14 5
2 20.000 tot 50.000 inwoners 173 13 8
3 50.000 tot 100.000 inwoners 36 10 28
4 100.000 inwoners en meer 25 13 52 Totaal 504 50 10

Tabel 2 Het aantal gemeenten in Nederland alsmede het aantal gemeenten in het onderzoek, naar regionale Inspecties Werk en Inkomen

Regio Totaal Waarvan in onderzoek Absoluut Procenten

Noord 68 10 15 Oost 107 10 9 Noordwest 101 10 10 Zuidwest 112 10 9 Zuid 116 10 9 Totaal 504 50 10

De tabellen in dit rapport bevatten, tenzij anders vermeld, de resultaten van de steekproef in percentages. Er is vanaf gezien om in de tabellen percentages te geven over het totaal aantal gemeenten in Nederland. Die percentages zouden ­ na weging voor het aandeel van de groot- teklassen in het totaal aantal Nederlandse gemeenten ­ worden gedomineerd door de stand van zaken bij kleine(re) gemeenten (waar een klein deel van de bijstandscliënten woonachtig is).

De gegevens voor dit onderzoek zijn verzameld door medewerkers van de voormalige Rijksconsulentschappen, nu de regionale Inspecties Werk en Inkomen, aan de hand van een voor dit onderzoek ontwikkelde vragenlijst. De vijftig gemeenten zijn gevraagd een complete set te verstrekken van de meest recente verordeningen met betrekking tot het gemeentelijk premiebeleid en vrijlating van inkomsten. Ook zijn hen enkele vragen gesteld over eventuele ontwikkelingen op deze terreinen. Door de verandering in regelgeving begin 2001 (werkaan- vaardingspremie) is bij sommige gemeenten uitgegaan van conceptverordeningen.

13 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

1.3 Doeltreffendheid

Op basis van de inhoud van de verordeningen over vrijlatingen en premies wordt een beeld geschetst van de mogelijke doeltreffendheid van het gemeentelijk beleid ten aanzien van active- ring en uitstroom. In deze paragraaf worden enkele mogelijke indicatoren beschreven voor een
5 doeltreffend beleid.5 Het gaat hier om veronderstellingen
ten aanzien van factoren die
kunnen bijdragen aan de Een eerste indicator kan zijn of gemeenten gebruik maken van deze instrumenten, en zo ja, doeltreffendheid, en niet om welke, hoeveel en in welke combinaties. Het niet inzetten van deze activeringsinstrumenten, of normen of eisen. alleen het hanteren van extra categorieën voor vrijlating, kan wijzen op een niet erg actief uit- stroombeleid. Het kan echter zijn dat gemeenten wel andere activerende dingen doen met het scholings- en activeringsbudget. Het hanteren van premies voor scholing en sociale activering hoeft ook niet per se op uitstroombevordering te duiden, het kan ook gaan om het doorbreken van een sociaal isolement. Deeltijdpremies stimuleren cliënten op zijn minst tot werken in deel- tijd, maar bevorderen niet altijd de overstap naar volledige uitstroom. De uitstroompremie lijkt het meest uitstroomgericht te zijn. De andere premies kunnen echter wel degelijk bijdragen aan het uiteindelijk uitstromen van een cliënt.

Een voorwaarde voor adequaat beleid is dat de diverse premies en vrijlatingen een samenhangend geheel vormen, waarin bijvoorbeeld overlap en cumulatie wordt voorkomen. Als er sprake is van meerdere premies, zouden die in één verordening moeten zijn opgenomen. Indien er kans is op overlap en cumulatie, dient hier een bepaling over opgenomen te zijn. Verder zou er in de verordeningen indien nodig aandacht besteed moeten worden aan verwante beleidsterreinen, bijvoorbeeld de kinderopvang.

Gemeenten kunnen, binnen bepaalde kaders, zelf keuzen maken ten aanzien van de doelgroepen, de bedragen en eventuele andere voorwaarden. De gekozen doelgroepen en de omvang van de financiële prikkels zeggen iets over de inzet van de gemeenten en de impact van de regelingen voor de cliënten. Hoe lager de premiebedragen bijvoorbeeld, hoe minder stimulerend de rege- ling zal werken. Een ruime formulering van doelgroepen voor deeltijdpremie of vrijlating van inkomsten uit deeltijdarbeid, maakt voor meer mensen de drempel naar volledige uitstroom hoger. Een feitelijk collectieve vrijlating voor hele groepen cliënten is bovendien strijdig met het uitgangspunt dat gemeenten zoveel mogelijk maatwerk moeten leveren bij de activering van bijstandsgerechtigden.

Het hanteren van gedifferentieerde premies, een gerichte aanpak van bepaalde groepen en het werken met bepaalde termijnen daarentegen, kunnen erop wijzen dat gemeenten bewust bezig zijn met het bevorderen van de uitstroom en het beperken van de armoedeval.

1.4 Wet- en regelgeving

Gemeenten hebben de mogelijkheid uitstroom uit de bijstand te bevorderen met behulp van
6 gemeentelijk premiebeleid en vrijlating van inkomsten voor bepaalde categorieën.6 Deze twee Gemeenten kunnen bijstands- mogelijkheden worden hier achtereenvolgens besproken. gerechtigden ook stimuleren tot
bijverdienen of het verrichten van
vrijwilligerswerk door het verlenen
van bijzondere bijstand voor
aantoonbare noodzakelijke kosten. Gemeentelijk premiebeleid Hier wordt verder niet op ingegaan.

Wet inschakeling werkzoekenden Gemeenten beschikken vanuit het gemeentelijk Werkfonds Wiw over een vast scholings- en activeringsbudget per gemeente. Men kan dit budget inzetten voor activeringsactiviteiten zoals de inkoop van arbeidsbemiddeling of de inkoop van kinderopvang. Ook de premies kunnen hieruit worden betaald.

Gemeenten kunnen zelf beleid ontwikkelen inzake de verstrekking van premies voor de aan- vaarding van werk en de voltooiing van scholing. Dit premiebeleid maakt deel uit van een beleid gericht op de zelfstandige bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden, het uitstroombeleid. Er zijn verschillende premievormen mogelijk: voor aanvaarding van deeltijdwerk (deeltijd-

14 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

premie), voor volledige uitstroom uit de uitkering of de Wiw-dienstbetrekking vanwege de aanvaarding van werk, voor scholing, voor activiteiten en overige premies (bijvoorbeeld voor seizoenarbeid). Afgezien van de diverse premievormen, kunnen gemeenten ook doelgroepen onderscheiden (bijvoorbeeld alleenstaande ouders) en kunnen zij keuzen maken met betrekking tot de hoogte en de duur van de premieverstrekking. De gemeenten zijn overigens niet ver- plicht een premiebeleid te voeren, zij kunnen de hun ter beschikking gestelde middelen ook op andere wijze aanwenden in het kader van het uitstroombeleid.

Bij het toekennen van premies aan bijstandsgerechtigden moeten gemeenten rekening houden met de in de Abw genoemde maxima. Bij het verstrekken van een premie die boven het bijbe- horende maximum uitkomt, moet dit worden meegeteld als inkomen en gaat dit bedrag dus van de uitkering van de cliënt af.

artikel 3 Wiw: sociale activering, kinderopvang, scholing en andere stimuleringsactiviteiten. Lid 1: De gemeente kan ter uitvoering van artikel 2 (algemene gemeentelijke zorgplicht) aan of ten behoeve van de persoon bedoeld in dat artikel, een subsidie verstrekken dan wel dienstverlening inkopen, waardoor deze persoon in staat wordt gesteld of gestimuleerd wordt: a) deel te nemen aan activiteiten die bijdragen tot sociale activering, inschakeling in de arbeid en scholing, of b) in aansluiting op een dienstbetrekking of in plaats van een recht op uitkering een over- eenkomst tot het verrichten van arbeid te sluiten of werkzaamheden als zelfstandige te gaan verrichten.
7 Lid 4: Onverminderd het tweede en derde lid, stelt het gemeentebestuur voor het ver- Lid 2 en 3 bevatten nadere strekken van subsidie aan de persoon, bedoeld in het eerste en tweede lid, bij verordening bijzonderheden over de subsidie die
de gemeente kan verstrekken. regels vast.7

Algemene bijstandswet Om de hoogte van de algemene bijstand van de rechthebbende vast te stellen wordt de mid- delentoets verricht (artikel 26 Abw). Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomens- bestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken (artikel 42 Abw). Artikel 43 Abw geeft aan welke middelen wel en welke niet in aanmerking moeten worden genomen. In lid 2 van artikel 43 Abw wordt een limitatieve opsom-
8
De hier gehanteerde nummering ming gegeven van middelen die niet tot de middelen van de belanghebbenden worden gerekend. en bedragen van artikel 43 Wat hier niet bij staat moet dus als inkomen worden beschouwd en worden gekort op de uit- van de Abw zijn geldig vanaf

1 januari 2001. kering.8

De door een gemeente in het kader van de Wiw verstrekte premies worden blijkens artikel 43, tweede lid, van de Abw (onder voorwaarden) bij de vaststelling van de bijstandsuitkering níet tot de middelen van de belanghebbende gerekend. De verstrekte premie leidt dus niet tot een vermindering van de uitkering.

artikel 43, lid 2 Abw: Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend: i. een eenmalige premie voor het voltooien van een scholing of opleiding als bedoeld in artikel 114 Abw (`die noodzakelijk wordt geacht voor de inschakeling in de arbeid'), voor zover een bedrag van 2.670,- niet wordt overschreden; j. premies die al dan niet eenmalig boven het rechtens geldende loon worden verstrekt voor het aanvaarden of behouden van arbeid, voor zover deze premies binnen een tijdvak van een jaar tezamen minder bedragen dan 3.970,-.

Ook andere incentives aan bijstandscliënten in het kader van de Wiw kunnen volgens de Abw worden vrijgelaten.

15 Inspectie Werk en Inkomen Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid

artikel 43, lid 2 Abw: Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend: o. subsidies die op grond van artikel 3 van de Wiw worden verstrekt voor het onverplicht, in georganiseerd verband, verrichten van onbetaalde maatschappelijk nuttige activiteiten, voorzover deze subsidies:
9 2. binnen een tijdvak van een kalendermaand minder bedragen dan 165,-; en, Artikel 107 betreft ontheffing van 3. worden verstrekt aan een langdurig werkloze als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder aan de bijstand verbonden
(arbeids)verplichtingen; artikel 113 e, van de Wiw, dan wel aan een belanghebbende, die behoort tot een categorie van per- betreft arbeidsverplichtingen in het sonen voor wie een of meer van de verplichtingen, bedoeld in artikel 113, eerste lid, niet kader van de bevordering van de
zelfstandige bestaansvoorziening. gelden op grond van de artikelen 107, eerste en tweede lid, of 113, vierde lid.9

Per 1 januari 2001 is een landelijke regeling ingevoerd die de gemeenten de mogelijkheid biedt om een onbelast premiebeleid te gaan voeren bij uitstroom, uit de bijstand of uit gesubsidieerde arbeid, naar niet-gesubsidieerde arbeid, de werkaanvaardingspremie. De premie wordt alleen verstrekt aan personen die een uitkering ontvingen of werkzaam waren in een dienstverband op grond van de Wiw (dus bijvoorbeeld niet als er sprake was van een Wsw-dienstbetrekking
10 of een baan in de Regeling in- en doorstroombanen (ID-baan)). Als gemeenten een eigen, Dit onderzoek heeft betrekking op belaste uitstroomregeling hadden, kunnen ze ervoor kiezen om die te blijven hanteren of ze de situatie in 2001. Per 1 januari

donderdag 3 oktober 2002