Titel: Wetsvoorstel BTW-compensatiefonds (Kamerstukken 27 293)
De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Datum
Uw brief (Kenmerk)
Ons kenmerk
PBTW 2001-00043 M
Onderwerp
Wetsvoorstel BTW-compensatiefonds (Kamerstukken 27 293)
In de nota naar aanleiding van het verslag inzake het wetsvoorstel
voor de Wet op het BTW-compensatiefonds (kamerstukken 2000-2001,
27293, nr. 7) is toegezegd de Tweede Kamer te informeren over de
uitkomsten van het bestuurlijk overleg van 11 april 2001, over het
feitenonderzoek naar de consequenties van de netto-methode door Ernst
en Young en over het advies van Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv) over de conclusies uit het Cebeon-rapport Bepaling
uitneemformules Gemeente- en Provinciefonds in verband met introductie
BTW-compensatiefonds.
Onderstaand voldoe ik, mede namens de staatssecretaris van Financiën
en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan deze
toezegging.
Wij verzoeken u tevens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel
voor de Wet op het BTW-compensatiefonds aan te houden tot na een te
houden bestuurlijk overleg in juni 2001. Onderstaand wordt dit nader
toegelicht.
Uitkomsten bestuurlijk overleg 11 april 2001
Op 11 april 2001 heeft bestuurlijk overleg plaats gevonden, waarbij de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de
bewindslieden van Financiën met vertegenwoordigers van de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO)
onder meer hebben gesproken over het wetsvoorstel voor de Wet op het
BTW-compensatiefonds.
Het bestuurlijk overleg heeft geconcludeerd dat op verschillende
punten sinds het bestuurlijk overleg van 31 januari 2001 verdere
voortgang is geboekt. Enkele belangrijke onderdelen vragen echter nog
nadere aandacht. Het bestuurlijk overleg acht het daarom wenselijk het
overleg voort te zetten op een nog te plannen bestuurlijk overleg in
juni 2001. In dit bestuurlijk overleg zullen bestuurlijke afspraken
gemaakt moeten worden over:
a. De problematiek ten aanzien van de afschrijfbare activa, die in de
nota naar aanleiding van het verslag op pagina 4 aan de orde is
gesteld.
b. De concretisering van de garantienorm van het Rijk, die ervoor
zorgt dat de omvang van de beschikbare middelen voor de gemeenten
en provincies na de invoering van het BTW-compensatiefonds
(gemeentefonds/ provinciefonds plus BTW-compensatiefonds), over
een reeks van jaren bezien, ten minste gelijk is aan de omvang van
het gemeentefonds en het provinciefonds zonder invoering van het
BTW-compensatiefonds. Daarbij komt ook de wijze, waarop met een
eventueel tekort of overschot in de eerste twee jaren wordt
omgegaan als gevolg van de nacalculatie van de hoogte van de
uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds, aan de orde.
Rapport onderzoek Ernst & Young
Tijdens het bestuurlijk overleg van 31 januari jl. is besloten dat de
netto-methode nader onderzocht zou worden. Dit onderzoek is door Ernst
& Young verricht. De begeleidingscommissie bestond uit
vertegenwoordigers van de VNG, het IPO, enkele gemeenten en het Rijk.
Zowel het rapport van het onderzoek van Ernst & Young als het rapport
van de begeleidingscommissie zijn als bijlage bijgevoegd.
Probleemschets
Het BTW-compensatiefonds volgens de in de nota naar aanleiding van het
verslag (pagina 4) zogenoemde netto-methode leidt tot
aanvangsverliezen bij gemeenten. Op langere termijn ontstaat echter
winst. De verliezen worden veroorzaakt doordat gemeenten volgens het
baten- en lastenstelsel werken. De afschrijving op de BTW-component in
gemeentelijke investeringen uit het verleden werkt nog jaren door in
de exploitatie, terwijl de uitkering uit het BTW-compensatiefonds hier
geen compensatie voor biedt.
Tegenover dit aanvangsverlies zorgt de netto-methode voor een positief
rente-effect. Dit treedt op doordat de balanswaarde van activa en
daarmee de vermogensbehoefte en de rentelast dalen. De voorgestelde
uitname uit het gemeentefonds houdt hiermee geen rekening. Op termijn
ontstaat dus winst.
Uitkomsten
Uit het onderzoek van Ernst & Young kan geconcludeerd worden dat het
overgangsprobleem, bezien voor de collectiviteit van de gemeenten, na
28 jaar is beëindigd. Als verondersteld wordt dat gemeenten de
aanvangsverliezen opvangen via een egalisatiereserve, bereikt die
reserve in het 18e jaar van de overgangsperiode de maximale stand. Het
onderzoek betrof een deelwaarneming bij 25 gemeenten, circa 10% van de
inwoners van Nederland vertegenwoordigend. De spreiding over de
gemeenten qua tekortperiode is betrekkelijk gering. De spreiding wat
betreft de omvang van de aanvangsverliezen is waarschijnlijk groot:
sommige gemeenten zullen nauwelijks enig effect voelen; anderen zullen
relatief forse aanvangsverliezen oplopen.
De aanvangsverliezen kunnen worden beperkt door een startdotatie aan
de egalisatiereserve. Voor de collectiviteit van gemeenten zou op
basis van het Ernst & Young-onderzoek circa 38% daarvan gevonden
kunnen worden in de BTW-component in gemeentelijke bestemmingsreserves
en voorzieningen. Er resteert voor de collectiviteit van de gemeenten
en provincies dan nog steeds een substantieel (tijdelijk) tekort.
Vervolg procedure
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek van Ernst & Young en het
rapport van de begeleidingscommissie wordt de periode tot het
bestuurlijk overleg in juni gebruikt om, in ambtelijk overleg tussen
het Rijk, de VNG en het IPO, de mogelijkheden te verkennen om de
financiële overgangsproblematiek die optreedt bij de hantering van de
netto-methode op te vangen.
Daarnaast wordt deze periode gebruikt om de alternatieve bruto-methode
te onderzoeken. Bij deze methode is er geen sprake van een financiële
overgangsproblematiek. Het onderzoek zal gericht zijn op de
mogelijkheden en onmogelijkheden de bezwaren op het gebied van
transparantie, kostentoerekening, boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en
de comptabiliteitsvoorschriften te ondervangen.
Zoals ook bij de reactie op het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen wordt aangegeven, streven we er naar een verantwoorde oplossing te vinden en is het onze inzet dat gemeenten en provincies als gevolg van de gekozen oplossing niet geconfronteerd worden met een per saldo vermindering van de bestedingsruimte.
Advies van de Raad voor de financiële verhoudingen
De Raad heeft 27 maart 2001 advies uitgebracht over het
BTW-compensatiefonds. Dit advies is na de adviesaanvraag van 22
februari 2001 snel tot stand gekomen en draagt bij aan de verdere
besluitvorming over het wetsvoorstel voor de Wet op het
BTW-compensatiefonds. Onderstaand wordt ingegaan op de belangrijkste
elementen van het advies van de Raad. Het advies van de Raad is als
bijlage bijgevoegd.
Inleiding
De Raad heeft in april 1998 voor het eerst geadviseerd over de
mogelijkheden van het instellen van een BTW-compensatiefonds. De Raad
concludeert in zijn advies dat de meeste aanbevelingen zijn opgevolgd.
De Raad kan dan ook in stemmen met de wijze waarop het
BTW-compensatiefonds ingevoerd zal worden.
In het advies van april 1998 kwam de Raad tot veertien conclusies en
aanbevelingen over de wijze waarop het BTW-compensatiefonds gestalte
zou dienen te krijgen. Eén van de punten die de Raad in dat advies aan
de orde stelde, was de vraag of het instellen van een
BTW-compensatiefonds en de daarmee gepaard gaande uitlichting uit het
gemeentefonds en het provinciefonds in materiële zin een zekere
inbreuk vormde op vrijheid van provincies en gemeenten hun huishouding
naar eigen inzicht in te richten. Vanwege het financiële belang zouden
zij geduwd worden in de richting van meer uitbesteden. De Raad merkt
op dat zijn aanvankelijke indruk door de Memorie van Toelichting niet
geheel is weggenomen. In de nota naar aanleiding van het verslag is
ingegaan op de door de Raad aangehaalde aangelegenheid en op een
aantal andere punten, die samenhangen met de terughoudendheid van de
Raad. De Raad heeft bij de voorbereiding van zijn advies nog geen
kennis gehad van de nota naar aanleiding van het verslag. In de nota
wordt opgemerkt dat het niet zo is dat een gemeente of provincie
eventuele initiële negatieve budgettaire effecten kan compenseren door
zonder meer taken uit te besteden, teneinde daarmee een hogere
uitkering uit het fonds te verkrijgen. Met deze hogere uitkering kan
de gemeente of provincie immers slechts de hogere BTW-lasten betalen
die het gevolg zijn van de keuze om taken uit te besteden. In zoverre
is er geen sprake van een ongeclausuleerde prikkel tot uitbesteden.
Een gemeente of provincie kan na inwerkingtreding van de voorgestelde
systematiek wel budgettaire voordelen behalen met uitbesteden wanneer
er een efficiencyvoordeel gerealiseerd kan worden, doordat een private
partij een activiteit goedkoper kan uitvoeren dan de gemeente of
provincie zelf. Het wetsvoorstel zorgt er onder meer voor dat
gemeenten en provincies een betere afweging kunnen maken. Het staat
een gemeente of provincie evenwel steeds vrij een taak zelf uit te
voeren. Zelfs als de uitvoering van een activiteit door een gemeente
duurder is dan de uitvoering door een externe marktpartij, is de
gemeente nog vrij die activiteit zelf uit te voeren. Er wordt dus geen
inbreuk gemaakt op de lokale autonomie.
Hoewel de invoering van het fonds volgens de Raad nog belangrijke
praktische en vermeende obstakels kent, onderschrijft de Raad de
theoretische uitgangspunten en de veronderstelde werking van het
BTW-compensatiefonds. Het advies van de Raad belicht enige punten
aangaande de invoering van het BTW-compensatiefonds die gericht zijn
op het wegnemen van deze obstakels.
Deze aandachtspunten worden onderstaand besproken.
Het Cebeonrapport
In de nota naar aanleiding van het verslag is reeds ingegaan op (de
resultaten van) het onderzoek naar de hoogte van de uitname uit het
gemeentefonds en het provinciefonds. We beperken ons daarom nu tot de
conclusies en aanbevelingen van de Raad.
De Raad stemt in met zowel de keuze van de methode van onderzoek als
met de wijze waarop het onderzoek daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Het onderzoek vertoont namelijk een grote gelijkenis met de
onderzoeken die aan de herziening van de Financiële-verhoudingswet ten
grondslag hebben gelegen.
De Raad stemt in met de inhoud van het Cebeonrapport en met de
voorgenomen completering en actualisatie, maar plaats daarbij een
aantal opmerkingen.
1. De Raad vraagt aandacht voor de positie van de vier grote
gemeenten. Het aanvullende onderzoek van Cebeon onder de vier
grote gemeenten is erop gericht de toepassing van de thans
ontwikkelde uitneemformule voor alle gemeenten op de vier grote
gemeenten te toetsen. Wij delen de mening van de Raad dat het niet
passend is in het objectieve verdeelsysteem om de vier grote
gemeenten individueel volledig budgettair neutraal te behandelen.
Het nader onderzoek zal, zoals de Raad aangeeft, primair worden
gericht op de BTW-component van de zogenaamde extra taken waarvoor
de vier vaste bedragen in het verdeelstelsel zijn geaccepteerd.
Uitgangspunt zal zijn dat de vaste bedragen met de met die taken
samenhangende BTW worden gekort.
2. De Raad gaat in op het voornemen een nacalculatie toe te passen op
de uitname uit het gemeentefonds en het provinciefonds. Hierbij
worden de budgettaire effecten voor de eerste jaren beperkt tot
maximaal tien gulden per inwoner. De Raad acht het hier van belang
dat gemeenten en provincies budgettaire zekerheid wordt geboden.
De budgettaire onzekerheid vloeit, zoals ook in de nota naar
aanleiding van het verslag is aangegeven, met name voort uit de
nacalculatie van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds, die in het jaar na invoering plaatsvindt (de
gedachte achter de nacalculatie wordt eveneens in de nota
beschreven). De nacalculatie van de uitname werkt pas in het jaar
erop volgend door (de nacalculatie van de uitname in beginsel
eenmalig). Gezien de onzekere situatie in dit min of meer
uitzonderlijke geval en de beperking van de budgettaire effecten
tot maximaal tien gulden per inwoner kan de Raad met ons voornemen
hieromtrent instemmen. Het is denkbaar dat het Rijk de
nacalculatie van de uitname uit het gemeentefonds en het
provinciefonds voorfinanciert. De nacalculatie zou vervolgens na
het tweede jaar met de gemeenten en provincies verrekend worden.
In het bestuurlijk overleg van juni zal de vraag, hoe moet worden
omgegaan met een eventueel tekort of overschot in het
BTW-compensatiefonds na het eerste en/of het tweede jaar, nog
worden besproken met de VNG en het IPO, mede in relatie tot de
concretisering van de eerder besproken garantienorm.
3. De Raad gaat ten derde in op het houden van een afzonderlijke
monitoring op de BTW. In de nota naar aanleiding van het verslag
staat dat dit onderwerp zal zijn van overleg met de VNG en het
IPO. De Raad acht het niet nodig en gewenst een afzonderlijke
monitoring te houden. Er kan volgens de Raad volstaan worden met
de globale monitoring in het kader van het Periodiek Onderhoud.
Naar het ons voorkomt zal zeker in de beginfase een afzonderlijke
monitoring noodzakelijk zijn. We zullen daarover overleggen met
VNG en IPO en daarbij bezien hoe en wanneer een monitoring van het
BTW-compensatiefonds in het periodiek onderhoud opgenomen kan
worden.
4. De Raad verzoekt mij hem op de hoogte te houden van de
actualisatie en eventuele aanpassingen. We zullen de Raad
uiteraard op de hoogte houden van de actualisatie en eventuele
aanpassingen.
Buitenlandse BTW
Omdat de BTW op buitenlandse leveringen en diensten bij het
BTW-compensatiefonds is te declareren, zou de budgettaire werking van
het BTW-compensatiefonds zonder nadere voorzieningen worden
doorbroken, omdat de Nederlandse schatkist daarover geen buitenlandse
BTW ontvangt. De Raad adviseert om bij aanvang de buitenlandse BTW uit
het gemeentefonds en het provinciefonds te halen en in de toekomst de
buitenlandse BTW op dezelfde wijze te behandelen als de binnenlandse
BTW. De Raad verwacht dat het mogelijke nadeel (vanwege de groei van
de buitenlandse BTW) relatief beperkt zal blijven.
In de nota naar aanleiding van het verslag is ingegaan op het feit dat een nauwkeurige schatting van de omvang van de buitenlandse BTW op specifieke diensten en ter plaatse genoten consumpties niet kan worden gemaakt, maar dat de omvang naar verwachting niet groot zal zijn. Het voornemen bestaat om, zoals de Raad voorstelt, de groei van deze buitenlandse BTW voor rekening van het Rijk te laten komen, zodat alsdan geen gebruik wordt gemaakt van de door artikel 2, lid 11, van het wetsvoorstel geboden mogelijkheid om te werken met een vereveningspercentage voor de buitenlandse BTW.
Specifieke uitkeringen
In de Memorie van Toelichting wordt voorgesteld om in de toekomst de
bestaande specifieke uitkeringen bruto (inclusief BTW) te blijven
uitkeren en nieuwe specifieke uitkeringen netto te berekenen.
De Raad vraagt in zijn advies aandacht voor de operationalisering van
het verschil tussen oude en nieuwe specifieke uitkeringen. De Raad is
van mening dat hierdoor de bestuurlijke last zal toenemen en het
risico bestaat dat het Rijk gaat bezuinigen door bestaande specifieke
uitkeringen te vervangen door nieuwe. De Raad is tevens van mening dat
bij de vaststelling van de hoogte van een nieuwe specifieke uitkering
het vakdepartement voor zichzelf zou moeten bepalen hoe de gemeenten
en provincies de taak geacht worden uit voeren. Dat de Raad instemde
met één korting voor alle BTW op de algemene uitkering had vooral een
praktische grond, namelijk eenvoud. In de praktijk zou het een
onbegaanbare weg zijn geweest van elke bekostigingsbron de
BTW-component te bepalen en de korting daarop aan te brengen. Er
bestaat volgens de Raad ook een mogelijkheid dat het Rijk meer
Rijksbeleid in de toekomst via gemeenten en provincies zal realiseren,
omdat dat minder kost dan via een organisatie die niet tot het fonds
is toegelaten en geen BTW kan terugkrijgen.
De Raad ziet de gekozen oplossing als enig praktisch uitvoerbare. Op
den duur is het niet houdbaar om vast te houden aan de regel dat
specifieke uitkeringen inclusief BTW moeten worden uitgekeerd.
In de nota naar aanleiding van het verslag is kort stilgestaan bij de problematiek rond de specifieke uitkeringen. De ontwikkeling van de specifieke uitkeringen zal in de toekomst nauwgezet gevolgd worden. Hierdoor kunnen eventuele relevante wijzigingen in de specifieke uitkeringen direct opgemerkt worden. Indien de wijziging van invloed is op de voeding van het BTW-compensatiefonds zal dit worden meegenomen bij de actualisatie van de uitneemformule dan wel bij het periodiek onderhoud van het gemeentefonds en het provinciefonds.
We zullen bij de verdere uitwerking met de geschetste aandachtspunten zodanig omgaan dat nadelige financiële en bestuurlijke gevolgen voor de decentrale overheden worden voorkomen. Volgens de Raad zijn hierover heldere bestuurlijke afspraken noodzakelijk.
Bij specifieke uitkeringen zal voorts aandacht zijn voor de volgende
aspecten:
* budgettaire neutraliteit voor gemeenten en provincies;
* eenvoud en transparantie;
* verantwoordingsplicht;
* gedragseffecten van verstrekkers van specifieke uitkeringen.
Aan deze aspecten zal samen met VNG en IPO aandacht worden geschonken,
zodat passende bestuurlijke afspraken kunnen worden gemaakt.
De verantwoordelijkheid van de fondsbeheerders met betrekking tot
beleidsvoornemens die leiden tot een wijziging van de uitoefening van
taken of activiteiten door gemeenten of provincies is geregeld in
artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Wijzigingen van bestaande
specifieke uitkeringen moeten volgens dit artikel in een afzonderlijk
onderdeel van de
bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve
gegevens gestaafd worden, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de gemeenten of provincies zijn.
Oude investeringen
In de nota naar aanleiding van het verslag is ingegaan op het
comptabele vraagstuk van de investeringen en de oude activa. In de
adviesaanvraag aan de Raad is dit genoemd, waarbij aan de Raad is
gemeld dat opdracht is gegeven voor het verrichten van een
feitenonderzoek naar de consequenties van de zogenoemde netto-methode.
Het onderzoek is verricht door Ernst & Young. Het hiervoor besproken
onderzoek draagt er toe bij om oplossingsrichtingen voor het vraagstuk
in kaart te brengen.
De Raad sluit niet uit dat met behulp van een verantwoorde
boekhoudkundige oplossing het probleem uit de wereld is te helpen.
Deze oplossing mag volgens de Raad niet leiden tot een vermindering
van de bestedingsruimte. Inmiddels is het feiteninzicht door het
onderzoek van Ernst & Young verdiept.
Zoals eerder in deze brief is aangegeven zal de periode tot het
bestuurlijk overleg in juni gebruikt worden om de mogelijkheden te
verkennen om de financiële overgangsproblematiek die optreedt bij de
hantering van de netto-methode op te vangen. Daarnaast wordt deze
periode gebruikt om de alternatieve bruto-methode te onderzoeken.
Onderbandbreedte
De Raad merkt in zijn advies op dat de onderbandbreedte vele voordelen
heeft. De Raad stemt dan ook in met deze regeling, die de financiële
effecten voor gemeenten in de eerste jaren beperkt tot 10 gulden per
inwoner per jaar. De Raad is wel van mening dat op het moment dat de
herverdeeleffecten bekend zijn, snel helderheid dient te komen hoe het
overgangstraject na 2005 eruit zal zien. De Raad merkt hierbij tevens
op dat de looptijd van de overgangsregeling tot een beperkt aantal
jaren beperkt dient te blijven.
In de nota naar aanleiding van het verslag is ingegaan op de
vormgeving van de onderbandbreedte tot en met het jaar 2005. In de
nota is aangegeven dat voor de periode na 2005 van belang is in welke
mate er in de eerste jaren gebruik wordt gemaakt van de
onderbandbreedte. Daarbij zal met name worden bezien of er groepen van
gemeenten met vergelijkbare structuurkenmerken zijn, die structureel
gebruik maken van de vangnetwerking van de onderbandbreedte. Indien
die situatie zich voordoet, zal daarvoor een passende aanpak worden
gekozen en zal bepaald kunnen worden hoe de onderbandbreedte na het
jaar 2005 vormgegeven zal worden.
Wij delen de mening van de Raad dat de onderbandbreedte beperkt dient
te blijven tot een aantal jaren, om de maximale werking van het
BTW-compensatiefonds te kunnen realiseren.
Besluitvorming over de onderbandbreedte is voorzien nadat gegevens
beschikbaar zijn over de werking van de onderbandbreedte in de eerste
twee jaren, dus in de eerste helft van 2005.
Waterschappen en onderwijs
In het advies van de Raad in april 1998 heeft de Raad gepleit voor de
toelating van waterschappen en het onderwijs tot het
BTW-compensatiefonds. Het wetsvoorstel voorziet in een
BTW-compensatiefonds dat zich vooralsnog alleen uitstrekt tot
gemeenten en provincies. In de Memorie van Toelichting is aangegeven
dat op termijn de compensatie uitgebreid kan worden. De uitbreiding
van het wetsvoorstel zou op twee wijzen kunnen plaatsvinden. De eerste
mogelijkheid betreft de uitbreiding van de activiteiten die voor
compensatie in aanmerking komen van alleen de
niet-ondernemersprestaties naar mede de vrijgestelde
ondernemersprestaties. De tweede mogelijkheid betreft een uitbreiding
naar andere overheidslichamen dan gemeenten en provincies.
De Raad juicht de mogelijke uitbreiding naar andere sectoren toe. In de nota naar aanleiding van het verslag is reeds nader ingegaan op de mogelijkheden van uitbreiding en de daarbij te nemen hobbels.
Voorlichting
De Raad constateert in zijn advies dat bij gemeenten en provincies nog
veel onduidelijkheden bestaan over de gevolgen van de invoering van
het BTW-compensatiefonds. Teneinde gemeenten en provincies in staat te
stellen optimaal op de te wijzigen omstandigheden te anticiperen en
daar hun voordeel mee te doen, acht de Raad het noodzakelijk dat u zo
spoedig mogelijk een goede voorlichting gestalte geeft.
Aansluitend op de eerder verschenen circulaires wordt een nieuw
informatiepakket voorbereid. Hierin zal aandacht worden besteed aan de
stand van zaken tot nu toe (het bestuurlijk overleg, de nota naar
aanleiding van het verslag, het Cebeonrapport, het advies van de Raad
voor de financiële verhoudingen en het onderzoek van Ernst & Young).
Tevens zal worden toegelicht wat er de komende maanden nog staat te
gebeuren en wat de plannen zijn op het gebied van voorlichting. Ten
slotte wordt antwoord gegeven op veel gestelde vragen. Naast deze
schriftelijke informatie zullen dit jaar ook
voorlichtingsbijeenkomsten worden gehouden voor gemeenten en
provincies. Met het oog op de begroting van 2003 wordt vanaf het 4e
kwartaal 2001 de mogelijkheid geboden om met de contactpersoon bij de
bevoegde Belastingeenheid afspraken te maken voor vooroverleg of een
voorlichtend bezoek aan de individuele gemeente, provincie of
gemeenschappelijke regeling.
DE MINISTER VAN FINANCIEN,
vertrouwelijk/persoonlijk
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijkrelaties
t.a.v. de weledelgeleerde heer drs F.J. van Sloten
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG
Amsterdam, 5 april 2001 083.MT/RE.evm
Geachte heer Van Sloten,
Bij de voorbereidingen voor het wetsvoorstel Wet op het
BTW-compensatiefonds BCF is behoefte ontstaan aan een kwantificering
van bepaalde financiële effecten die voortvloeien uit het feit dat
gemeenten administreren volgens het baten-lastenstelsel, terwijl het
BCF is ingericht volgens het kasstelsel.
In dit kader is een feitenonderzoek uitgevoerd. De uitkomsten van dit
feitenonderzoek vormen het onderwerp van de thans voor u liggende
rapportage.
Het onderzoek werd begeleid door een commissie. In deze
begeleidingscommissie hebben vertegenwoordigers zitting genomen van
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),
het Ministerie van Financiën, de Vereniging Nederlandse Gemeenten, het
Interprovinciaal Overleg en enkele 100.000+-gemeenten.
Wij bedanken de leden van de begeleidingscommissie voor hun
ingebrachte kennis, nuttige aanwijzingen en besluitvaardigheid bij
de diverse beslispunten, die gedurende het onderzoek zijn
opgekomen.
De uitkomsten van het onderzoek zijn gebaseerd op een waarneming van
25 gemeenten. Bij de selectie van de gemeenten is uitgegaan van een
aantal kenmerken, waarvan verondersteld werd dat ze van invloed zouden
kunnen zijn op de financiële effecten. Onze dank gaat uit naar de
ambtelijke vertegenwoordigers van deze gemeenten, die hebben gezorgd
voor de tijdige aanlevering van de benodigde gegevens. Zonder deze
medewerking zou het onderzoek niet hebben kunnen plaatsvinden.
Bij schrijven d.d. 19 februari jl. ontvingen wij uw opdracht voor
uitvoering van het feitenonderzoek financiële effecten BTW
compensatiefonds. De voorlopige uitkomsten van het feitenonderzoek
hebben wij 28 maart jl. toegelicht in de begeleidingscommissie
onderzoek financiële effecten BTW compensatiefonds. In deze
eindrapportage berichten wij u hierbij schriftelijk over de
uitkomsten.
Onze rapportage is als volgt ingedeeld:
1. Samenvatting en conclusies
2. Doel en uitgangspunten van het onderzoek
3. Opzet van het onderzoek
4. Uitkomsten van het feitenonderzoek
5. Rekenmodel BTW compensatiefonds
1 Samenvatting en conclusies
Het feitenonderzoek is gericht op het meten van kernvariabelen voor
het BTW-Compensatiefonds (BCF) ingericht volgens de netto-methode
(BCF-netto). Uit het feitenonderzoek is gebleken dat de uitkomsten van
de kernvariabelen voor de onderzochte gemeenten over de gehele linie
ongeveer gelijk zijn. Uitzondering hierop is het percentage van de
gepassiveerde BTW zoals is begrepen in de reserves en voorzieningen.
De gemiddelde afschrijvingstermijn ligt rond de 26 jaar, de
gehanteerde rentevoet is 6,40% en het gemiddelde BTW-percentage
bedraagt 16,93%. Het percentage gepassiveerde BTW in reserves en
voorzieningen verschilt sterk per gemeente. Gemiddeld kan circa 27%
van de geactiveerde BTW in oude investeringen gedekt worden vanuit de
in reserves en voorzieningen begrepen (overbodige) gepassiveerde BTW.
Ook vanuit verschillende invalshoeken bekeken constateren wij dat de
uitkomsten van de verschillende (categorieën van) gemeenten
vergelijkbaar zijn.
Indien de kernvariabelen in het rekenmodel BCF worden ingevuld
constateren wij dat ook hiervoor geldt dat de uitkomsten van de
individuele gemeenten slechts op onderdelen beperkt afwijken. Voor de
totaaldoorsnee van gemeenten geldt dat na circa 18 jaar het omslagpunt
is bereikt (het eerste jaar waarin het BCF voor de gemeenten als
totaal een positief resultaat oplevert) en dat na 26 jaar het
breakevenpoint is bereikt (het jaar waarin cumulatief alle in de
eerste jaren gegenereerde verliezen als gevolg van het BCF zijn
gecompenseerd). Door het direct in het eerste jaar laten vrijvallen
van de BTW begrepen in de bestemmingsreserves en voorzieningen ten
gunste van een egalisatiereserve BCF kan deze reserve in de eerste
jaren een saldo opbouwen. Dit saldo wordt vervolgens aangewend om de
tekorten in de beginjaren van het BCF op te vangen (nadeel voor
gemeenten en provincies als gevolg van de hogere korting op de
algemene uitkering ten opzichte van de lagere kapitaallasten als
gevolg van de netto afschrijvingen). De egalisatiereserve kan dit
nadeel slechts enkele jaren opvangen en wordt vervolgens negatief voor
een groot aantal jaren. In deze periode is feitelijk sprake van een
geactiveerd tekort. Op basis van de geïnventariseerde gegevens blijkt
de egalisatiereserve circa 22 jaar een gecumuleerd negatief saldo te
hebben. Na deze periode wordt het nadeel van het BCF voor gemeenten en
provincies eerst volledig gecompenseerd. Volgens de huidige
comptabiliteitsvoorschriften dienen geactiveerde tekorten in maximaal
10 jaar te worden afgebouwd. Om de periode waarin de egalisatiereserve
een tekort vertoont te beperken tot maximaal 10 jaar zal een
aanvullende bijdrage aan de egalisatiereserve vereist zijn.
Indien we een doorsnee maken naar grote, middelgrote en kleine gemeenten constateren wij dat de uitkomsten niet veel verschillen.
Deze verschillen zijn beperkt van aard en hebben met name betrekking
op de periode van het negatief saldo van de gecumuleerde resultaten en
het breakevenpoint.
Volledigheidshalve merken wij nog op dat de in het rapport
gepresenteerde cijfers zijn gebaseerd op de ons beschikbaar gestelde
informatie en dat door ons geen accountantscontrole op deze cijfers is
toegepast. Wij benadrukken bovendien dat het hier een inventariserend
onderzoek betreft en dat bij een nadere analyse van de cijfers de
uitkomsten kunnen wijzigen.
2 Doel en uitgangspunten van het onderzoek
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Met de voorgenomen invoering van het BTW-compensatiefonds vanaf 1
januari 2003 krijgen gemeenten en provincies de mogelijkheid om de
door hun betaalde BTW op een groot aantal activiteiten, waarbij zij
een overheidstaak uitoefenen, te verrekenen met het BCF. Dit door het
Rijk in te stellen fonds zal worden gevoed door middel van een
bijdrage uit de algemene uitkering van het gemeenten- en
provinciefonds. Het uitgangspunt is dat de instelling van het BCF
zowel voor het Rijk als voor de gemeenten en provincies in totaal
budget neutraal verloopt. De invoering van het BCF wordt extra
gecompliceerd doordat het Rijk en de gemeenten en provincies
verschillende verantwoordingsstelsel hanteren. Het Rijk hanteert
conform de vigerende Comptabiliteitswet het kasstelsel, terwijl
gemeenten en provincies overeenkomstig de Comptabiliteitsvoorschriften
het stelsel van baten en lasten toepassen. De complicatie hiervan is
dat bij investeringen de (kapitaal)lasten bij gemeenten en provincies
worden genomen in meerdere jaren conform de periode waarover de
betreffende investering wordt afgeschreven. De jaarlijkse bijdrage uit
de algemene uitkering uit het gemeenten- en provinciefonds voorziet in
een dekking voor de jaarlijkse (kapitaal)lasten. Indien de BTW over
deze investeringen wordt verrekend met het BCF is het Rijk vanwege de
beoogde budgetneutraliteit vereist een bedrag gelijk aan deze BTW
verrekening te korten op de algemene uitkering uit het gemeenten- en
provinciefonds. Daarmee worden gemeenten en provincies geconfronteerd
met een korting op de algemene uitkering die eerst wordt gecompenseerd
door lagere (kapitaal)lasten als gevolg van het in mindering brengen
van de BTW op de investeringen in de jaren waarover de investeringen
worden afgeschreven.
Deze overgangsproblematiek, feitelijk een financieringsprobleem, heeft
zowel betrekking op oude investeringen tot en met 2002 als nieuwe
investeringen vanaf 2003. Om voor deze mismatch in de overgangsperiode
een oplossing te vinden zijn momenteel meerdere alternatieven in
discussie. Om een goed beeld te vormen van de financiële consequenties
van deze alternatieven is van belang nader inzicht te verkrijgen in:
de omvang van de geactiveerde BTW die na invoering van het BCF nog
via de kapitaallasten ten laste van het resultaat van de gemeenten en
provincies komt;
de resterende afschrijvingstermijn van de betreffende activa;
de gepassiveerde BTW (in aangehouden bestemmingsreserves en
voorzieningen);
de rentevoet die wordt gehanteerd bij de berekening van de
kapitaallasten.
Gezien de substantiële invloed van deze mismatch is er behoefte aan
een op feitenonderzoek gebaseerd oordeel over de te hanteren waarden
voor de geactiveerde BTW en de drie bovengenoemde variabelen.
Deze behoefte richt zich vooral op de gemeenten. Door een deelwaarneming bij gemeenten uit te voeren dient een representatief beeld te worden gevormd van de overgangsproblematiek. Op basis van de resultaten van dit onderzoek dient op bestuurlijk niveau inzicht te worden gegeven in de omvang en duur van deze overgangsproblematiek.
2.2 Opdrachtformulering
Het onderzoek is erop gericht inzicht te verkrijgen in:
de bij gemeenten als gevolg van investeringen in het verleden
geactiveerde BTW;
de resterende afschrijvingstermijn van de betreffende activa;
de gepassiveerde BTW (in aangehouden bestemmingsreserves en
voorzieningen);
de rentevoet die wordt gehanteerd bij de berekening van de
kapitaallasten.
Om dit inzicht te verkrijgen heeft u ons gevraagd een deelwaarneming
uit te voeren bij circa 25 gemeenten. De onderzochte gemeenten zijn in
overleg met de begeleidingscommissie zodanig geselecteerd dat de
voornaamste relevante typen gemeenten in ieder geval zijn
vertegenwoordigd (onderscheiden naar arm/rijk, veel/weinig
bestemmingsreserves, veel/weinig activa alsmede naar inwoneraantal,
sociale en fysieke structuur; wel/geen groeigemeente).
Per typologie van gemeenten dient een onderbouwde indicatie te worden gegeven van de waarden van de rekenrente, de afschrijvingstermijnen en de gepassiveerde BTW. Op basis van de verzamelde gegevens en de projectie daarvan op de typologie van gemeenten wordt aan de hand van een door de opdrachtgever opgesteld rekenmodel een indicatie gegeven van de omvang en duur van de geschetste overgangsproblematiek.
2.3 Uitgangspunten
Voor de uitvoering van de opdracht is uitgegaan van de volgende
uitgangspunten:
* De te selecteren gemeenten ten behoeve van de deelwaarneming zijn
tijdig, in overleg met de opdrachtgever, vastgesteld;
* De onderzoeksresultaten worden uitsluitend ten behoeve van de
opdrachtgever gerapporteerd en niet aan andere verstrekt of
openbaar gemaakt tenzij dit in overleg met de onderzoeker plaats
vindt;
* Het onderzoek is primair gericht op feitenonderzoek en het
verwerken en interpreteren van de verkregen informatie en het
geven van een visie op mogelijke oplossingen en leidt derhalve
niet tot een conclusie omtrent de daadwerkelijke haalbaarheid/
realisatie van mogelijke oplossingen voor de
overgangsproblematiek;
* Onze werkzaamheden zijn verricht in overeenstemming met in
Nederland algemeen aanvaarde richtlijnen inzake opdrachten tot het
verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden. De
opdracht houdt in dat op de documentatie en toelichtingen daarop
geen accountantscontrole is toegepast en dat tevens geen
beoordelingsopdracht is uitgevoerd. Een en ander impliceert dat
aan onze rapportage geen zekerheid kan worden ontleend omtrent de
getrouwheid van het in de documentatie opgenomen cijfermateriaal
en toelichtingen daarop.
3 Opzet van het onderzoek
3.1 Plan van aanpak
Bij de uitvoering van de opdracht zijn een aantal definities van
belang. Wij noemen hier met name:
* bestemmingsreserves
* voorzieningen
Voor de definities van bestemmingsreserves en voorzieningen is
uitgegaan van de comptabiliteitsvoorschriften 1995. Onder een
bestemmingsreserve wordt verstaan een reserve waaraan door het
algemeen bestuur een bepaalde bestemming is gegeven.
Niet alle bedragen voor investeringen/afschrijvingen dienen hiervoor
in ogenschouw genomen te worden. Slechts die
investeringen/afschrijvingen die dadelijk ook onder het
BTW-compensatiefonds zullen vallen, dienen geïnventariseerd te worden.
Uitgesloten zijn:
* Belaste ondernemersprestaties; voor compensatie komen niet in
aanmerking die taken die onder de BTW-wetgeving worden beschouwd
als belaste ondernemersprestaties. Zie bijlage 1 als voorbeeld van
de activiteiten die gemeenten uitvoeren die beschouwd worden als
ondernemersprestaties.
* Vrijgesteld ondernemerschap; activiteiten die aangemerkt worden
als vrijgestelde ondernemersprestaties komen niet in aanmerking
voor compensatie. Deze vrijstelling is gebaseerd op artikel 11 van
de Wet op de omzetbelasting 1968.
* Aankoop van goederen en diensten voor derden; een uitzondering
wordt gemaakt voor de BTW over die goederen en diensten die niet
voor eigen ge- of verbruik van de gemeente bedoeld zijn, maar ten
goede komen aan derden.
* BTW die betrekking heeft op goederen en diensten die worden
gebruikt voor het verstrekken van onderwijs. Op basis van deze
algemene uitgangspunten moet worden vastgesteld of de genoemde
randvoorzieningen ziet op prestaties die:
a Jegens de gemeente (als niet ondernemer) worden verricht en zo ja:
b Of die prestaties worden gebruikt voor het verstrekken van
onderwijs.
* Alleen indien vraag a. bevestigend en vraag b. ontkennend moet
worden beantwoord, kan een beroep op het BTW-compensatiefonds
worden gedaan.
3.2 Selectie van gemeenten
Bij de selectie van de steekproef is rekening gehouden met de volgende
variabelen, te weten: omvang, regionale spreiding, rijkdom, omvang
bestemmingsreserves/voorzieningen, omvang activa, sociale en fysieke
structuur en groeigemeente.
Gelet op de geboden spoed heeft BZK de namen van 15 te onderzoeken
gemeenten aangedragen, met voor elke gemeente een reservenaam. Ernst &
Young heeft voor de overige 10 gemeenten (met voor elke gemeente een
reservenaam) voorstellen gedaan.
De verdeling van de geselecteerde gemeenten over de typologieën en
grootte is als volgt weer te geven:
Classificatie
Groot
Middel
Klein
Groeigemeente
1
1
1
Bodem
1
1
1
Meerkernig
1
1
1
Voordeel
2
1
1
Herindeling
1
1
ISV
1
1
1
Overig
1
3
3
Aantal
8
9
8
3.3 Onderzoek en verwerking van gegevens
Nadat de selectie is gemaakt, zijn de gemeenten aangeschreven door
BZK. BZK heeft een aanbevelingsbrief aangeleverd waarin de te
betrekken gemeenten worden opgeroepen om hun medewerking te verlenen.
Vervolgens zijn met de gemeenten afspraken gemaakt voor een bezoek van
een medewerker van Ernst & Young in het kader van dit onderzoek. Ter
voorbereiding op het onderzoek zijn de betrokken gemeenten een
vragenlijst gestuurd. In de vragenlijst is een nadere uitleg opgenomen
met betrekking tot het onderzoek en wordt ingegaan op de punten waarop
de medewerkers van Ernst & Young zich zullen richten.
Medewerkers van Ernst & Young hebben het feitenonderzoek bij de gemeenten ter plekke uitgevoerd. Op basis van de gedetailleerde vragenlijst is de te onderzoeken materie per gemeente op een uniforme wijze in kaart gebracht. De uitkomsten van het onderzoek zijn verwerkt in spreadsheets waarna vervolgens de gegevens geanalyseerd zijn.
De gegevens per gemeente zijn vervolgens samengevoegd en de cijfers
zijn per onderzoeksobject nader geanalyseerd. Nagegaan is:
1. welk bedrag aan BTW is geactiveerd inzake voor BTW compensatie in
aanmerking komende activa;
2. wat de resterende afschrijvingstermijn is van deze activa;
3. welk bedrag aan gepassiveerde BTW in bestemmingsreserves en
voorzieningen is begrepen;
4. welke rentevoet wordt gehanteerd bij de berekening van de
kapitaallasten.
Mede op basis van de uitkomsten van bovenvermelde aspecten is op basis
van een door het Ministerie opgesteld rekenmodel een indicatie gegeven
van de omvang en duur van de geschetste overgangsproblematiek.
4 Uitkomsten van het onderzoek
4.1 Uitgangspunten
Bij het feitenonderzoek is in overleg met de begeleidingscommissie een
aantal uitgangspunten gehanteerd. De belangrijkste van deze
uitgangspunten zijn onderstaand opgenomen.
* Geactiveerde BTW met betrekking tot relevante activa:
* Niet meegenomen zijn activa met boekwaarde nihil, activa met datum
ingebruikname 2000 en niet relevante activa zoals die betreffende
onderwijs;
* Aan de hand van de criteria zoals opgenomen in het Cebeon-rapport
is bepaald welke activa relevant voor het BCF zijn en welke niet.
* Eigen kosten:
* Waar mogelijk is uitgegaan van percentages eigen kosten conform de
opgave/ berekening bij de gemeente;
* Indien geen of onvoldoende gegevens bekend waren is uitgegaan van
een percentage van 20 (conform instructie begeleidingscommissie).
* Afschrijvingsperioden:
* Waar mogelijk is de opgave van de gemeente gehanteerd;
* De door de gemeente gehanteerde percentages zijn vergeleken met de
in de nota afschrijvingen gehanteerde percentages.
* Gehanteerde BTW-percentages:
* Waar mogelijk is uitgegaan van gewogen gemiddelde voor wat betreft
de BTW
* Indien geen of onvoldoende gegevens bekend waren is uitgegaan van
een percentage van 16 (conform instructie begeleidingscommissie).
* Gehanteerde rentevoet:
* Bij de rentevoet is uitgegaan van de door de gemeente gehanteerde
rentevoet gekoppeld aan de activa, in andere gevallen is gekozen
voor de renteomslag 1999.
* Reserves en voorzieningen:
* Op basis van de opgaven van de gemeente is bepaald wat de
relevante BTW is welke is gepassiveerd in de reserves en
voorzieningen. Hierbij zijn dezelfde percentages BTW gehanteerd
als bij de inventarisatie van de geactiveerde BTW.
4.2 Toelichting bij het totaaloverzicht van de uitkomsten
Als bijlage 1 bij dit rapport is een totaaloverzicht opgenomen van de
uitkomsten van het feitenonderzoek. Het betreft een totaaloverzicht
van de geïnventariseerde gegevens met daarbij een verdeling naar
grootte van de gemeenten (groot, middengroot en klein) en typologie
van de gemeente (groei, bodem, meerkernig, FVW, herindeling, ISV en
overig).
Per overzicht zijn de gegevens verzameld en weergegeven. Van belang
voor het rekenmodel zijn de kolommen:
* Kolom 7: Afschrijving termijn/jaar gemiddeld; dit betreft de
gemiddelde levensduur van de relevante activa.
* Kolom 8: restant afschrijving termijn/jaar; dit betreft het
gewogen gemiddelde van de nog resterende afschrijvingstermijnen.
De weging heeft plaatsgevonden door middel van het
vermenigvuldigen van de (restant afschrijvingsperiode * totaal
relevante boekwaarde)/de som van de totaal relevante boekwaarde.
Deze weging heeft plaatsgevonden om het belang van de
afzonderlijke componenten te kunnen relateren aan de
totaaluitkomst.
* Kolom 12: BTW%; dit betreft het gewogen gemiddelde van de
gehanteerde BTW-percentages. In het totaal van deze kolom zijn
twee bedragen opgenomen, het eerste betreft het BTW% met een basis
van 100 (bruto BTW), het tweede percentage is het percentage de
BTW in de basis is opgenomen (netto BTW). Het rekenmodel werkt met
de netto BTW.
* Kolom 13: In kolom 11 begrepen BTW component; dit betreft de nog
niet afgeschreven component van BTW-kosten in het actief.
* Kolom 14: Rentevoet; dit betreft het gewogen gemiddelde van de
gehanteerde rentevoet bij de geïnventariseerde gemeenten.
* Kolom 16: BTW component in reserve/voorziening; dit betreft het
totaal aan BTW wat gepassiveerd is in de relevante
voorzieningen/reserves.
* Kolom 17: percentage in reserves/voorzieningen; dit betreft het
aandeel van de gepassiveerde BTW in relatie tot de geactiveerde
BTW en het percentage gepassiveerde BTW in percentage van de netto
BTW. Het rekenmodel werkt met het laatste percentage.
Niet alle gemeenten hebben een indeling van de activaregistratie welke direct aansluit met de onderverdeling zoals opgenomen in het totaaloverzicht. Het niet in te verdelen bedrag naar vaste activa-categorieën hebben wij verwerkt onder de regel Totaal activa niet verdeeld. Hoewel dit een substantieel bedrag betreft heeft dit voor de uitkomsten van het onderzoek geen consequenties.
4.3 Bespreking uitkomsten feitenonderzoek
4.3.1 Totaaluitkomsten feitenonderzoek (gemiddelde van alle
geïnventariseerde gemeenten)
De uitkomsten van de verschillende kernvariabelen (gemiddelde
afschrijvingstermijn, rentevoet, BTW-percentage en percentage in
voorzieningen en reserves begrepen gepassiveerde BTW) zijn gemiddeld
als volgt weer te geven:
Gemiddelde afschrijvingstermijn
26 jaar
Rentevoet
6.40%
BTW-percentage
16.93% (oftewel 14.46% netto)
Resulteert in 411 miljoen geactiveerde BTW in oude activa
Percentage gepassiveerde BTW in reserves en voorzieningen
26.71% (oftewel 3.86% van de geactiveerde boekwaarde
Resulteert in fl. 110 miljoen gepassiveerde BTW
Het percentage gepassiveerde BTW in reserves en voorzieningen
verschilt sterk per individuele gemeente. De variatie is onder andere
te verklaren door het verschillende reserve- en het
voorzieningenbeleid van de geselecteerde gemeenten alsmede door
verschillende inschattingen van gemeenten van het aandeel van de
externe kosten (en derhalve gepassiveerde BTW) in deze
bestemmingsreserves en voorzieningen. Bovendien merken wij op dat in
het kader van het onderhavige onderzoek geen diepgaande analyse heeft
plaatsgevonden van de onderbouwing van de reserves en voorzieningen.
De geïnventariseerde gegevens moeten dus met enig voorbehoud worden
beoordeeld.
De overige kernvariabelen vertonen een minder sterke schommeling
indien de individuele gemeenten afzonderlijk worden beoordeeld.
4.3.2 Uitkomsten feitenonderzoek naar grootte gemeenten
De onderlinge verschillen tussen grote, middengrote en kleine gemeenten zijn te verwaarlozen. Het percentage in reserves en voorzieningen begrepen BTW verschillen overigens wel.
De uitkomsten zijn als volgt samen te vatten:
Groot
Midden
Klein
Gemiddeld
Gemiddelde afschrijvingstermijn
25 jaar
27 jaar
24 jaar
26 jaar
Rentevoet
6.50%
6.15%
6.51%
6.40%
BTW-percentage
16.77% (14.36%)
17.36% (14.79%)
17.10% (14.60%)
16.90% (14.46%)
Percentage gepassiveerde BTW in reserves en voorzieningen
23.85% (3.43%)
37.80 % (5.59%)
25.27% (3.69%)
26.71% (3.86%)
Grafisch zijn de verschillen als volgt weer te geven:
4.3.3. Uitkomsten feitenonderzoek naar typologie gemeenten
Indien wij bij de beoordeling van de uitkomsten de invalshoek
typologie van gemeenten nemen dient in eerste instantie te worden
opgemerkt dat per categorie slechts een gering aantal gemeenten is
geselecteerd waardoor de uitkomsten sterk beïnvloed kunnen worden door
individuele gemeenten. Voorts constateren wij dat met uitzondering van
de al eerder gesignaleerde verschillen bij gepassiveerde BTW in
reserves en voorzieningen, ook verschillen zijn te constateren in
gemiddelde afschrijvingstermijnen. Deze verschillen zijn als volgt
grafisch weer te geven:
De verschillen met betrekking tot percentages van gepassiveerde BTW in
reserves en voorzieningen is als volgt weer te geven:
4.3.4 Uitkomsten individuele gemeenten
De uitkomsten van de individuele gemeenten zijn in bijlage 2
opgenomen. De verschillen hebben met name betrekking op de
gepassiveerde BTW in de bestemmingsreserves en voorzieningen.
Onderstaand is een grafiek opgenomen waarin een deel van de
gepassiveerde BTW in de reserves en voorzieningen is opgenomen,
uitgedrukt in een percentage van de geactiveerde nog af te schrijven
boekwaarde (gemiddeld 3,86 %). Kort gezegd betekent dit dat gemiddeld
3,86 % van de netto-boekwaarde (na aftrek van BTW) kan worden gedekt
door een onttrekking aan de reserves en voorzieningen uit hoofde van
daarin begrepen BTW. Dit betreft 26,71 % van de geactiveerde BTW op de
investeringen (zie bijlage 1).
4.4 Beoordeling van de uitkomsten
Tijdens de onderzoekswerkzaamheden is het onderzoeksteam
geconfronteerd met een aantal praktische problemen. Niet alle
gemeenten hebben een goed toegankelijke activa-administratie waaruit
de benodigde gegevens zijn te achterhalen. Dit heeft geresulteerd in
het moeten maken van een aantal veronderstellingen met betrekking tot
de relevantie, de eigen kosten, het BTW-percentage en de resterende
levensduur/afschrijvingstermijn en de gemiddelde afschrijvingstermijn.
Deze veronderstellingen kunnen van invloed zijn geweest op de
uitkomsten van het onderzoek.
Met betrekking tot reserves en voorzieningen zijn de
onderzoeksmedewerkers vaak geconfronteerd met het ontbreken van een
goede onderbouwing van de reserve/voorziening en het ontbreken van een
helder beeld over de aanwending van de reserve/voorziening. De
gemeenten hebben aangegeven dat reserves volledig buiten beschouwing
gelaten moeten worden dan wel (bijna) volledig meegenomen dienen te
worden (zelfs een deel van dealgemene reserve). Hierdoor ontstaat een
sterk wisselend beeld per gemeente. Een nader onderzoek naar de
specificatie en onderbouwing van de reserves en voorzieningen zou de
onderzoeksresultaten nog kunnen beïnvloeden.
Uit het onderzoek bleek dat de geactiveerde BTW voor gemiddeld circa
27% gecompenseerd zou kunnen worden met de vrijvallende BTW begrepen
in de reserves en voorzieningen. Indien het rekenmodel wordt toegepast
op afwijkende percentages wijken de uiteindelijke uitkomsten
(nadeelperiode en breakevenpoint) overigens nauwelijks af. Bij een
verdubbeling van het percentage van de dekking door middel van de
gepassiveerde BTW blijft het omslagpunt jaar 18, en wordt het
breakevenpoint jaar 22 (zie verder hoofdstuk 5).
5 Rekenmodel BCF
Voor het BTW-compensatiefonds is het van belang inzicht te hebben in
vier kerngegevens te weten:
1 het omslagpunt van het negatieve resultaat naar een positief
resultaat;
2 het bereiken van het zogenaamde breakevenpoint (gecumuleerd een
positief saldo voor de gemeente);
3 de duur van de periode dat het egalisatiefonds negatief staat
(volgens de huidige comptabiliteitsvoorschriften mag deze periode niet
langer dan 10 jaar zijn);
4 het maximaal negatieve bedrag van het egalisatiefonds.
Op basis van de in het vorige hoofdstuk beschreven uitkomsten uit het
feitenonderzoek is het rekenmodel van het BTW-Compensatiefonds in te
vullen. De uitkomsten van deze invuloefening zijn in het
totaaloverzicht (zie bijlage) in kolom 18 tot en met 21 opgenomen en
verder toegelicht in dit hoofdstuk. In eerste instantie gaan wij in op
de uitkomsten op totaalniveau, vervolgens behandelen wij de uitkomsten
indien wordt gekeken naar de grootte van gemeenten. Tenslotte geven
wij de uitkomsten weer van de typologiegemeenten en individuele
gemeenten.
5.1 Totaalniveau
Indien wij de gemiddelde kernvariabelen in het rekenmodel BCF invullen
zijn de volgende uitkomsten de resultante:
Omslagpunt
18 jaar
Periode negatief saldo
22 jaar
Breakevenpoint
26 jaar.
Maximaal negatief saldo
90.56 miljoen
Ook voor deze uitkomsten geldt dat de uitkomsten van de individuele
gemeenten slechts op onderdelen afwijken. Het rekenmodel is als volgt
schematisch weer te geven:
5.2 Uitkomsten naar grootte van de gemeenten
Indien we een doorsnee maken naar grote, middelgrote en kleine
gemeenten constateren wij dat de uitkomsten vrijwel gelijk zijn. De
uitkomsten zijn als volgt samen te vatten:
Groot
Middelgroot
Klein
Gemiddeld
Omslagpunt
18
18
18
18
Periode negatief saldo
21
18
21
22
Breakevenpoint
25
25
25
26
Maximaal negatief saldo
92.06 mln
75.86 mln
89.18 mln
90.56 mln
5.3 Uitkomsten naar typologie en individuele gemeenten
Indien we vervolgens een doorsnee maken naar typologie van de
gemeenten, zijn wel een aantal verschillen te constateren. De
verschillen zijn overigens beperkt van aard en hebben met name
betrekking op de periode van het negatieve saldo van de gecumuleerde
resultaten, het breakevenpoint.
Grafisch kunnen de verschillen voor het breakevenpoint als
volgt worden weergegeven:
Bij de individuele gemeenten constateren wij verschillen tussen de
uitkomsten van de te onderscheiden kerngegevens. Slechts in één geval
is sprake van een vanaf het begin positief saldo van het
egalisatiefonds. Dit positieve saldo is te verklaren door het feit dat
de gemeente in kwestie als beleid heeft zoveel mogelijk activa ten
laste van de reserves af te schrijven. De geactiveerde BTW is bij deze
gemeente lager dan de in de reserves en voorzieningen begrepen BTW. In
de overige gevallen is wel sprake van een aanzienlijke periode dat het
egalisatiefonds negatief is. De uitkomsten zijn als volgt schematisch
weer te geven:
Wij vertrouwen erop u hiermede van dienst te zijn geweest en danken u
voor de constructieve en plezierige samenwerking. Uiteraard zijn wij
graag bereid tot het geven van een nadere toelichting op deze
rapportage.
Hoogachtend,
Ernst & Young Accountants
namens deze
R. Ellermeijer RA
Relevante investeringen per activa categorie gerubriceerd naar de
clusters.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
16
17
18
19
20
21
Gedeeltelijk
Gedeeltelijk
Totaal
Totaal
In kolom 9
In kolom 9
In kolom 11
Aanschaf-
Niet-
relevant
relevant
Relevant
Relevante
Afschrijvings-
Rest.afschr.
Relevante
begrepen
begrepen
BTW %
begrepen BTW
Rentevoet
BTW component
Percentage
omslag
periode
boven
maximaal
waarde
relevant
ambt. Lasten
ambt. Lasten
AW waarde
termijn/jaar
termijn/jaar
Boekwaarde
eigen kosten
kosten incl. BTW
component
in reserves/
in
punt
negatieve
nul
negatief
(gedeelte
(gedeelte
(kolom 4 en 5)
gemiddeld
voorzieningen
reserves/
rekenmodel
egalisatie
punt
saldo
niet relevant)
relevant)
voorzieningen
reserve
(in mln)
Grond en Terreinen
0,00
0,00
Woonruimten
0,00
0,00
Bedrijfsgebouwen
0,00
0,00
Grond-, weg -en waterbouw
0,00
0,00
Vervoermiddelen
0,00
0,00
Machines , apparaten,installaties
0,00
0,00
Overige materiele activa
0,00
0,00
immateriele activa
0,00
0,00
Totaal activa niet verdeeld
2.317.278.102
1.552.092.560
765.185.542
765.185.542
19
10
442.007.902
12.649.657
429.358.244
17,58
64.206.776
6,94
TOTAAL VASTE ACTIVA
2.317.278.102
1.552.092.560
765.185.542
765.185.542
19
10
442.007.902
12.649.657
429.358.244
17,58
64.206.776
6,94
34.256.597
53,35%
17
16
23
38,75
volgens BALANS
14,95
7,98%
ISV gemeenten
Relevante investeringen per activa categorie gerubriceerd naar de clusters.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
16
17
18
19
20
21
Gedeeltelijk
Gedeeltelijk
Totaal
Totaal
In kolom 9
In kolom 9
In kolom 11
Aanschaf-
Niet-
relevant
relevant
Relevant
Relevante
Afschrijvings-
Rest.afschr.
Relevante
begrepen
begrepen
BTW %
begrepen BTW
Rentevoet
BTW component
Percentage
omslag
periode
boven
maximaal
waarde
relevant
ambt. Lasten
ambt. Lasten
AW waarde
termijn/jaar
termijn/jaar
Boekwaarde
eigen kosten
kosten incl. BTW
component
in reserves/
in
punt
negatieve
nul
negatief
(gedeelte
(gedeelte
(kolom 4 en 5)
gemiddeld
voorzieningen
reserves/
rekenmodel
egalisatie
punt
saldo
niet relevant)
relevant)
voorzieningen
reserve
(in mln)
Grond en Terreinen
36.117.357
33.341.041
609.281
2.167.036
2.776.317
32
19
1.827.084
1.827.084
17,31
269.624
4,83
Woonruimten
351.832
351.832
351.832
40
9
75.962
75.962
12,00
8.139
6,15
Bedrijfsgebouwen
226.885.930
170.601.613
33.431.052
22.853.265
56.284.317
41
31
41.482.860
41.482.860
17,81
6.272.319
6,53
Grond-, weg -en waterbouw
268.433.633
26.129.372
239.732
242.064.530
242.304.262
38
29
144.563.994
144.563.994
17,93
21.982.494
6,06
Vervoermiddelen
6.896.018
2.458.543
4.437.474
6.896.017
10
8
3.456.971
3.456.971
17,62
517.813
5,89
Machines , apparaten,installaties
8.772.008
2.014.029
4.083.047
2.674.932
6.757.979
8
3
3.687.218
3.687.218
17,65
553.125
5,97
Overige materiele activa
18.469.131
6.241.615
9.860.205
2.367.309
12.227.514
12
9
6.435.617
6.435.617
17,59
962.891
5,91
immateriele activa
22.909.364
11.376.783
1.055.869
10.476.712
11.532.581
20
8
7.211.745
7.211.745
17,71
1.085.245
6,15
Totaal activa niet verdeeld
1.140.462.558
472.015.714
668.446.844
668.446.844
28
18
337.662.072
337.662.072
16,11
46.847.842
6,50
TOTAAL VASTE ACTIVA
1.729.297.831
721.720.167
51.737.729
955.839.934
1.007.577.663
31
63
546.403.523
546.403.523
16,58
78.499.494
6,35
9.631.724
12,27%
18
26
29
123,57
volgens BALANS
14,37
1,76%
Overig gemeenten
Relevante investeringen per activa categorie gerubriceerd naar de clusters.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
16
17
18
19
20
21
Gedeeltelijk
Gedeeltelijk
Totaal
Totaal
In kolom 9
In kolom 9
In kolom 11
Aanschaf-
Niet-
relevant
relevant
Relevant
Relevante
Afschrijvings-
Rest.afschr.
Relevante
begrepen
begrepen
BTW %
begrepen BTW
Rentevoet
BTW component
Percentage
omslag
periode
boven
maximaal
waarde
relevant
ambt. Lasten
ambt. Lasten
AW waarde
termijn/jaar
termijn/jaar
Boekwaarde
eigen kosten
kosten incl. BTW
component
in reserves/
in
punt
negatieve
nul
negatief
(gedeelte
(gedeelte
(kolom 4 en 5)
gemiddeld
voorzieningen
reserves/
rekenmodel
egalisatie
punt
saldo
niet relevant)
relevant)
voorzieningen
reserve
(in mln)
Grond en Terreinen
199.060.199
130.963.159
1.569.211
66.527.830
68.097.041
23
13
34.213.759
2.308.531
31.905.228
16,15
4.435.828
6,68
Woonruimten
38.357.893
7.145.588
31.212.305
31.212.305
49
37
29.089.931
29.089.931
16,00
4.012.635
6,75
Bedrijfsgebouwen
548.264.960
473.628.162
19.625.000
55.011.798
55.011.798
25
14
36.768.548
280.000
36.488.548
16,55
5.180.701
6,87
Grond-, weg -en waterbouw
395.783.830
7.433.168
24.442.310
363.908.352
363.908.352
25
15
195.057.711
9.816.555
185.241.156
16,40
26.095.840
6,22
Vervoermiddelen
13.861.153
640.000
13.221.153
13.221.153
13
3
4.458.750
105.568
4.353.182
16,75
624.437
6,17
Machines , apparaten,installaties
31.812.267
823.055
30.989.212
30.989.212
10
4
12.585.175
308.004
12.277.171
16,28
1.719.263
5,77
Overige materiele activa
119.714.232
74.545.476
2.564.342
42.604.416
42.604.416
12
6
24.930.070
4.953.565
19.976.505
16,19
2.783.238
5,95
immateriele activa
39.515.345
30.574.360
5.580
8.935.405
8.940.985
10
5
5.702.443
5.702.443
16,73
817.359
19,77
Totaal activa niet verdeeld
412.894.140
788.394
412.105.746
412.105.746
28
13
68.118.144
447.598
67.670.546
19,19
10.893.811
4,50
TOTAAL VASTE ACTIVA
1.799.264.019
726.541.362
46.631.652
1.574.791
1.024.516.216
1.026.091.007
26
12
410.924.531
18.219.821
392.704.710
16,65
56.563.112
6,19
18.032.770
31,88%
18
20
25
81,88
volgens BALANS
14,28
4,55%
nummer
BTW
Reserve
Rente
Levensduur
Duur
Omslag
Eind
Negatief saldo
1
14,89
0,96%
7,40
29
25
18
27
128,29
2
14,05
2,95%
7,50
35
22
18
27
103,01
3
15,25
2,26%
7,00
25
23
18
26
109,69
4
12,70
3,38%
6,50
27
20
18
25
80,69
5
14,98
7,71%
7,00
18
18
15
25
38,46
6
15,00
2,49%
5,50
24
27
18
30
110,01
7
13,79
3,60%
6,18
21
23
18
27
76,32
8
13,87
1,86%
6,50
28
24
18
27
111,24
9
13,85
5,57%
5,50
23
19
18
25
64,57
10
14,89
6,17%
7,00
26
17
18
24
67,28
11
13,79
7,56%
5,00
26
14
18
24
44,54
12
13,99
6,87%
6,80
38
12
18
24
44,82
13
15,17
1,68%
6,18
36
28
18
31
140,48
14
13,79
4,17%
6,76
35
20
18
27
85,4
15
14,74
10,02%
6,48
22
11
18
22
25,11
16
16,10
8,13%
4,50
28
18
18
27
55,23
17
14,86
4,73%
6,50
27
20
18
26
85,5
18
15,51
23,72%
2,80
32
19
14,89
1,57%
7,09
25
23
18
25
113,1
20
15,07
5,44%
6,40
23
19
18
24
73,74
21
15,25
5,06%
6,88
23
19
18
24
75,74
22
14,89
0,51%
6,04
29
29
17
29
142,64
23
13,79
1,78%
6,27
22
26
18
28
96,47
24
15,32
8,09%
6,43
27
14
18
24
51,23
25
14,89
5,89%
7,00
15
23
18
27
42,55
Rapportage begeleidingscommissie onderzoek financiële effecten
BTW-compensatiefonds
Samenvatting
Het BTW-compensatiefonds volgens de netto-methode BCF-netto leidt tot
aanvangsverliezen bij gemeenten. Op langere termijn ontstaat echter
winst.
De verliezen worden veroorzaakt doordat het BCF op kasbasis werkt en
de gemeenten volgens het baten- en lastenstelsel. De afschrijving op
de BTW-component in gemeentelijke investeringen uit het verleden werkt
nog jaren door in de exploitatie, terwijl de corresponderende
uitkering uit het gemeentefonds wegvalt op de eerste dag van het BCF.
Tegenover dit aanvangsverlies zorgt BCF-netto voor een positief rente-effect. Dit treedt op doordat de balanswaarde van activa en daarmee de vermogensbehoefte en de rentelast dalen. De uitname GF houdt hiermee geen rekening. Op termijn ontstaat dus winst.
Het bestuurlijk overleg van 31 januari heeft gevraagd om inzicht in de feitelijke omvang van deze neveneffecten van BCF-netto.
Deze vraag is beantwoord door middel van een feitenonderzoek onder 25
gemeenten met een meer dan gemiddelde investeringsopgave. Op basis van
de verzamelde feiten kan een indicatieve uitspraak worden gedaan van
de aanvangsverliezen voor de totaliteit van gemeenten, alsmede van de
spreiding over de gemeenten. De informatie die is verzameld over drie
provincies wijst uit dat de provinciale situatie niet sterk van de
gemeentelijke afwijkt.
Voor de 25 gemeenten ontstaat een overgangsprobleem dat na 28 jaar is
beëindigd. Als verondersteld wordt dat gemeenten de aanvangsverliezen
opvangen via een egalisatiereserve, dan bereikt die reserve in het 18e
jaar van de overgangsperiode een stand van 280 miljoen negatief. De
spreiding over de gemeenten qua tekortperiode is betrekkelijk gering.
De spreiding wat betreft de omvang van de aanvangsverliezen is
waarschijnlijk groot: sommige gemeenten zullen nauwelijks enig effect
voelen; anderen zullen relatief forse aanvangsverliezen oplopen.
De aanvangsverliezen kunnen worden beperkt door een startdotatie aan de egalisatiereserve. Voor de 25 gemeenten zou een dotatie vanuit de gemeentelijke reserves van circa 280 miljoen vereist zijn, waarvan circa 38% (110 miljoen) gevonden kan worden in de BTW-component in gemeentelijke bestemmingsreserves en voorzieningen.
Opschaling naar landelijk niveau (alle gemeenten) van deze bevindingen vergt vermenigvuldiging van de genoemde bedragen met een factor 10. Voor een beeld van de totale problematiek moeten ook nog de provincies (ruwweg een tiende van de gemeenten) worden meegenomen.
Rapportage begeleidingscommissie onderzoek financiële effecten
BTW-compensatiefonds
1) Inleiding
Het bestuurlijk overleg van Rijk, VNG en IPO heeft op 31 januari 2001
opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de financiële neveneffecten
van een inrichting van het BTW-compensatiefonds (BCF) volgens de
netto-methode. Deze neveneffecten worden veroorzaakt doordat gemeenten
en provincies hun administratie hebben ingericht volgens het stelsel
van baten en lasten, terwijl het BCF is ingericht volgens het
kasstelsel.
De resultaten van dit onderzoek dienen beschikbaar te zijn voor het
bestuurlijk overleg op 11 april 2001. Op basis van de
onderzoeksresultaten moet op bestuurlijk niveau inzicht kunnen worden
gegeven in de omvang en duur van de beschreven overgangsproblematiek.
De begeleidingscommissie wijst er op dat het onderzoek, gelet op doel
en beschikbare tijd, een quick scan betreft. De commissie is van
oordeel dat de uitkomsten, ondanks het indicatieve karakter, voldoende
basis bieden voor een bestuurlijk oordeel over de neveneffecten van
BCF-netto.
Het onderzoek bestaat uit de volgende onderdelen:
- de constructie van een model waarmee de bedoelde effecten van
BCF-netto indicatief kunnen worden berekend
- het verzamelen van feitelijk materiaal om dit model mee te vullen en
zodoende tot een indicatieve kwantificering te komen
Voor het rekenmodel is gebruik gemaakt van de opzet die in de
ambtelijke voorbereiding van het bestuurlijk overleg aan de orde is
geweest. Uit deze opzet, die nog is verfijnd en uitgebreid, kan
rechtstreeks worden afgeleid welke gegevens nodig zijn om de
noodzakelijke berekeningen te kunnen maken. Het onderzoek naar deze
feiten is, na een procedure waarin drie kandidaten waren uitgenodigd,
uitbesteed aan Ernst&Young accountants.
Voor de begeleiding van het onderzoek is een commissie geformeerd,
samengesteld uit vertegenwoordigers van het Ministerie van BZK, van
het Ministerie van Financiën, van de VNG, van het IPO en uit enkele
gemeentelijke deskundigen. Deze begeleidingscommissie is drie maal bij
elkaar geweest.
Ernst&Young heeft in een periode van enkele weken 25 gemeenten bezocht
en daar de relevante grootheden uit de gemeentelijke administraties
opgediept. Tevens heeft het IPO in eigen kring de gegevens van drie
provincies verzameld.
In de paragrafen 2 en 3 wordt geschetst welke neveneffecten BCF-netto
heeft voor de balans en voor de exploitatie van gemeenten en
provincies. De resultaten van het feitenonderzoek bij gemeenten en
provincies zijn opgenomen in hoofdstuk 4.
2) Probleemschets: de neveneffecten van BCF-netto behelzen
aanvankelijke tekorten op de exploitatie maar op termijn bestaan
winstkansen
Gemeenten en provincies richten hun administratie in volgens het
stelsel van baten en lasten. Dit houdt in dat investeringen in veel
gevallen niet ineens ten laste van de exploitatie worden gebracht,
maar, door middel van afschrijvingen, worden uitgesmeerd over de
levensduur van de betreffende gebouwen, wegen, computers e.d. De
exploitatie is in evenwicht wanneer deze afschrijvingslast, samen met
de lopende uitgaven (salarissen, gebruiksgoederen, huren) binnen het
budgettaire kader blijft dat grosso modo wordt gevormd door de
algemene en specifieke uitkeringen van het rijk en de fiscale en
overige inkomsten van de gemeente/provincie zelf. Het verband in de
tijd tussen lasten en uitgaven respectievelijk baten en inkomsten,
wordt, behalve door afschrijvingen, onder meer tot stand gebracht door
toevoeging aan reserves (sparen) en onttrekking aan reserves
(ontsparen).
Dit betekent dat de totale lasten in enig lopend jaar voor een
gedeelte
* nog verband houden met investeringen in het (grijze) verleden
(bijvoorbeeld de afschrijving op het in de jaren 60 of 70 van de
vorige eeuw gebouwde gemeentehuis)
* reeds verband houden met toekomstige investeringen (toevoeging aan
reserves in verband met een over een aantal jaren te bouwen
sporthal).
Het BCF-netto heeft consequenties voor dit exploitatie-evenwicht.
1. er vindt een uitname uit het GF plaats als voeding van het BCF.
Hierdoor dalen de baten direct vanaf de start van het BCF naar een
nieuw structureel niveau.
2. deze daling van baten wordt - eveneens vanaf het startmoment -
gedeeltelijk gecompenseerd doordat de BTW op lopende gemeentelijke
uitgaven declarabel wordt en niet meer drukt als last. De BTW op
investeringen wordt eveneens declarabel. Deze inkomsten kunnen per
gemeente van jaar op jaar sterk wisselen maar salderen in het
betreffende exploitatiejaar steeds tot nul met de BTW-uitgaven op
investeringen.
3. De BTW-component uit de afschrijvingslasten verdwijnt geleidelijk,
zodat op termijn (na het uitsterven van de laatste generatie
pré-BCF kapitaalgoederen) de afschrijvingslasten op een nieuw,
lager structureel niveau terecht komen1. Daaraan vooraf gaat een
overgangstraject waarin naar dat lagere niveau wordt toegegroeid
in het tempo waarin die oude jaargangen worden vervangen.
Voorzover de afschrijvingslasten gedicteerd worden door
beslissingen uit het verleden (pré-BCF), worden die niet door het
BCF beïnvloed.
4. voorzover de lasten verband houden met reserveringen ten behoeve
van toekomstige investeringen, kunnen deze direct worden verlaagd
tot het niveau exclusief BTW; eventuele reeds gereserveerde
bedragen vallen vrij.
5. naarmate de oude jaargangen kapitaalgoederen worden vervangen door
jaargangen exclusief BTW, dalen niet alleen de afschrijvingen,
maar daalt ook - voorzover BTW is geactiveerd - de omvang van het
in activa geïnvesteerd vermogen. Dit betekent dat ook de
rentelasten, als onderdeel van de kapitaallasten, omlaag zullen
gaan en een nieuw structureel niveau zullen bereiken zodra de
laatste generatie kapitaalgoederen met een BTW-component is
vervangen door investeringen exclusief BTW. Dit biedt een
interessant perspectief, omdat in de structurele situatie de
balans van lasten en baten in het voordeel van de gemeenten
uitslaat. In die structurele situatie zal immers de algemene
uitkering uit het gemeentefonds dalen met een component die
overeenkomt met de BTW in de afschrijvingslasten, terwijl in de
kapitaallasten behalve de afschrijvingscomponent ook de
rentecomponent daalt.
De optelsom van deze zes punten leidt tot de volgende conclusies:
* BCF-netto zal als regel leiden tot een aanvankelijk
exploitatietekort. Uitzondering op deze regel betreft gemeenten
die geen investeringen hebben geactiveerd (bijvoorbeeld doordat in
het verleden alle investeringen ineens ten laste van de
exploitatie konden worden gebracht), maar tegelijk wel jaarlijks
bedragen inclusief BTW ten laste van de exploitatie toevoegen aan
de reserves. Deze gemeenten torsen geen afschrijvingslast uit het
verleden en kunnen hun jaarlijkse lasten direct neerwaarts
bijstellen. Dergelijke situaties zullen in de praktijk niet of
nauwelijks voorkomen en zijn in de onderzochte gemeenten niet
aangetroffen.
* Op termijn is er echter voor alle gemeenten en provincies de
mogelijkheid om een voordeel te behalen uit het feit dat de lasten
sterker dalen dan de baten.
Voor de goede orde wordt hierbij vermeld dat de geschetste
exploitatietekorten voor zover ze voortkomen uit geactiveerde BTW,
los staan van mogelijke herverdeeleffecten als gevolg van de
invoering van het BCF. Deze tekorten vallen dus niet onder het
beoogde regime van onderbandbreedte en verevening.
Dit ligt anders voor de eventuele problemen voortvloeiend uit
nieuwe activa. Dit speelt met name voor gemeenten zonder
investeringsplannen, waardoor hun declaraties bij het BCF zullen
achterblijven bij de uitname uit het GF. Deze tekorten, die zich
immers manifesteren op kasbasis, worden vooralsnog verrekend met
de onderbandbreedte. De commissie ziet daarom geen reden die
effecten nader te verkennen.
3) een modelmatige weergave
De mate waarin de in par. 2 geschetste effecten in de praktijk
zullen optreden, zal per gemeente sterk verschillen. Belangrijke
variabelen zijn de omvang van de geactiveerde BTW en de snelheid
waarmee de kapitaalgoederen waarin deze BTW zit begrepen, worden
vervangen door nieuwe kapitaalgoederen die zijn aangeschaft onder
het BCF-regime. Uitersten zijn: enerzijds de gemeente met een zeer
beperkt assortiment kapitaalgoederen die vlak voor het BCF zijn
aangeschaft en pas over zeer geruime tijd weer zullen worden
vervangen. Aan de andere kant van het spectrum staat een gemeente
die zich juist op de eerste dag van het BCF in een nieuw jasje
steekt en in het geheel geen BTW op de balans heeft staan. Tussen
die theoretische uitersten in zijn vele gevallen denkbaar met een
meer gelijkmatige verdeling van de investeringen over de jaren
heen. De commissie meent dat, om een voldoende indruk te kunnen
geven van de omvang van de effecten, moet worden gewerkt met een
vereenvoudigde, modelmatige weergave van deze diverse
werkelijkheid.
De commissie heeft gekozen voor de volgende vereenvoudigende
veronderstellingen:
* ideaalcomplex
De reële (fysieke) omvang van de kapitaalgoederenvoorraad blijft
gelijk doordat elk jaar een oude jaargang buiten bedrijf wordt
gesteld en een nieuwe jaargang met dezelfde omvang wordt
geïnstalleerd; de afschrijvingen zijn lineair (constant percentage
van de aanschafwaarde); de levensduur van de opeenvolgende
jaargangen blijft gelijk. Deze situatie wordt ook aangeduid als
ideaalcomplex.
* nieuwe investeringen netto; oude activa bruto
Investeringen die onder het BCF-regime worden gedaan, worden netto
(exclusief BTW) geadministreerd; de afschrijvingslasten van deze
geactiveerde investeringen worden eveneens netto geboekt; de
jaarlijkse afschrijving op investeringen die zijn gedaan vóór het
BCF, dus inclusief een BTW-component, blijft na invoering van het
BCF gehandhaafd op bruto-basis
* tekorten ten laste van de reserves van gemeenten en provincies
De optredende exploitatietekorten in de aanvangsfase worden via een
speciaal voor dit doel in het leven te roepen egalisatiereserve
ten laste van de reserves van de gemeente/provincie gebracht; er
wordt geen afwenteling verondersteld op het niveau van de
dienstverlening, de lokale lastendruk of het rijk. Voor dekking
van de exploitatietekorten kan een beroep worden gedaan op reeds
gespaarde BTW, die zit begrepen in bestemmingsreserves en
voorzieningen.
* BCF overigens zonder herverdeeleffecten
Het BCF werkt voor het overige budgettair neutraal uit; dat wil zeggen
dat de jaarlijkse inhouding op de algemene uitkering gelijk is aan
de gedeclareerde BTW (de totale inhouding op de algemene uitkering
= BTW op lopende uitgaven + BTW op investeringsuitgaven)
Op deze wijze kan de probleemschets onder 2 worden ingevuld voor
gemeenten/provincies die te kampen hebben met BTW die begrepen zit
in geactiveerde investeringen (de zogeheten problematiek van de
oude activa).
De effecten van het BCF-netto op de gemeentelijke exploitatie
kunnen, bij het hanteren van de hier geformuleerde
veronderstellingen, als volgt worden samengevat. Hierbij worden
twee casus onderscheiden:
* casus 1: hierbij wordt geen beroep op de reserves van
gemeenten/provincies gedaan
* casus 2 impliceert dat ter dekking van de aanvangsverliezen een
beroep op de reserves wordt gedaan
In onderstaande tabel wordt de gemeentelijke exploitatie
samengevat. De grijsregels tonen waar het BCF-netto het
exploitatie-evenwicht aantast.
* aan de lastenzijde verdwijnt de btw op afschrijvingen geleidelijk
(post 2b), terwijl de corresponderende bate uit het gemeentefonds
(4b2) direct verdwijnt
* aan de lastenzijde dalen de rentelasten geleidelijk, omdat door
het verdwijnen van de geactiveerde BTW het geïnvesteerde vermogen
kan worden teruggebracht.
Lasten exploitatierekening Baten
effect BCF-netto effect BCF-netto
1) lopende uitgaven dalen ineens 4) algemene uitkering daalt ineens
- 1a) netto geen effect - 4a)netto geen effect
- 1b) btw wordt direct nul - 4b1)btw lopende uitgaven wordt direct nul
2) afschrijvingen dalen geleidelijk
- 2a) netto blijft gelijk
- 2b) btw daalt geleidelijk naar nul - 4b2) btw investeringen wordt
direct nul
5) SU, Eigen inkomsten geen effect
6) onttrekking aan egalisatiereserve gelimiteerd
3) rentelasten dalen geleidelijk, evenredig aan 2) 7) bespaarde rente
daalt geleidelijk, evenredig aan 6)
Bij de beschrijving van beide casus wordt uitgegaan van een
afschrijvingstermijn van 15 jaar.
casus 1: geen beroep op bestemmingsreserves
In het eerste jaar van het BCF daalt het onder 2b) begrepen bedrag aan
geactiveerde BTW met een bedrag dat een fractie is van de onder 4b2)
vervallen BTW op investeringen. Deze fractie hangt samen met de
levensduur van de activa. Wanneer deze 15 jaar is, zal in het eerste
jaar de volledige BTW worden uitgenomen, terwijl de afschrijvingslast
met slechts een vijftiende daarvan afneemt.
Dit leidt, afgezien van de mogelijkheid van een bijdrage uit de
bestemmingsreserves, tot een negatief saldo, dat ten laste komt van de
algemene reserve.
In het tweede jaar van het BCF treedt opnieuw een negatief saldo op,
doordat de afschrijvingslast weliswaar verder daalt (in het voorbeeld
met 15 jaar levensduur tot twee vijftiende van de betreffende
BTW-uitname). De stand van de egalisatiereserve wordt daardoor verder
negatief, mede omdat aan die negatieve stand rente moet worden
toegerekend. Deze negatieve cumulatie wordt overigens positief
beïnvloed doordat de totale boekwaarde van de activa daalt en de rente
die daaraan moet worden toegerekend eveneens daalt.
In de volgende jaren buigen de drie effecten steeds verder naar elkaar
toe:
* de afschrijvingslast daalt steeds verder naar het structurele
niveau (dit wordt na 15 jaar bereikt)
* de rente die aan de boekwaarde wordt toegerekend, daalt
dienovereenkomstig steeds verder
daar staat tegenover
* de rentelast of -bate op de gecumuleerde exploitatiesaldi
Door de samenhang tussen deze drie effecten wordt - bij normale
waarden voor bovengenoemde variabelen - vroeger of later een
omslagpunt bereikt. Dit houdt in dat het jaarsaldo van de drie
effecten omslaat van negatief naar positief. Het gecumuleerde
negatieve saldo van de egalisatiereserve begint vanaf dat moment te
verbeteren.
cijfervoorbeeld
Beide casus worden hierna cijfermatig toegelicht. Daarbij wordt,
behalve van een afschrijvingstermijn van 15 jaar, uitgegaan van een
rente van 5% en een jaarlijkse investering (en afschrijving) van 100
miljoen (wat staat voor een boekwaarde op de balans van 800 miljoen).
Grafiek 1: voorbeeld van het verloop van de egalisatiereserve voor het opvangen van de gevolgen van BCF-netto zónder beroep op de reserves.
Blijkens de grafiek wordt het omslagpunt na ruim 10 jaar bereikt. De
egalisatiereserve bedraagt dan ruim 90 miljoen negatief, ofwel circa
13% van de 800 miljoen geïnvesteerd vermogen. Pas na ruim 40 jaar is
de egalisatiereserve weer positief.
casus 2
Casus 1 kan worden uitgebreid door een uitname uit de
bestemmingsreserves en voorzieningen te veronderstellen. Argument voor
zon uitname is dat de bestemming (namelijk de BTW op toekomstige
investeringen) is komen te vervallen, c.q. de voorziening met de
BTW-component kan worden verkleind. De begeleidingscommissie merkt
voor de goede orde op dat de vraag of en hoeveel reserves een gemeente
zou kunnen aanwenden voor de aanvankelijke BCF-tekorten een normatieve
is en derhalve buiten haar competentie ligt. De veronderstelling die
in deze casus 2 wordt gehanteerd en die inhoudt dat de BTW in reserves
en voorzieningen zou kunnen worden gemist, is een technische
veronderstelling.
Het effect van zon startdotatie aan de egalisatiereserve BCF is
drieledig
a. er wordt een eerste storting gedaan in de egalisatiereserve,
waardoor deze minder snel een negatieve stand zal bereiken, eerder
weer uit het rood is en in de tussentijd minder ver in het rood
zal komen te staan.
b. door feitelijk een stuk van de reserves te heralloceren wordt de
zogeheten bespaarde rente op de reserves (deze inkomstenbron
treedt op wanneer de gemeente/provincie met reserves in plaats van
met leningen is gefinancierd) lager
c. de gemeente/provincie geeft hiermee aan dat de norm niet is dat de
oorspronkelijke reserves weer geheel worden terugverdiend (zoals
in casus 1: de terugverdientijd is pas beëindigd als de
egalisatiereserve weer uit het rood is), maar dat structureel met
kleinere reserves zal worden volstaan (in de volgende paragraaf
wordt uitgebreider op dit onderwerp ingegaan)
Grafiek 2: voorbeeld van het verloop van de egalisatiereserve voor het opvangen van de gevolgen van BCF-netto met beroep op de reserves.
Vergeleken met casus 1 is de grafiek naar boven geschoven. In casus 2
is verondersteld dat de helft van de geactiveerde BTW wordt gedekt
door een herbestemming van bestemmingsreserves tot egalisatiereserve.
In het cijfervoorbeeld correspondeert dit met een bedrag van circa 60
miljoen. De maximale stand van de egalisatiereserve is met ongeveer
dit bedrag verminderd. Voorts is de periode van een negatieve reserve
beperkt tot een periode van ongeveer 25 jaar (van het 6e tot het 31e
jaar).
Overige variabelen
Andere uitkomsten kunnen worden verkregen door de rente of de
afschrijvingstermijn te variëren. Berekeningen wijzen uit dat
- de uitkomsten gunstiger worden naarmate de rentevoet hoger wordt
gekozen
- de uitkomsten ongunstiger worden bij verlenging van de
afschrijvingstermijn
In onderstaande grafiek 3 wordt de situatie weergegeven waarin de
rente 8% is en de afschrijvingstermijn 8 jaar bedraagt. De uitkomsten
zijn dan dat de maximale negatieve herwaarderingsreserve verder
terugloopt van 40 miljoen naar 12 miljoen, waarbij al na 7 jaar een
omslagpunt wordt bereikt en na 13 jaar de negatieve reserve is
verdwenen.
Grafiek 3: voorbeeld van het verloop van de egalisatiereserve voor het
opvangen van de gevolgen van BCF-netto met beroep op de reserves en
bij een hogere rente en kortere afschrijvingsduur
Uit de grafieken komt voorts naar voren dat de verbetering van de financiële positie na het omslagjaar, een structureel karakter heeft. Wanneer deze exploitatieresultaten zouden worden toegevoegd aan de reserves, dan zou deze na een reeks van jaren een substantiële groei van de reserves van de gemeente tot gevolg hebben.
4) uitkomsten Ernst & Young
- selectie van te onderzoeken gemeenten
Ernst&Young (EY) hebben van 25 gemeenten de relevante cijfers
opgevraagd. Deze gemeenten zijn in overleg met de
begeleidingscommissie geselecteerd, waarbij criteria zijn gehanteerd
die duiden op een meer dan gemiddelde investeringsinspanning. Dit
impliceert dat de geselecteerde gemeenten geen afspiegeling zijn van
de Nederlandse gemeenten. Het gemiddelde inwonertal in een gemeente
bedraagt 32.000; de gemiddelde omvang in de deelwaarneming is echter
twee maal zo hoog (64.000 inwoners). De keuze voor juist deze
gemeenten is gemaakt om een pregnanter beeld van de problematiek van
de geactiveerde BTW te krijgen.
De onderzochte groep huisvest 10% van de Nederlandse bevolking en
ontvangt 10% van de algemene uitkering (zie Bijlage 3).
De selectiecriteria zijn:
* slechte bodemgesteldheid
* groeigemeente
* ISV-doelstelling
* positief herverdeeleffect bij de herziening van het gemeentefonds
in 1997
* herindelingsgemeente
* meerkernigheid
Per criterium (sommige gemeenten voldoen aan meer dan een
criterium) zijn gemeenten gezocht in de klassen (naar inwonertal)
groot, midden en klein. De bereidheid om mee te werken was groot;
slechts een beperkt aantal gemeenten moest om uiteenlopende
redenen afzien van deelname; voor hen kon een vervanger worden
gevonden.
- onderzoekmethode
De onderzoeker heeft ter plekke de noodzakelijke documenten
geraadpleegd. Op een aantal onderdelen moesten keuzes/rekenregels
worden toegepast. Dit betrof onder meer het percentage eigen werk
in de geactiveerde investeringen.
De cijfers zijn bijeengezocht uit de meest recente vastgestelde
rekening (1999).
- bevindingen
* validiteit rekenmodel
EY heeft resultaten gevonden die goed sporen met de
veronderstellingen van het rekenmodel wat betreft het
ideaalcomplex. De aangetroffen relevante boekwaarde in de
25gemeenten waarvoor op de rapportagedatum cijfers bekend waren
(2,85 miljard) is ongeveer de helft van de oorspronkelijke
aanschafwaarde (5,50 miljard). Deze uitkomst wijkt nauwelijks af
van de veronderstelling van een ideaalcomplex, waarbij de
boekwaarde van de investeringen eveneens ongeveer de helft van de
aanschafwaarde bedraagt. De begeleidingscommissie is van oordeel
dat het rekenmodel daarmee een goede basis biedt voor de
indicatieve kwantificering van de gevolgen van het BCF-netto.
* cijfermatige uitkomsten
Uit de bevindingen blijkt dat in de onderzochte gemeenten
* de gemiddelde afschrijvingstermijn van de geactiveerde
investeringen 26 jaar is;
* de BTW die in de boekwaarde begrepen zit 411 miljoen bedraagt
(=14,46% van de boekwaarde);
* In reserves en voorzieningen voor 110 miljoen BTW is aangetroffen
(=3,86% van de boekwaarde, anders gezegd: 26,71% van de BTW in de
boekwaarde);
* de gemiddelde rentevoet 6,40% beloopt.
* spreiding van de uitkomsten
De uitkomsten per gemeente zijn opgenomen in Bijlage 3 (tabel 2).
De begeleidingscommissie merkt op dat de bevindingen per gemeente, in termen van terugverdientijd en omslagtijdstip, niet sterk van elkaar en (dus) van het totaal afwijken. Het gemiddelde omslagtijdstip ligt op 18 jaar. Slechts voor een gemeente (een grote) wijkt dit tijdstip meer dan 1 jaar af.
De terugverdientijd is gemiddeld 28 jaar. De kortste terugverdientijd in een individuele gemeente bedraagt 24 jaar, de langste 31 jaar. De spreiding is ook hier dus gering.
De bevindingen lopen sterker uiteen wat betreft de BTW in reserves
en voorzieningen. Dit betekent dat de mate waarin uit die bron
dekking kan worden geleverd, eveneens verschilt. Aan het
onderzoeksbureau is gevraagd om te becijferen wat de uitkomst per
gemeente van het rekenmodel zou zijn. Zon exercitie heeft zijn
beperkingen, omdat de veronderstelling van een ideaalcomplex voor
een individuele gemeente minder toelaatbaar is. Niettemin acht de
begeleidingscommissie een dergelijke indicatie nuttig. De uitkomst
in termen van maximaal tekort varieert, relatief dus gecorrigeerd
voor verschillen in omvang, van (bij een gemiddelde van 100)
minimaal 28 en maximaal 158.
De begeleidingscommissie verbindt aan deze spreidingscijfers de
conclusie dat, gegeven het doel en het quick scan karakter van het
onderzoek, voldoende betrouwbare uitspraken over de groep als
geheel mogelijk zijn.
- opschaling naar landelijk cijfer
De begeleidingsgroep heeft zich gebogen over de vraag op welke
wijze deze resultaten kunnen worden opgeschaald naar een landelijk
cijfer. Uit de Bijlage blijkt dat het aandeel van de geselecteerde
gemeenten in het landelijk totaal van inwoners 9,9% bedraagt. Het
aandeel in de algemene uitkering uit het gemeentefonds bedraagt
9,8%. De commissie heeft voorts meegewogen dat
* enerzijds een groep kleinere gemeenten met het karakter van een
beheersgemeente en dientengevolge een slechts geringe
investeringsopgave niet is meegenomen,
* maar anderzijds de G4 niet in het onderzoek zijn betrokken.
Op basis hiervan meent de commissie dat een globaal en indicatief
landelijk beeld voor de gemeenten (dus nog exclusief provincies)
het best kan worden benaderd door de resultaten voor de groep van
25 op te hogen met een vermenigvuldigingsfactor 10.
- de omvang van het probleem bij gemeenten
In de onderstaande tabel zijn deze bevindingen vertaald in termen
van duur van de tekorttermijn en omvang van het tekort. Hierbij is
voorts is aangegeven:
* in welk jaar de egalisatiereserve een negatieve stand bereikt
* hoe hoog de maximale negatieve stand van deze reserve is
* in welk jaar die stand bereikt wordt (=tevens omslagjaar)
* in welk jaar de reserve weer op nul komt
* welke inzet van gemeentelijke middelen noodzakelijk is om het
betreffende resultaat te bereiken. Dit is in het rekenmodel
vertaald als een startbijdrage aan de egalisatiereserve, ten laste
van de gemeentelijke reserves2.
Hierbij zijn 4 casus onderscheiden:
* geen inzet van middelen (= geen startbijdrage aan de
egalisatiereserve). Deze casus komt overeen met casus 1 uit de
vorige paragraaf
* een startdotatie aan de egalisatiereserve tot het bedrag aan BTW
dat E&Y in reserves en voorzieningen hebben aangetroffen (= casus
2 uit de vorige paragraaf)
* casus 3: de startdotatie aan de egalisatiereserve die nodig zou
zijn om de tekortperiode tot 10 jaar te beperken (= maximale door
CV toegestane termijn)
* in casus 4 vindt er een startdotatie aan de egalisatiereserve
plaats die dusdanig is berekend dat de egalisatiereserve in het
geheel niet in het rood terechtkomt.
In onderstaande tabel zijn de resultaten samengevat voor de groep
van 25 gemeenten; in de cursieve regels staan de bedragen wanneer
wordt opgeschaald naar een landelijk cijfer:
casus: 1) geen inzet van middelen 2) dotatie = BTW in reserves en voorzieningen 3) max. 10 jaar tekort 4) geen tekort ingezet bedrag in 25 gemeenten (mld) 0 0,11 0,21 0,28 bij opschaling naar landelijk niveau (mld) 0 1,1 2,1 2,8
maximaal tekort in 25 gemeenten (mld) 0,28 0,17 0,07 0 bij opschaling naar landelijk niveau (mld) 2,8 1,7 0,7 0
max. tekort ontstaat in jaar 17 17 17 nvt
einde tekortperiode in jaar 27 24 20 nvt
lengte tekortperiode (jaren) 27 22 10 nvt
casus 1)
In dit scenario ontstaat in het 17e jaar van het BCF in de 25
gemeenten een egalisatiereserve met een tekort van 280 miljoen
(landelijk: 2,8 miljard). Door het rente-effect is dit tekort na nog
eens 10 jaar (in het 27e jaar) verdwenen. Het eindresultaat is dan dat
de reserves van de gemeenten (inclusief de egalisatiereserve) weer hun
oorspronkelijke niveau hebben bereikt.
casus 2)
In dit scenario zonderen de 25 gemeenten 108 miljoen van hun reserves
af in een egalisatiereserve. Deze reserve bereikt na 17 jaar een
negatieve stand van 173 miljoen. In het 24e jaar is de
egalisatiereserve nul en zijn de reserves op een niveau dat 108
miljoen lager ligt dan vóór het BCF. De landelijke totalen zijn een
dotatie van 1,1 miljard, een maximaal tekort van 1,7 miljard en een
stand van de reserves na 24 jaar die 1,1 miljard lager ligt dan het
aanvangsniveau.
casus 3)
In dit scenario zonderen de 25 gemeenten 215 miljoen uit de reserves
af als startbijdrage aan de egalisatiereserve, die vervolgens in het
11e jaar rood komt te staan, in het 17e jaar een tekort heeft van 66
miljoen en in het 20e jaar weer uit het rood is. De periode van een
negatieve egalisatiereserve is dus beperkt tot 10 jaar. Dit spoort met
de comptabiliteitsvoorschriften op dit punt. In het 20e jaar is de
stand van de reserves 215 miljoen lager dan voor het BCF. Landelijk is
een startbijdrage uit de gemeentelijke reserves van 2,15 miljard
noodzakelijk en is het maximale tekort 660 miljoen.
casus 4)
In dit scenario steken de 25 gemeenten 281 miljoen (landelijk: 2,8
miljard) in de egalisatiereserve, die vervolgens geen negatieve stand
meer bereikt.
- provincies
Van twee provincies zijn gegevens ontvangen. Deze duiden op een min of
meer vergelijkbare situatie:
- de rentevoet in deze provincies loopt uiteen van 5,5% tot 9%.
- de totale gereserveerde BTW is circa 20% van de geactiveerde BTW
Wanneer de omvang van het probleem grosso modo zou worden benaderd via
de algemene uitkering (voor aftrek van de inkomstenmaatstaf), dan
resulteert een verhouding van provincies tot gemeenten van circa 1 :
10.
Bijlage 1: samenstelling begeleidingscommissie
* drs. F.J. van Sloten (Ministerie van BZK, voorzitter)
* R.E. Fredriksz (IPO)
* drs. A.G.A. Jacobs (VNG)
* mr. H.B. Hieltjes (Ministerie van Financiën)
* drs. M.J.J.M. Kerklaan (VNG)
* R. Meershoek (Provincie Zuid Holland)
* dr. E.G. van de Mortel (Ministerie van BZK)
* J. Sonke (gemeente Breda)
* H.A. Twisk (Ministerie van Financiën)
* A.B. Verwey (gemeente Nijmegen)
Bijlage 2: onderzoeksopdracht
Ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties
DG-Openbaar bestuur
Afdeling Financiële organisatie binnenlands bestuur
Uitnodiging voor indienen van een offerte
a) onderzoeksvraag
Bij de voorbereidingen voor het wetsvoorstel Wet op het
BTW-compensatiefonds BCF is behoefte ontstaan aan een kwantificering
van bepaalde financiële effecten die voortvloeien uit het feit dat
gemeenten administreren volgens het baten-lastenstelsel, terwijl het
BCF is ingericht volgens het kasstelsel.
Een in het oog springend effect treedt op bij de keuze voor de
netto-methode. Bij deze methode worden activa waarvoor dit relevant is
en die onder het nieuwe BTW-regime worden aangeschaft (nieuwe activa),
voortaan exclusief BTW gewaardeerd en afgeschreven. De vergoeding uit
het Gemeentefonds/Provinciefonds GF/PF wordt mede in verband hiermee
verlaagd op het moment van inwerkingtreding van het BCF. Voor
gemeenten en provincies is dit structureel voordelig omdat de
verlaging van het GF/PF spoort met de lagere afschrijvingslasten, maar
de lagere rentelasten buiten schot laat. Deze rentecomponent levert
waarschijnlijk een duidelijk voordeel op.
Hier staat tegenover dat de waardering van oude activa op de balans
(dus aangeschaft vóór het BCF) nog een BTW-component bevat3. Deze moet
nog worden afgeschreven maar het GF/PF biedt daarvoor geen ruimte
meer. Dit is een overgangsprobleem, in beginsel voor de lengte van de
resterende afschrijvingstermijn van die oude activa. Hierbij wordt
aangetekend dat zich in de bestemmingsreserves en voorzieningen een
BTW-component (gepassiveerde BTW) bevindt die kan worden afgeboekt
zonder dat dit ten koste gaat van de reële ruimte in deze reserves en
voorzieningen van gemeenten en provincies. Door afboeking van de
gepassiveerde BTW wordt het geschetste overgangsprobleem gereduceerd.
Samenvattend: in het kader van het geschetste probleem staat tegenover een structureel batig saldo een tijdelijk nadelig saldo.
De omvang van een en ander hangt, behalve van de geactiveerde BTW, af
van
- de resterende afschrijvingstermijn van de betreffende activa
- de gepassiveerde BTW
- de rentevoet die wordt gehanteerd bij de berekening van de
kapitaalslasten.
Verkennende berekeningen hebben laten zien dat - bij een lineair
afschrijvingspatroon en een ideaalcomplex - de gecumuleerde
overgangsproblematiek in verband met de oude activa na circa 10 jaar
maximaal is en dan 13 cent per gulden balanswaarde bedraagt (in het
10e jaar van het BCF) en dat de terugverdientijd loopt tot het 43e
jaar. Daarbij wordt verondersteld dat de rente 5% bedraagt, de
afschrijvingstermijn 15 jaar is en de bestemmingsreserves en
voorzieningen géén BTW bevatten. Worden die veronderstellingen
aangepast tot 6,5% rente en de helft van de geactiveerde BTW direct
afschrijfbaar ten laste van de gepassiveerde BTW, dan is de maximale
gecumuleerde schade slechts ongeveer 1 cent en is de terugverdientijd
nog maar 7 jaar.
Gezien de substantiële invloed van deze variabelen is er behoefte aan
een op feitenonderzoek gebaseerd oordeel over de te hanteren waarden
voor de geactiveerde BTW en voor de drie genoemde variabelen. Dit
betreft met name de gemeenten. Tevens dient de spreiding over
gemeenten te worden geïndiceerd. Op basis van de onderzoeksresultaten
moet op bestuurlijk niveau inzicht kunnen worden gegeven in de omvang
en duur van de beschreven overgangsproblematiek.
b. onderzoeksmethode
Gegevens voor het onderzoek moeten worden verzameld op het niveau van
individuele gemeenten. Gegeven de formulering van de onderzoeksvraag
behoeft deze niet uitputtend (d.w.z. gedetailleerd en voor elke
gemeente) te worden beantwoord. De opdrachtgever gaat er van uit dat
wordt gewerkt op basis van een deelwaarneming die bestaat uit een
groep van circa 25 gemeenten waarin de voornaamste relevante typen
gemeenten in ieder geval zijn vertegenwoordigd. De relevante typologie
maakt onderscheid in balansverhoudingen (arm/rijk; veel/weinig
bestemmingsreserves, veel/weinig activa). Tevens zijn relevante typen
gemeenten bezien vanuit de gemeentefondssystematiek vertegenwoordigd
(inwonertal, sociale en fysieke structuur; in ieder geval ook
groeigemeenten). Voor de geschetste typologie wordt een onderbouwde
indicatie gegeven van de waarden van rekenrente, afschrijvingstermijn
en gepassiveerde BTW en van de daaruit voortvloeiende omvang en duur
van het hiervoor geschetste overgangsprobleem. Het grootste probleem
zit waarschijnlijk in de gepassiveerde BTW. De onderzoekers worden
uitgenodigd om hun visie te geven hoe dit onderdeel kan worden
opgelost opdat een zo goed mogelijk beeld ontstaat van het feitelijke
overgangsprobleem.
Uitbreiding naar provincies hangt af van de daaraan verbonden kosten.
De onderzoekers kunnen beschikken over cijfers die door de 100.000+
gemeenten zijn verzameld (zie Bijlage). Deze cijfers, die zo veel
mogelijk in de eerste helft van februari beschikbaar komen, dienen nog
door de onderzoeker op bruikbaarheid en onderlinge vergelijkbaarheid
te worden getoetst.
c. doorlooptijd
Op het bestuurlijk overleg van 11 april 2001 wordt een besluit genomen
over de netto-methode. Op woensdag 14 maart wordt via een
voortgangsbericht aangegeven in welke richting het onderzoek wijst. De
materiële onderzoeksresultaten worden uiterlijk woensdag 28 maart 2001
in een ambtelijk overleg van rijk, VNG en IPO gepresenteerd.
d. opdrachtgever
Opdrachtgever is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
e. begeleiding
Voor de begeleiding van het onderzoek formeert de opdrachtgever een
commissie, waarin ook het Ministerie van Financiën, de VNG, de groep
van 100000plus gemeenten en het IPO zijn vertegenwoordigd. Het
vergaderschema maakt onderdeel uit van de overeenkomst:
* medio februari 2001 startbijeenkomst: uitgewerkte onderzoeksopzet
en selectie gemeenten
* eind februari/begin maart 2001 voortgangsbericht 1
* medio maart 2001 voortgangsbericht 2 (richting van de uitkomsten)
* 28 maart 2001 presentatie materiële onderzoeksresultaten
* eindrapport.
Het onderzoeksbureau verzorgt de verslaglegging van de
begeleidingscommissie.
f) aanbestedingsprocedure
Deze uitnodiging wordt gericht aan drie gegadigden. Verzending op
2 februari per e-mail (inclusief bijlage 3) en per post (exclusief
bijlage 3).
De opdrachtgever besteedt aan op basis van beschikbaar budget en
prijs/kwaliteitverhouding.
In de offertes worden de volgende activiteiten apart begroot:
* uitbreiding van het onderzoek naar provincies
* het verstrekken van de onderliggende gegevens (geanonimiseerd),
met het oogmerk dat opdrachtgever die informatie kan benutten bij
het formuleren van mogelijke vervolgopdrachten in het kader van
het Plan van aanpak transparantie financiële stromen.
Nadere informatie over deze uitnodiging is verkrijgbaar bij Flip van Sloten, toestel 070-4266544 (uitwijk: 4266277)
Offertes dienen uiterlijk vrijdag 9 februari om 13.00 uur in ieder geval via e-mail of per fax in bezit te zijn van de opdrachtgever.
* E-mailadres: flip.sloten@minbzk.nl
* Fax: 070-4267555
Het papieren exemplaar verzenden aan postadres:
Ministerie van BZK
t.a.v. drs. F.J. van Sloten, kamer L513
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
Bijlagen:
1. het rapport van de werkgroep Financiële verslaglegging d.d. 4
september 2000
2. het format voor de informatie die de 100000plus gemeenten
onderling hebben uitgewisseld
3. het rekenmodel waarmee de samenhang tussen de relevante variabelen
wordt weergegeven (alleen per e-mail)
Bijlage 3: deelnemende gemeenten en uitkomsten per gemeente
(geanonimiseerd)
Tabel 1: aandeel van de onderzochte gemeenten in totale bevolking,
respectievelijk in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds
gemeente
%bevolking
% AU
a
0,14%
0,09%
b
0,44%
0,46%
c
0,06%
0,06%
d
1,02%
0,98%
e
0,60%
0,67%
f
0,20%
0,17%
g
0,67%
0,62%
h
0,11%
0,11%
i
0,08%
0,06%
j
0,93%
1,03%
k
0,72%
0,57%
l
0,29%
0,25%
m
0,51%
0,43%
n
0,18%
0,16%
o
0,77%
0,77%
p
0,96%
1,10%
q
0,08%
0,07%
r
0,04%
0,05%
s
0,21%
0,24%
t
1,23%
1,26%
u
0,30%
0,27%
v
0,16%
0,12%
w
0,04%
0,03%
x
0,11%
0,09%
y
0,22%
0,24%
totaal
10,08%
9,92%
tabel 2: uitkomsten per gemeente
Legenda:
BTW
gemiddeld aandeel (%) van de BTW in de boekwaarde van de relevante
activa
Reserve
BTW in reserves en voorzieningen, in procentpunten van de kolom BTW
Rente
gemiddelde rentekosten (%)
Levensduur
totale afschrijvingstermijn van de relevante activa
Duur
duur van de tekortperiode bij inzet van de BTW in reserves en
voorzieningen
Omslag
eerste jaar met een positieve mutatie van de stand egalisatiereserve
Eind
het jaar waarin de egalisatiereserve een positieve stand bereikt
negatief saldo
het tekort in elke gemeente, herleid tot indexcijfer, waarbij het
groepsgemiddelde op 100 is gesteld
Klasse
nummer
BTW (%)
Reserve
Rente (%)
Levens- duur (jaren)
Duur
Omslag
Eind
Negatief saldo (groeps- gemiddelde = 100)
Groot
1
14,89
0,96
7,40
29
25
18
27
142
2
14,05
2,95
7,50
35
22
18
27
114
3
15,25
2,26
7,00
25
23
18
26
121
4
12,70
3,38
6,50
27
20
18
25
89
5
14,98
7,71
7,00
18
18
15
25
42
6
15,00
2,49
5,50
24
27
18
30
121
7
13,79
3,60
6,18
21
23
18
27
84
8
13,87
1,86
6,50
28
24
18
27
123
Midden
9
13,85
5,57
5,50
23
19
18
25
71
10
14,89
6,17
7,00
26
17
18
24
74
11
13,79
7,56
5,00
26
14
18
24
49
12
13,99
6,87
6,80
38
12
18
24
49
13
15,17
1,68
6,18
36
28
18
31
155
14
13,79
4,17
6,76
35
20
18
27
94
15
14,74
10,02
6,48
22
11
18
22
28
16
16,10
8,13
4,50
28
18
18
27
61
17
14,86
4,73
6,50
27
20
18
26
94
Klein
18
15,51
23,72
2,80
32
0
19
14,89
1,57
7,09
25
23
18
25
125
20
15,07
5,44
6,40
23
19
18
24
81
21
15,25
5,06
6,88
23
19
18
24
84
22
14,89
0,51
6,06
29
29
17
29
158
23
13,79
1,76
6,27
22
26
18
28
107
24
15,32
8,09
6,43
27
14
18
24
57
25
14,89
5,89
7,00
15
23
14
27
47
De Minister van Financiën
drs. G. Zalm,
De Staatssecretaris van Financiën
de heer drs. W.J. Bos
Postbus 20201
2500 EE DEN HAAG
Bijlagen
--
Uw kenmerk
PBTW 2001-00023M
Ons kenmerk
Rfv2001/U61685
Datum
27 maart 2001
Inlichtingen bij
Drs. W.M.C. van Zaalen
Dossier/volgnummer
55811A-022
Doorkiesnummer
070-4267224
Onderwerp
BTW-Compensatiefonds
Geachte heren Zalm en Bos,
Bij bovenvermelde brief vraagt u de Raad voor de financiële
verhoudingen advies over het BTW-compensatiefonds. In concreto vraagt
u de Raad zijn mening over het Cebeon-rapport. In de adviesaanvraag
stelt u nog enige andere onderwerpen aan de orde, zoals de
overgangsregeling ter beperking van de herverdelingen en de wijze
waarop de thans berekende bedragen voor het jaar van invoering worden
geactualiseerd. Hierbij voldoet de Raad aan uw verzoek.
1.
Inleiding
In april 1998 heeft de Raad voor het eerst geadviseerd over de
mogelijkheden van het instellen van een BTW-compensatiefonds. In dat
advies - dat niet het karakter van een definitief advies had, omdat op
dat moment totaal geen inzicht bestond in de mogelijke financiële
consequenties voor de afzonderlijke provincies en gemeenten - kwam de
Raad tot veertien conclusies en aanbevelingen over de wijze waarop het
fonds eventueel gestalte zou dienen te krijgen.
Een van de punten die de Raad in dat advies aan de orde stelde, was de
vraag of met het instellen van een BTW-compensatiefonds en de daarmee
gepaard gaande uitlichting uit het provincie- en gemeentefonds in
materiële zin een zekere inbreuk vormde op vrijheid van provincies en
gemeenten hun huishouding naar eigen inzicht in te richten. Vanwege
het financiële belang zouden zij geduwd worden in de door u gewenste
richting van meer uitbesteden. De Raad merkt op dat zijn aanvankelijke
indruk door de passages in de Memorie van Toelichting niet geheel is
weggenomen.
De theoretische uitgangspunten en de veronderstelde werking van het
BTW-compensatiefonds worden ook door de Raad onderschreven. De
invoering van het BTW-compensatiefonds kent echter nog belangrijke
praktische en vermeende obstakels. Deze obstakels vormen een serieuze
belemmering voor het vertrouwen in een succesvolle invoering van het
BTW-compensatiefonds. Het is daarom van het grootste belang dat
betrokken partijen voldoende zicht hebben op de praktische gevolgen
van het BTW-compensatiefonds voor de eigen huishouding, zodat zij zich
goed daarop kunnen voorbereiden. Het advies van de Raad belicht enige
punten aangaande de invoering van het BTW-compensatiefonds die gericht
zijn op het wegnemen van deze obstakels.
2.
Samenvatting
Uit de adviesaanvraag en uit het wetsontwerp heeft de Raad de
conclusie kunnen trekken dat de meeste aanbevelingen door u zijn
opgevolgd. Hoewel hij bij een aantal punten nog enige kanttekeningen
plaatst, kan de Raad met de wijze waarop u denkt het
BTW-compensatiefonds in te voeren, instemmen.
De Raad stemt ook in met de wijze waarop u de omvang van de
uitlichtingen gaat bepalen en de wijze waarop die uitlichtingen in de
verdeelstelsels worden verwerkt. Het rapport van Cebeon waarover u de
Raad zijn mening vraagt, vormt volgens hem daartoe een goede basis.
Wel vraagt de Raad uw aandacht voor de volgende onderwerpen.
De Raad ziet voordelen bij de bepaling van de hoogte van de
uitlichtingen ook rekening te houden met de betaalde buitenlandse
BTW om vervolgens bij de werking van het BTW-fonds geen
onderscheid meer te maken tussen binnenlandse en buitenlandse BTW
(hoofdstuk 4).
Op grond van practische overwegingen kan de Raad instemmen met uw
voornemens omtrent de behandeling van specifieke uitkeringen,
namelijk dat bij nieuwe specifieke uitkeringen rekening zal worden
gehouden met de mogelijkheid tot teruggave van de BTW. Bij de
uitwerking van dit principe zal ten aanzien van een aantal
vraagpunten heldere richtlijnen noodzakelijk zijn (hoofdstuk 5).
Ten aanzien van het gerezen probleem van de boekwaarde van oude
investeringen is de Raad van mening dat de invoering van het
BTW-compensatiefonds ook gedurende de eerste jaren niet mag leiden
tot een vermindering van de bestedingsruimte van provincies en
gemeenten. De te kiezen oplossing mag niet in strijd zijn met de
principes van een verantwoord financieel beheer (hoofdstuk 6).
De Raad stemt in met de door u voorgestelde overgangsregeling die
inhoudt dat geen enkele overheid tot en met 2005 een groter nadeel
zal hebben dan f 10 per inwoner. Zodra het definitieve inzicht
bestaat in de omvang van de herverdeeleffecten, zal snel
helderheid moeten worden gegeven over de duur en de vorm van de
overgangsregeling na 2005. De Raad pleit voor een beperkte
looptijd, die indien nodig gepaard zou kunnen gaan met een
afkoopregeling.
De Raad juicht het toe dat de toegang van de waterschappen en het
(openbaar) onderwijs niet definitief is afgesloten.
De Raad heeft de indruk dat bij provincies en gemeenten nog veel
onduidelijkheden en daardoor onzekerheden bestaan over de gevolgen
van de invoering van het BTW-compensatiefonds. Goede voorlichting
is daarom van groot belang.
3.
Het Cebeonrapport
Het rapport behandelt twee vragen:
1. Welk bedragen moeten ter dekking van de uitgaven van het
BTW-compensatiefonds uit respectievelijk het gemeente en
provinciefonds worden gelicht?
2. Hoe moeten deze uitlichtingen over de gemeenten en provincies
worden verdeeld?
Het onderzoek bestaat uit twee delen. In de eerste plaats is op basis
van een steekproef van gemeenten (bij de provincies is sprake van een
volledige waarneming) bepaald hoeveel BTW de onderzochte overheden in
1997 hebben betaald. Daarbij is gebruikgemaakt van de codering van de
uitgaven in economische categorieën zoals die door het CBS wordt
gehanteerd. Het komt erop neer dat alleen gekeken is naar de uitgaven
waar mogelijk BTW is betaald, namelijk:
- personeel van derden;
- energie;
- aankoop duurzame zaken;
- overige goederen en diensten.
Vervolgens is op globale wijze bepaald welk BTW-tarief op de
onderscheiden uitgaven van toepassing is. Nadat tevens rekening is
gehouden met allerlei bijzondere bepalingen betreffende de
BTW-heffing, is per steekproefgemeente -provincie de betaalde BTW zo
goed mogelijk benaderd.
Vervolgens is getracht de verschillen in betaalde BTW per
uitgavencluster met structuurkenmerken te verklaren. Daartoe zijn de
in gebruik zijnde verdeelmaatstaven van het gemeente- en
provinciefonds gebruikt. Dat deel van het onderzoek komt in hoge mate
overeen met het onderzoek dat aan het huidige verdeelstelsel van het
gemeentefonds ten grondslag heeft gelegen.
Het resultaat van deze exercitie leidde tot de zogenaamde
uitneemformules per cluster. Daarmee is de tweede vraag van het
onderzoek beantwoord.
Het voorstel van Cebeon houdt in dat de uitlichting per cluster in de
meeste gevallen het best kan gebeuren door alle bedragen van de voor
het desbetreffende cluster relevante verdeelmaatstaven met een gelijk
percentage te verlagen. Slechts in een enkel geval wordt daarvan
afgeweken. Het duidelijkst is dat bij het cluster bijstand, waar de
maatstaven die gericht zijn op de uitkeringskosten buiten beschouwing
blijven omdat over de uitkeringen geen BTW verschuldigd is.
Door de uitneemformules toe te passen op alle gemeenten/provincies is
tenslotte het uit de fondsen uit te nemen bedrag bepaald. De uitname
uit het gemeentefonds wordt thans geraamd op circa f 1,7 mld en die
uit het provinciefonds op circa f 190 mln. Het bedrag voor het
gemeentefonds is inclusief de geraamde bedragen voor de grote vier en
voor het cluster reiniging.
Het onderzoek heeft nog niet op alle punten duidelijkheid gebracht. Zo
zijn de vier grote gemeenten nog niet bij het onderzoek betrokken. De
omvang en de aanwezigheid van deelgemeenten vergen een andere
benadering. Ook hier gaat de vergelijking met het onderzoek naar de
verdeling op.
Verder meldt het rapport dat nader onderzoek nodig is naar het cluster
reiniging en naar de positie van de groeigemeenten. De reden dat het
onderzoek naar de reiniging nog niet definitief is afgesloten, is dat
in die sector veel veranderingen voorkomen waardoor het gebruikte
basisjaar 1997 niet representatief is. Eenzelfde reden geldt voor de
groeigemeenten omdat de activiteiten die met de realisering van de
vinextaakstelling samenhangen, in overwegende mate in dat jaar gestart
zijn. Ook daar is de vraag of 1997 wel representatief is.
De Raad stemt in met zowel de keuze van de methode van onderzoek als
met de wijze waarop het onderzoek daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Het onderzoek vertoont namelijk een grote gelijkenis met de
onderzoeken die aan de herziening van het gemeentefonds ten grondslag
hebben gelegen.
De ontwikkelde uitneemformules komen de Raad logisch voor. Het feit
dat het overgrote deel van de uitlichting geschiedt door een
procentueel gelijke verlaging van de voor het cluster relevante
verdeelmaatstaven is niet verrassend. Ook de uitzonderingen daarop
zijn logisch verklaarbaar.
Uit de adviesaanvraag blijkt dat het in de bedoeling ligt de bedragen
te actualiseren en te completeren. De Raad heeft kennis genomen van uw
mededeling dat, in aansluiting op de aanbevelingen uit het
eerdergenoemde onderzoeksrapport, hiertoe eveneens worden gerekend de
vaststelling van de eventuele aanpassing van het cluster reiniging, de
positie van de vinexgemeenten en de aanpassing van de vaste bedragen
voor de vier grote gemeenten. De actualisatie houdt in dat de
berekening op basis van de gegevens over 1998 en mogelijk over 1999
worden overgedaan en voorts dat met allerlei wijzigingen die zich voor
2003 zullen voordoen rekening wordt gehouden, zoals de verhoging van
de BTW per 2001, eventuele toevoegingen aan of uitlichtingen uit de
fondsen en andere aanpassingen van het verdeelstelsel, bijvoorbeeld de
vervanging van de stadsvernieuwingssleutel.
Dit alles moet leiden tot concrete aanpassingen van de
verdeelmaatstaven voor het jaar 2003 die uiterlijk in de circulaires
van mei 2002 aan de gemeenten en provincies zullen moeten worden
medegedeeld.
In uw adviesaanvraag merkt u op dat de uiteindelijk uit het gemeente-
en provinciefonds te lichten bedragen in 2004 zullen worden bepaald
aan de hand van de werkelijke declaraties aan het
BTW-compensatiefonds.
De Raad stemt dan ook in met de inhoud van het Cebeonrapport. Dat
geldt ook voor de voorgenomen completering en actualisatie, maar de
Raad plaatst daarbij de volgende opmerkingen.
1. Hoewel het technisch mogelijk is de vier grote gemeenten volledig
budgettair neutraal te behandelen, acht de Raad het niet passend
in het objectieve verdeelsysteem dat te doen. Deze gemeenten
dienen op een gelijke wijze behandeld te worden als alle andere
gemeenten. Het nadere onderzoek zou gericht moeten zijn op de
BTW-component van de zogenaamde extra taken waarvoor de vier vaste
bedragen in het verdeelstelsel zijn geaccepteerd. De vaste
bedragen dienen met die taken samenhangende BTW te worden gekort,
niet meer, maar ook niet minder.
2. Omdat de ramingen van de uit te lichten bedragen met de nodige
onzekerheden zijn omkleed is, zo heeft de Raad begrepen, in het
bestuurlijk overleg met de VNG en het IPO afgesproken de
definitieve op basis van de werkelijke declaraties over 2003
achteraf te bepalen. Het ligt in de bedoeling de verdeling van
aldus te bepalen bedragen van de uitlichtingen te realiseren door
de bedragen van de verdeelmaatstaven met een gelijk percentage aan
te passen. Dat percentage komt overeen met het procentuele
verschil tussen de voorlopige vastgestelde uitlichting en de
definitieve. De bedragen per eenheid worden als gevolg daarvan
achteraf vastgesteld en dat is strijdig met de regel dat ruim voor
de aanvang van het uitkeringsjaar de gemeenten en provincies
zekerheid moeten hebben over de hoogte van de bedragen van de
verdeelmaatstaven. In 1997 heeft de Raad in een brief gepleit die
regel te blijven naleven. In het geval dat de uitlichting hoger
uitvalt, kan dat voor individuele gemeenten en provincies
onverwachte en vervelende gevolgen hebben. Gelet op de onzekere
situatie in dit min of meer uitzonderlijke geval en gezien het
feit dat die nadelen als gevolg van de onderbandbreedte echter
beperkt blijven tot f 10 per inwoner, kan de Raad met uw voornemen
hieromtrent evenwel instemmen.
3. Het is niet uit te sluiten dat als gevolg van de invoering van het
BTW-compensatiefonds de bestedingen van provincies en gemeenten
zullen veranderen. Dergelijke veranderingen zullen mogelijkerwijs
op den duur gevolgen kunnen hebben voor de verdeling, omdat
vanwege de globale kostenoriëntatie van de verdeelstelsels, de
verdeling in belangrijke mate wordt bepaald door de
bestedingsrichting van de collectiviteit van respectievelijk de
gemeenten en de provincies. De Raad is van mening dat, nadat de
uitneemformules en de uit te nemen bedragen in 2004 eenmaal zijn
vastgesteld, de eventuele ontwikkelingen die het gevolg zijn van
de invoering van het BWT-compensatiefonds door middel van de
globale monitoring in het kader van het Periodieke Onderhoud
kunnen worden gevolgd. Een afzonderlijke monitoring voor de BTW
komt de Raad onnodig en ongewenst voor.
4. Gezien de grote gevolgen van de uitlichting voor het
verdeelstelsel en gelet op het belang dat de Raad hecht aan een
goede verdeling, verzoekt hij u hem over de actualisatie en de
eventuele aanpassingen op de hoogte te houden.
4.
Buitenlandse BTW
In paragraaf 2.2.4 van het Cebeonrapport wordt opgemerkt dat de BTW op
buitenlandse leveringen niet in het onderzoek is betrokken. Navraag
bij uw ministerie bracht aan het licht wat de achtergrond van deze
uitzondering is. Indien namelijk deze BTW straks zonder meer bij het
fonds is te declareren, zou de budgettaire werking van het fonds
worden doorbroken omdat de Nederlandse fiscus daarover geen BTW
ontvangt.
Het wetsontwerp noemt als mogelijkheid om dit probleem op te lossen de
buitenlandse BTW wel declarabel te verklaren, maar om de budgettaire
neutraliteit van het fonds in stand te houden, een korting toe te
passen op alle BTW-declaraties.
Voor deze optie is een afzonderlijke registratie van de buitenlandse
BTW noodzakelijk omdat anders de korting niet is te berekenen. Dat
betekent een extra administratieve last.
Gelet op het laatste adviseert de Raad u een andere weg te kiezen. Die
komt erop neer dat bij aanvang de buitenlandse BTW uit de fondsen
wordt gehaald, maar in de toekomst de buitenlandse BTW op eenzelfde
wijze als de binnenlandse BTW te behandelen en zonder enige korting
declarabel te stellen. Het mogelijke nadeel voor de fiscus, dat de
groei van de buitenlandse BTW in de toekomst ook groeit, zal
vermoedelijk relatief beperkt blijven.
5.
Specifieke uitkeringen
In de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp wordt, in reactie op
de opmerkingen van de Raad hierover, voorgesteld om in de toekomst de
bestaande specifieke uitkeringen bruto - dat wil zeggen inclusief BTW
- te blijven uitkeren, maar voor nieuwe uitkeringen over te gaan op
een netto-betaling.
De door u gekozen oplossing geeft de Raad aanleiding tot het maken van
de volgende opmerkingen.
1. Het verschil tussen oude en nieuwe specifieke uitkeringen is
nauwelijks te operationaliseren. Overheidsbeleid bouwt meestal
voort op reeds bestaand beleid en het nieuwe zit meestal in
subtiele wijziging van doel, doelgroep of breedte van het
beleidsveld. Is bijvoorbeeld het fonds stedelijke vernieuwing nu
een nieuwe of een voortzetting van enige bestaande uitkeringen
zoals het Stadsvernieuwingsfonds?
2. Uit punt 1. volgt dat de bestuurlijke last zal toenemen. Er kan
eindeloos geharrewar ontstaan over vraag of iets nu echt nieuw is of
niet. Ook opent dit de mogelijkheid voor het Rijk om stilzwijgend te
bezuinigen door oude specifieke uitkeringen in te trekken en daarvoor
iets gewijzigde nieuwe in het leven te roepen.
3. Bij de vaststelling van de hoogte van een nieuwe specifieke
uitkering zou het
vakdepartement voor zichzelf moeten bepalen hoe de gemeenten en de
provincies de taak geacht worden uit te voeren. Gaan de gemeenten de
desbetreffende taak zelf uitvoeren (geen BTW), uitbesteden aan een
(commerciële) organisatie die BTW-
plichtig is (BTW kan bij het fonds worden gedeclareerd) of laten
uitvoeren door maatschappelijke organisaties die geen BTW in rekening
behoeven te brengen. (In de
subsidie die de gemeente betaalt, blijft een BTW-component zitten.)
4. Elke afzonderlijke provincie of gemeente is één organisatie die in
een continue verandering een veelheid van taken naar eigen inzichten
uitvoert en de kosten van die taken uit vele bronnen dekt, waaronder
specifieke uitkeringen. Dat de Raad instemde met één korting voor alle
BTW op de algemene uitkering had vooral een praktische grond, namelijk
eenvoud. De principieel juiste maar in de praktijk onbegaanbare weg
zou zijn geweest van elke bekostigingsbron de BTW-component te bepalen
en de korting daarop aan te brengen.
5. Wanneer in de toekomst nieuwe specifieke uitkeringen zonder BTW
zullen worden bepaald, ontstaat een situatie waarin bekostiging via
gemeenten en provincies voor het Rijk minder kost dan een bekostiging
via een overheidsorganisatie die niet tot het BTW-fonds is toegelaten,
waterschappen bijvoorbeeld, of rechtstreeks aan instellingen die een
BTW kunnen terugkrijgen. Het gevolg kan zijn dat puur vanwege een
financieel voordeel van de departementen meer rijksbeleid via
provincies en gemeenten zou worden gerealiseerd.
De Raad realiseert zich dat het vasthouden aan de regel dat specifieke
uitkeringen inclusief BTW moeten worden uitgekeerd op den duur ook
niet houdbaar is. Hij ziet de door u gekozen oplossing als de enig
praktisch uitvoerbare. Wel dringt de Raad er bij u op aan bij de
verdere uitwerking met de geschetste knelpunten zodanig om te gaan dat
de nadelige financiële en bestuurlijke gevolgen voor de decentrale
overheden worden voorkomen. Heldere bestuurlijke afspraken hierover
zijn naar de mening van de Raad noodzakelijk.
6.
De boekwaarde van oude investeringen
Met name de VNG heeft aandacht gevraagd voor het probleem dat ontstaat
doordat de betaalde BTW over de investeringen in mindering wordt
gebracht op de algemene uitkering. Wat is het geval? Gemeenten en
provincies kennen het stelsel van baten en lasten. Ten laste van de
exploitatierekening komen dan de rente en aflossing van de nog niet
afgeschreven investeringen uit het verleden. Daarover hebben zij BTW
betaald waarop wordt afgeschreven en rentelasten worden betaald. Op de
nieuwe investeringen rusten geen BTW-lasten meer en dus worden de
afschrijvings- en rentelasten daarvan lager, maar het voordeel daarvan
wordt uitgesmeerd over de gehele afschrijvingsperiode. De algemene
uitkering wordt evenwel voor het volledige voordeel gekort. Er
ontstaat in dat geval gedurende de jaren waarin nog op oude
investeringen inclusief BTW moet worden afgeschreven een
dekkingsprobleem.
De VNG schat de omvang van het probleem op circa f 3,4 mld en vraagt
daarvoor compensatie. Uit de adviesaanvraag maakt de Raad op dat u het
probleem herkent maar vraagtekens zet bij het bedrag en dat u samen
met uw ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een
feitenonderzoek laat verrichten. Tevens wordt onderzocht hoe dit
probleem opgelost kan worden. De Raad sluit niet uit dat dit met
behulp van een verantwoorde boekhoudkundige oplossing uit de wereld is
te helpen. Voorwaarde van een dergelijke oplossing dient naar de
mening van de Raad tevens te zijn dat de instelling van het
BTW-compensatiefonds, voor gemeenten en provincies niet mag leiden tot
een vermindering van de bestedingsruimte.
7.
De bandbreedte in de overgangsregeling en de duur van de
overgangsregeling
De overgangsregeling houdt in dat geen enkele gemeente tot en met 2005
een groter nadeel kan hebben dan f 10,-- per inwoner. Zijn de
declaraties van betaalde BTW meer dan f 10,-- lager dan de verlaging
van de algemene uitkering, dan ontvangen de gemeenten een suppletie
uit dat fonds van een zodanig niveau dat de totale uitkering uit dat
fonds maximaal f 10,-- lager is dan de verlaging van de algemene
uitkering. Deze suppleties komen ten laste van de uitkeringen van alle
gemeenten. Uit het wetsontwerp is op te maken dat bij de bepaling van
de suppletie-uitkering van enig jaar een verrekening plaats vindt met
de uitkeringen in de voorafgaande jaren. Indien een gemeente in een
jaar een nadeel heeft van f 15,--, maar in het jaar daarvoor een
nadeel van f 5,-- krijgt die gemeente geen suppletie omdat gemiddeld
genomen het nadeel niet meer is dan f 10,--.
Deze garantieregeling heeft, zoals uit het voorafgaande is
geconstateerd, vele voordelen en de Raad kan met deze regeling
instemmen. Wel is de Raad van mening dat op het moment dat de
herverdeeleffecten bekend zijn, daarom in 2004, snel helderheid dient
te komen hoe het overgangstraject na 2005 er gaat uitzien. Omdat de
suppleties ten laste van alle gemeenten komen en het beroep op de
suppletieregeling mede afhankelijk is van het beleid van de
desbetreffende gemeente, zal de looptijd van de overgangsregeling tot
een beperkt aantal jaren beperkt dienen te blijven. Voor extreme
gevallen zou een afkoopregeling overwogen kunnen worden.
8.
Waterschappen en onderwijs
In zijn eerder genoemd advies van april 1998 heeft de Raad gepleit ook
de waterschappen en het onderwijs tot het BTW-compensatiefonds toe te
laten. Uit de Memorie van Toelichting op het wetsontwerp maakt de Raad
op dat u, vanwege een aantal redenen, voornemens bent bij de start van
het fonds de reikwijdte te beperken tot provincies en gemeenten. Uit
uw bewoordingen maakt de Raad op dat de toegang voor andere instanties
nog niet definitief is afgesloten. Het zal u duidelijk zijn dat de
Raad een toegang voor meerdere groepen zal toejuichen.
9.
Voorlichting
De Raad constateert dat bij gemeenten en provincies nog veel
onduidelijkheden bestaan over de gevolgen van de invoering van het
BTW-compensatiefonds, onduidelijkheden die leiden tot onzekerheid en
als gevolg daarvan tot een zekere terughoudendheid. Teneinde gemeenten
en provincies in staat te stellen optimaal op de te wijzigen
omstandigheden te anticiperen en daar hun voordeel mee te doen, acht
de Raad het noodzakelijk dat u zo spoedig mogelijk een goede
voorlichting gestalte geeft.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mw. A. van den Berg, voorzitter
M.P.H. van Haeften, secretaris