Ministerie van Buitenlandse Zaken
charset="iso-8859-1"
---
Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal Binnenhof4 Den Haag
Directie Juridische Zaken Bezuidenhoutseweg 67 2594 AC Den Haag
Datum 18 juli 2002 Auteur mr C. de Munck
Kenmerk DJZ/BR/0351-02 Telefoon 070 348 52 87
Blad /1 Fax 070 348 43 98
Bijlage(n) 1
Betreft Aanvulling Hoofdlijnennotitie Visumwet
Zeer geachte Voorzitter,
Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van Justitie, een
aanvullende notitie bij de Hoofdlijnennotitie Visumwet (TK, 2000/01, 26106,
nr. 4) aan.
De aanvulling schetst de bevoegdheidsverdeling tussen de betrokken ministers
en gaat voorts in op enkele punten die bij het Algemeen overleg d.d. 21
maart 2001 (TK, 2000/01, 19637 nr. 580) aan de orde werden gesteld: de keuze
voor een nationale wet in plaats van rijkswetgeving en de rechtsbescherming.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Bevoegdheidsverdeling
In paragraaf 3.3.7 van de Hoofdlijnennotitie is in conclusie 9 als
uitgangspunt voor de bevoegdheidsverdeling tussen de minister van
Buitenlandse Zaken en minister van Justitie neergelegd dat de verlening van
machtigingen tot voorlopig verblijf aan het competentiegebied van de
minister van Justitie zal worden toebedeeld en dat voor het overige de
minister van Buitenlandse Zaken de bevoegde instantie blijft.
Interdepartementaal overleg heeft tot een aanpassing van de beoogde
bevoegdheidstoedeling geleid. Daarbij wordt de lijn die werd ingezet bij de
machtiging tot voorlopig verblijf doorgetrokken: de bevoegdheid van de
minister van Justitie zal zich tevens uitstrekken tot de visa met het oog op
kort verblijf. Deze aanpassing is ingegeven door de overweging dat het
merendeel van de aangevraagde visa niet raakt aan het buitenlands beleid
maar in hoofdzaak wordt beoordeeld aan de hand van toelatingscriteria. De
bevoegdheidsverdeling kan er in het licht van het voorgaande als volgt
uitzien:
- De minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de formulering
van het visumbeleid als instrument van buitenlands beleid. De minister van
Buitenlandse Zaken stelt - binnen het raam van de daarvoor geldende
internationale kaders - de lijst van landen vast waarvan de onderdanen
visumplichtig zullen zijn.
- De minister van Justitie is verantwoordelijk voor de formulering van het
visumbeleid als instrument van het toelatingsbeleid.
- De minister van Justitie is belast met de formulering en actualisering van
de regelgeving met het oog op de implementatie van het visumbeleid. Waar de
regelgeving betrekking heeft op aspecten van buitenlands beleid handelt de
minister van Justitie daarbij in overeenstemming met de minister van
Buitenlandse Zaken.
- De minister van Justitie draagt verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van het visumbeleid, besluit op de aanvragen tot visumverlening en draagt
zorg voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften tegen besluiten op
visumaanvragen .
- Indien de beslissing op een visumaanvraag consequenties voor het
buitenlands beleid kan hebben, beslist de minister van Justitie in
overeenstemming met de minister van Buitenlandse Zaken.
- De minister van Justitie benut bij de uitvoering van het visumbeleid de
ambassades en consulaten. De medewerkers op deze posten handelen in het
kader van de visumverlening namens de minister van Justitie. De minister van
Buitenlandse Zaken draagt zorg voor de kwaliteit van de posten, zowel in
termen van kwantiteit als in termen van inhoudelijke expertise.
Rijkswetgeving
Bij de bespreking van de Hoofdlijnennotitie Visumwet in de vaste commissie
voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer is de vraag gesteld of het geen
aanbeveling verdient om de Visumwet als rijkswet tot stand te brengen. De
vaste commissie onderschreef de analyse dat het Statuut voor het Koninkrijk
er niet toe verplicht om visumwetgeving op rijksniveau vast te stellen. De
commissie sloot echter niet uit dat rijkswetgeving meerwaarde zou hebben ten
opzichte van nationale wetgeving. Rijksvisumwetgeving zou wellicht een
instrument kunnen zijn om het personenverkeer tussen de koninkrijksdelen te
reguleren.
Het Statuut voor het Koninkrijk noemt als aangelegenheden voor het
Koninkrijk o.a. de buitenlandse betrekkingen en het stellen van algemene
voorwaarden voor toelating en uitzetting van vreemdelingen (artikel 3,
eerste lid). Niet elke koninkrijksaangelegenheid behoeft evenwel regeling
bij rijkswet. Artikel 14, derde lid, van het Statuut bepaalt:
Regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk, welke noch in de
Nederlandse Antillen, noch in Aruba gelden, worden bij wet of algemene
maatregel van bestuur vastgesteld.
Wat betreft de meerwaarde van een rijkswet moet in het oog worden gehouden
dat visumwetgeving uitsluitend betrekking kan hebben op vreemdelingen en
geen instrument kan zijn voor het reguleren van het verkeer van Nederlanders
tussen de koninkrijksdelen.Wat betreft de toegang van vreemdelingen tot het
Rijk in Europa is rijkwetgeving niet noodzakelijk. De werkingssfeer van
Schengen strekt zich immers niet uit tot de Nederlandse Antillen en Aruba.
Vreemdelingen die toegang hebben verkregen tot de Nederlandse Antillen en
Aruba ontlenen daaraan geen aanspraak op toegang tot het Schengengebied. Een
visum voor de Nederlandse Antillen of Aruba is geen visum voor Nederland.
Uit het voorgaande volgt dat rijkswetgeving slechts een instrument kan zijn om de koninkrijkspartners aan eenzelfde - rijksbreed geformuleerd - toetsingskader te binden bij het verlenen van toegang van vreemdelingen. Dat toetsingskader kan uitsluitend betrekking hebben op aangelegenheden die het Koninkrijk in het licht van zijn internationale positie raken. De betekenis van een dergelijk rijkstoetsingskader is beperkt tot die van instrument voor de effectuering van het buitenlands beleid van het Koninkrijk. De toelichting bij het Statuut formuleert dit als volgt:
Ook het toelatingsbeleid ten aanzien van vreemdelingen is voor het overgrote
deel landszaak. Vanwege het Koninkrijk moeten echter regelen kunnen worden
gesteld omtrent vereisten, waaraan vreemdelingen in ieder geval moeten
voldoen om te mogen worden toegelaten. De internationale positie van het
Koninkrijk kan daartoe nopen en verplichten. Toelating kan vanwege de
Rijksregeling niet worden opgelegd.
Rijkswetgeving is met andere woorden een middel om de koninkrijkspartners
aan eenzelfde gedragslijn te binden bij het beoordelen van de
buitenlands-politieke aspecten van de toegang van vreemdelingen tot het
grondgebied van het Koninkrijk. Deze doelstelling kan evenwel ook met
lichtere instrumenten dan rijkswetgeving worden gerealiseerd. Mede gelet op
het tijdsbeslag dat is gemoeid met de totstandkoming van rijkswetgeving,
ligt het in de rede dat visumwetgeving als nationale wetgeving tot stand zal
komen.
Rechtsbescherming
Conclusie 14 van de Hoofdlijnenotitie luidt dat t.a.v. rechtsbescherming de
huidige - van de Awb afwijkende - regeling kan worden gecontinueerd dan wel
worden aangepast in het licht van de praktische eisen die de afhandeling van
visumaanvragen in het buitenland meebrengt. Met het oog daarop is nagegaan
welke mogelijkheden tot rechtsbescherming de visumaanvrager ter beschikking
staan in enkele van de ons omringende landen: Frankrijk, België en
Duitsland.
Frankrijk
De weigering van een visumaanvraag wordt niet in alle gevallen gemotiveerd.
Of de afwijzing deugdelijk gemotiveerd moet worden hangt vooral samen met de
hoedanigheid van de aanvrager. Een afwijzing moet gemotiveerd worden -
behalve wanneer de veiligheid van de staat in het geding is - als de
aanvraag afkomstig is van:
- een begunstigde van het gemeenschappelijke recht;
- een familielid van een Frans staatsburger;
- een werknemer die al toestemming heeft om in Frankrijk te werken;
- een vreemdeling geregistreerd in het SIS;
- een vreemdeling, in het genot van een uitkering als gevolg van een
bedrijfsongeval of een beroepsziekte opgelopen tijdens het beroepsmatig
uitoefenen van activiteiten in Frankrijk,
- een vreemdeling die gediend heeft in ofwel het Franse leger ofwel een
geallieerd leger;
- een vreemdeling met vluchtelingenstatus;
- een student ingeschreven (en geaccepteerd) bij een onderwijsinstelling in
Frankrijk.
Bij elke weigering, met of zonder motivering, kan in beroep worden gegaan.
De volgende mogelijkheden doen zich daarbij voor:
- administratief beroep of een gratieverzoek (bij de ondertekenaar van de
negatieve beschikking) of een beroep langs hiërarchische lijn (Recours
hierarchique, bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken).
- administratief beroep gericht tegen machtsmisbruik in te dienen bij de
bezwaarcommissie visumweigeringen (Recours administratif, bij de Commission
de Recours contre les decisions de refus de visas d'entrée en France).
De beroepsmogelijkheden steunen op de wet van 11 juli 1979.
België
In België kan een visumaanvrager in het buitenland bij weigering van een
visum een bezwaarschrift richten aan de Raad van State met een beroep op
art. 14 en 17 van de wet op de Raad van State van 1973. Deze mogelijkheid is
vastgelegd in de Belgische vreemdelingenwet van 1980.
Door tussenkomst van een te Brussel gevestigde advocaat moet het verzoek binnen 90 dagen na de weigering, of 120 dagen als de belanghebbende zich in het buitenland bevindt, aanhangig worden gemaakt. Het verzoek is gericht op annulering of opschorting van de negatieve beschikking op het visumverzoek.
Mede als gevolg van de zwaarte van de procedure en de eraan verbonden kosten
(inschakelen van een advocaat is verplicht) wordt weinig gebruik gemaakt van
de mogelijkheid en geeft de aanvrager er doorgaans de voorkeur aan om een
nieuwe aanvraag in te dienen.
Duitsland
Visumaanvragen die niet voor inwilliging in aanmerking komen, worden in
eerste aanleg schriftelijk geweigerd, zonder motivering. De aanvrager die
zich niet met de beslissing kan verenigen, kan bij de desbetreffende
vertegenwoordiging schriftelijk bezwaar aantekenen ("remonstrieren"). Indien
de vertegenwoordiging het bezwaar niet tot voldoening van de aanvrager
afhandelt, wordt alsnog een formele, gemotiveerde beschikking verstrekt,
onder vermelding van de beroepsmogelijkheid. Tegen deze beschikking kan
binnen dertig dagen bij het Federale Verwaltungsgericht in Berlijn beroep
worden ingesteld.
Gevolgen voor de Visumwet
Elementen uit de hiervoor omschreven bezwaar- en beroepsprocedures in de
desbetreffende landen zijn grosso modo vergelijkbaar met de Nederlandse
voorzieningen. De mate waarin betrokkenen van die mogelijkheden gebruik
maken, lijkt meer te worden bepaald door het bestaan van feitelijke of
financiële drempels dan door beroepstermijnen (België). Een onderscheid
zoals in Frankrijk gehanteerd tussen vreemdelingen waar het de
motiveringsplicht betreft, heeft geen gevolgen voor de mogelijkheid om in
beroep te gaan, maar zou wel tot een verschil in beroepskansen kunnen
leiden.
De hiervoor geschetste bevindingen wijzen niet eenduidig in een bepaalde
oplossingsrichting voor het vinden van een adequaat evenwicht tussen het
belang van rechtsbescherming enerzijds en het belang van beheersbare
bestuurslasten anderzijds. Aangezien met de verlening van een visum een
verblijfsduur van ten hoogste drie maanden aan de orde is, ligt het niet in
de rede om de tijdsduur die is gemoeid met de afwikkeling van bezwaar- en
beroepsprocedures daarvan een veelvoud te laten zijn. Naast de inspanningen
die worden getroost om snellere doorlooptijden te realiseren, kan worden
overwogen om de procedure zelf te vereenvoudigen door de bezwaarprocedure af
te schaffen en rechtstreeks beroep open te stellen. Het afschaffen van het
motiveringsvereiste staat ver af van de Nederlandse bestuurscultuur en zou
waarschijnlijk geen bijdrage leveren aan een beperking van bezwaar- en
beroepslasten. Een gewijzigde oriëntatie in de beoordelingsprocedure en
daarmee samenhangend in de wijze waarop de beschikking wordt gemotiveerd,
kan wel een bijdrage leveren aan de "houdbaarheid" van de beschikking op
aanvraag en daardoor indirect tot een beperking van beroepslasten aanleiding
geven. Bij de inrichting van de beoordelingsprocedure zou het accent
zwaarder dan thans moeten liggen op de onderbouwing van de visumaanvraag
door de vreemdeling. Aan hem de taak om aannemelijk te maken dat het door
hem opgegeven reisdoel correspondeert met de werkelijkheid. Als de aanvrager
het bestuur niet van zijn intenties dienaangaande kan overtuigen, is een
weigering van het aangevraagde visum het gevolg. Een discrepantie tussen het
opgegeven reisdoel en het beoogde reisdoel is immers een sterke indicatie
dat vestigingsgevaar aan de orde is. Het ligt bij deze verdeling van stel-
en bewijsplicht op de weg van de aanvrager om aannemelijk te maken dat
vestigingsgevaar niet aan de orde is, door het tot visumverlening bevoegde
bestuursorgaan te overtuigen van het realiteitsgehalte van het opgegeven
reisdoel.
Kenmerk DJZ/BR/
Blad /1
===